国家级新区社会治理创新：现状与思路——以南京江北新区为例

陈 宇，尤永盛，马海韵，3

(1.南京江北新区管委会综治局，南京 210032；2.中共梧州市委党校 法律教研室，广西 梧州 543002；3.南京工业大学 法学院，南京 211816)

改革开放四十多年来，中国已经进入转型发展新阶段，在经济形态、体制机制、公众意识、均衡发展、网络环境、生态治理等方面产生大量新的社会问题和社会需求，社会治理创新已经成为理论和实践领域共同关注的重要命题。国家级新区战略是我国推动区域发展的顶层设计，新区是经济发展的重要引擎，是全面深化改革的必要平台，也是区域治理的主要试点，可以成为社会治理创新的“试验区”和“观测点”。然而，目前新区发展尚未成熟，社会治理也未形成体系，新区必然会面临体制创新、产城融合、扩大开放、绿色发展和法治建设等一系列新的挑战，本文以全国第13个国家级新区——南京江北新区为样本和个案，基于SWOT分析和延伸讨论，探讨新时代国家级新区场域内社会治理创新应循的基本思路。

一、国家级新区社会治理理论与实践现状

社会治理创新是从政策制度层面化解新时代社会发展不充分、不均衡问题的必然要求，国家级新区则是推进新时代社会治理创新的重要场域[1]。推进国家级新区社会治理创新，既是社会治理研究热点，也是新区建设实践重点和难点。

(一)国家级新区社会治理研究进展

整体来看，域外都市新区/新城社会治理虽然不乏经验启示[2]，但其毕竟与我国语境下的国家级新区社会治理有重大差异。我国学术界关于国家级新区社会治理的研究，既遵循社会治理现代化的基本范式，又呈现出如下生动面相。

其一，助力国家级新区社会治理创新管理体制的改革研究。社会治理创新依托于管理体制改革。国家级新区管理体制可归纳为行政区模式、管委会模式和嵌入式模式等三种[3]。行政区型管理体制与管委会型管理体制并无明显优劣之分，在特定的新区中因地制宜均能取得成效[4]。国家级新区往往采取精简行政的组织形式，事实上形成了一种模糊行政体制和社会治理机制[5]。

其二，社会治理基本命题在国家级新区场域内的实践研究。即以某国家级新区作为实践场景和具体对象，阐述社会治理的结构、制度、工具等理论命题。如上海浦东新区在社会治理中强调培育基层社会的契约精神，并以社会治理法治化作为重要制度保证[6]。青岛西海岸新区构建起网格管理服务、公众投诉受理指挥处置、社区公共服务三个体系，创新推进社会治理“六化”[7]。

其三，面向国家级新区社会治理创新实践的应用对策研究。着眼于城镇化过程中可能遇到的人口风险，雄安新区特别关注“人”的安全教育和文化提升，依托“科技—管理—文化”三元互动构建公共安全治理体系[8]。西咸新区的社会治理创新主要从创新公众参与机制、建立多元协同机制、构建全民防治体系、推进网格化治理、拓展专业服务介入的空间与途径等方面入手[9]。

(二)国家级新区社会治理实践类型

回顾国家级新区创建历史与发展沿革，可以将我国国家级新区分为三种类型，即传统新区、转型新区和新兴新区。三者的社会治理具有不同的实践样态与发展逻辑。

传统新区主要是指2009年之前设立、发展最为成熟的上海浦东和天津滨海新区。伴随着经济的迅猛发展，传统新区近年来也逐渐产生一系列社会治理问题，如群体性劳动纠纷泛化、劳动人口密集、人员流动性大、群租房管理混乱等引发社会治安的问题，高新科技尤其是涉化产业的安全生产风险管控有待加强，作为综合发展相对成熟的新区社会治理示范作用不明显。传统新区需要提高社会治理意识，创新社会治理理念，扩大社会治理国际视野，推动社会治理现代化建设，构建现代社会治理格局，以期成为全国范围内国家级新区社会治理的引领性、示范性区域。在具体工作上，要构建劳动纠纷化解长效机制，加强网格化治理机制建设，引入市场力量参与安全管理等。

转型新区是指传统新区运行多年之后、尚未进入密集批复期、2009年至2013年期间陆续布局设立的重庆两江、浙江舟山群岛、甘肃兰州和广东南沙新区。转型新区现阶段面临的突出问题包括：新区管委会与行政区政府辖区重叠、职能交叉，治理主体协同颇有难度，如两江新区采用较为复杂的“1+3”(新区管委会+江北区政府、北碚区政府、渝北区政府)行政管理体制，主体、行动整合协调成本较大；大部制改革下，人员编制的大幅度缩减与新区社会事务急剧增多的冲突；从农村熟人社会中的农民到城市新陌生人社会中的市民，身份转化带来人员“两栖”现象，居民对新区的归属感不强；引进高新技术生产企业与当地脆弱的生态承受能力的矛盾；个别新区存在重经济发展、轻社会治理的现象。

新兴新区是指2014年后国家密集批复设立、优惠政策有所减弱、面临新的机遇与挑战的13个国家级新区，包括陕西西咸、贵州贵安和湖南湘江新区等。这些快速发展的新兴新区面临的社会治理问题：政策支持从综合政策配套向专项政策供给转变，国家层面的普惠性政策红利减弱；虽然新区领导大多采用高配的方式，但领导者的高行政级别不能解决新区内部协调运行机制不畅的具象性问题，也导致一定程度上的行政虚耗；新区几乎都远离主城区，而且发展基础较为薄弱，面对政府先期投入巨大但收效微小缓慢且中央直接财政支持缺失的现状，很可能陷入“土地财政”泥潭，增大地方政府债务风险；由于批复相对密集，新兴新区需要面对经济发展及综合竞争压力，倾向于优先经济发展、招商引资、科技创新等，很难把有限的精力、资源大量投放到社会治理领域。

二、南京江北新区社会治理创新SWOT分析

国家级新区社会治理研究方兴未艾，治理创新实践如火如荼，但我们有必要回到国家级新区社会治理创新的具体情境。下文将以南京江北新区为剖析对象，对其社会治理创新现状进行SWOT分析，并进行必要的延伸讨论。

(一)江北新区社会治理创新的优势

区位条件是影响区域社会治理的重要因素之一，优异的区位条件可以为社会治理提供稳定便利的大环境，也能有效支持其基本物质条件、行动方式和治理效率。南京江北新区地处长三角城市群核心区域，拥有便捷的公路、铁路、水路和航空枢纽。坚实的科教基础可以作为江北新区社会治理智库资源，高层次人才群既为社会治理各主体提供优质人才储备，也改变了社会治理客体的素质构成。江北新区在山、水、地、气等方面都具有较好的自然资源，并具有较强的承载能力，既可以为经济发展和产业创新提供良好的基本环境，也可以为社会治理创新减少后顾之忧，并提供改革、试点和探索的必要条件。江北新区205个行政村、4368个自然村主要集中在六合区西部和浦口区东部、北部，两区均是南京市经济社会发展历史悠久的行政区域，拥有较为丰富的社会治理实践经验。

(二)江北新区社会治理创新的劣势

江北新区普遍采用大部制等精简、集约式现代管理体制，但在探索初期容易产生行政管理机构内部集约和外部价值均衡问题，具体表现为新区政府管理机构大饱和度的平均工作量和应接不暇的整体态势。当前，江苏省县级行政区划的组织机构一般包括30～40个部委、办、局，但江北新区管委会只有15个职能部门。在与上级对接上，南京市将江北新区与其他11个行政区统称为12个“板块”，在行政管理上推行“11+1”模式，新区管委会各部门往往需要对应多个上级部门；在与下级对接上，江北新区管委会直管7个街道，虽然不需要承担招商引资任务，但要主抓征地拆迁、社区文化、人民调解等多项社会工作。在严控编制前提下，管委会需要借助较多的国企员额及劳务派遣人员参与工作，其间出现从业水平、专业素养、队伍稳定、执法身份等问题。

(三)江北新区社会治理创新的机遇

作为国家重大经济发展战略支撑点的国家级新区，在成立伊始就获得中央层面的高度重视与政策支持，常有经济发展、体制创新的利好机会；没有长时间既定政府管理积累下来的沉淀成本，尚未形成新区管理机构及成员之间复杂的利益格局；能够更敏锐地捕捉到地方政府创新扩散的正面影响，而较缓感受到地方政府在竞争压力下可能产生的急于成果显化的焦虑和不当；有着享受特殊优惠和较高权限的改革高地，比各类开发区、高新区、园区等原有新区具有更高层级和更重内涵的综合定位。江北新区大胆尝试在行政体制、管理模式方面的改革探索：深化大部制改革，避免冗员包袱，精简行政编制。目前，新区公务员编制共有399名，新区大数据管理中心以法定机构的形式运行。探索机构体制改革，打破信息孤岛现象，加强法治建设，创立法治园区，营造公平、法治的营商环境。

(四)江北新区社会治理创新的困境

江北新区既存在国家级新区普遍存在的经济发展和社会治理协调布局、发展次序问题，也存在新区直管区特有的新生事物从头开始的后发优势和缺乏既定积累的后起弱势并存问题。江北新区既要尊重、沿袭、遵循传统体制机制的基本状态和基本规律，又要打破约束、冲破瓶颈、突破窠臼以及体现、表达体制机制的创新变革。新区“先试先行”的突破性思路易产生与现行法律法规之间的冲突，可能触发因盲目追求政绩而产生的过度创新行为，也存在“试错容错”机制不足导致“消极怠政”等困境。新区城乡结合区域在建设发展过程中易产生征地拆迁补偿不均、劳资纠纷、人口基本公共服务不均、群体性事件等问题，出现需求迫切而供给滞后、需求复杂而回应简单等分歧。新区在利益吸纳、风险防控、公共服务方面还需要时间和积累来进一步汇聚资源、提升实效。

(五)基于江北新区现状的延伸讨论

江北新区从地理区位、设立时间、经济发展、体制机制、目标定位等方面综合来看，在一定程度上具有新兴国家级新区的地位，承担着“窥一斑而知全豹”的样本功能。因此，江北新区社会治理现状反映了国家级新区社会治理创新中的某些共性问题，其突出体现为较好的机遇与较大的挑战的并存并行。国家级新区既要抓住机遇快速发展，也要理性谋划慎对挑战。

就机遇而言，与一般经济开发区、高新区、园区相比，国家级新区具有更高的战略地位，更被地方政府所重视，更易获得平台、政策、定位等支持。早期设立的国家级新区普遍实行更加开放和优惠的特殊政策，近期设立的国家级新区强调、鼓励先行先试、制度改革与体制创新，这些政策红利有助于新区产生大规模产业集聚效应，进而促进经济发展，同时也为新区社会治理奠定物质基础和制度基础。国家级新区多遵循大部制、扁平化的机构设置思路，部门集约、编制精简、高效灵活，具有超越传统行政区政府的现代化管理优势。由于成立时间不长，尚未发生复杂的既定利益冲突，国家级新区进行体制机制改革破局的障碍较少、成本较低，具备在社会治理领域进行较大规模和深度改革创新的基本条件。

就挑战而言，目前管委会仍是浦东新区和滨海新区之外各国家级新区的主要管理机构，这种体制容易导致下述问题：管委会是政府派出机构，存在法律主体资格不明等问题；管委会与新区各行政区、功能区不具有明确隶属关系，在资源调配、复杂事务处理中多依赖上级政府协调；管委会主要以招商引资发展经济为中心，通常不具有社会事务管理职能，行政区则需要承担繁琐的社会事务管理职能，但不能分享新区招商引资带来的巨大经济收益，可能会产生分歧和矛盾；部分新区由于没有独立的财政来源，新区人员的薪酬由原来功能区或行政区承担，存在同工不同酬现象，长此以往可能会挫伤工作人员的积极性。同时，国家级新区经济迅速发展，产生诸如流动人口管理、外来劳动者公共服务需求、失地农民再就业等问题，在很大程度上影响着国家级新区社会治理良性有序的发展。

三、国家级新区社会治理创新的基本思路

基于国家级新区社会治理理论与实践现状的整体梳理，参照南京市江北新区社会治理创新的SWOT分析和延伸讨论，笔者认为，新时代推进国家级新区社会治理创新的关键在于厘清其基本思路。

(一)国家级新区社会治理创新的宗旨目标

“共建共治共享”社会治理格局是中国社会治理经历借鉴西方、探索本土、超越西方三个阶段后形成的中国特色社会治理话语[10]，既具有理论创新价值，也具有现实指导意义。“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。”[11]即是共建、共治和共享，其中共建是社会治理之基础准备，共治是社会治理之中心环节，共享是社会治理之最终归属，三者统一于“共”[12]。但“三共”格局究竟表现为怎样的样态，目前各地都处在实践摸索过程中，并无统一、明确、具体的判断标准，也没有与之匹配的清晰路径。笔者认为，“三共”格局的构建可以从三个维度展开：在区域上，从选定社区拓展到所在街道，再到整个新区；在领域上，从局部突破拓展到复制推广，再到全面推进；在投入上，从集中力量、特别关注、重点打造拓展到制度化、常态化、稳定化。

首先，在区域选择上，有关新区需要在统一规划基础上，考虑各街道的客观差异与实际需求，综合考量地理位置、经济结构、行政力量、资源情况、居民自组织能力、利益紧密程度、前期治理基础等情况，科学选定一到两个社区及所在街道作为打造“三共”格局的先行区域，并以同心圆扩散的方式不断扩大范围，最终延至整个新区范围。以江北新区为例，其直管区下辖七个街道，其中泰山街道有较好的地理位置和交通优势，街道辖区总面积57.2平方公里，常住人口约13万，经济以现代服务业主导型为主，教育、医疗资源丰富，居民参与社会建设的积极性较高，新区社会(城市)治理一体化云平台就是以泰山街道锦城社区为试点，具备较好的社会治理创新基础，因而可被列为重点区域。

其次，在领域选择上，考虑到广义的社会治理创新指向政治、经济之外的所有范畴，涉及的纵横切面庞大而多元，有关新区可在社会化、法治化、智能化和专业化四者中选择角度进行重点突破。社会化强调社会多元主体协同共治，可参考江苏太仓的“契约治理”模式，即基层政府与社区自治组织之间通过签订基层自治组织“依法履职事项”及“协助政府工作事项”等协议，以契约形式明确彼此权责。法治化强调法治思维和法治方式，可考虑以探索公平竞争审查机制为切入点，打造最优法治营商环境。智能化强调在社会治理中充分运用大数据、云计算、物联网等现代信息技术，可考虑以建设新区居民征信中心为切入点，构建新区社会信用体系。专业化强调社会治理科学化程度和高素质队伍建设等，可考虑携手高校，全面提升新区社会治理队伍的专业化水平。

最后，在投入力量上，由于社会治理涉及方方面面，从“紧急”和“重要”程度“四象限”分析来看，常规状态下的社会治理事项多属于“重要不紧急”，较难吸引主要领导的持续、高度关注，也较难成为财力投入的首要、绝对保障范畴。有关新区可采取以年度重点工作、体制机制创新突破口、绩效考核重点等方式，在一定周期内对重点区域、重点领域进行重点打造，从集中汇聚力量、领导特别关注、全力重点打造拓展到制度化、常态化、稳定化运行。

(二)国家级新区社会治理创新的核心场域

从横向和纵向、内涵和外延、深度和广度来看，社会治理是包罗万象、内涵丰富、要素复杂的一个概念。在此基础上，社会治理必然在不同时期、不同环境下有着不同的具体指向与核心场域。现阶段，中国的“社会治理主要指基层社会治理，而不是高层社会，也不是上层社会的治理。高层社会和上层社会都属于国家治理范畴，社会治理主要指基层社会治理”[13]。

从时代背景和中央政策来看，进入新时代后我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，表现在社会治理领域则是人们日益增长的社会治理需求和社会治理供给不平衡不充分之间的矛盾，而美好生活需要及社会治理需求主要来自于基层、来自于群众。党的十九大报告指出，“加强农村基层基础工作，健全自治法治德治相结合的乡村治理体系”，“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移”，“基层是一切工作的落脚点”[14]。基层社会治理更能回应新时代主要矛盾的变化，相对于中层、上层等层次来说，也得到中央政策、党和国家领导人更多的关注。

从社会治理的内涵和构成来看，社会治理作为国家治理体系的重要组成部分，有别于国家治理、政府治理等治理范畴。后两者通常倾向于治理的宏观和中、高范畴，国家治理“实际上是在政权属于人民的前提下，中国共产党代表和领导人民执掌政权、运行治权的体系和过程；是指在坚持、巩固和完善我国政治经济根本制度和基本制度的前提下，科学民主依法有效地进行国家和社会管理；是指坚持中国共产党总揽全局、统筹各方的格局下的治国理政”[15]。政府治理主要涉及社会主义市场经济体制及党和国家机构设置、职能配置、履职能力等方面，是基于国家利益与发展的顶层设计。社会治理以基层公众需求为导向，提供相应的公共服务，更多体现在对于公众权利的保障与满足。因此，社会治理较国家治理、政府治理更倾向于指向基层治理范畴。

有鉴于此，国家级新区在社会治理创新探索过程中，宜以基层社会治理创新作为核心场域，积极开展基层社会治理体制机制创新，瞄准城市社区治理和农村村庄治理，注重自下而上的治理逻辑，逐步推动新区社会治理的整体性创新。

(三)国家级新区社会治理创新的运行要素

近年来，社会治理创新已经成为各级、各地政府积极开展的重要实践，形成了丰富多样的治理创新实践，其中蕴含着一些共同的运行要素值得总结提炼。国家级新区在社会治理创新过程中可根据实际情况，因时、因地、因区制宜地组合使用党建引领、“三治”融合、数据应用、精准应对以及小微治理等思路，并在此基础上选择性参考，实现交融复合创新，构建社会治理的新区特有面貌。

一是党建引领。系指党组织在社会治理中主动积极地发挥模范带头作用，并采取系统完善的方式方法。习近平总书记多次强调，要把加强基层党的建设、巩固党的执政基础作为贯穿社会治理和基层建设的一条红线[16]。从福田经验、红色网格经验等先进社会治理模式可以看出，各地对党建引领高度重视，通过明确实行领导干部普遍直接联系群众制度，建立党建联席会议，建立需求、资源、项目三张清单，落实双报到、双报告制度，建立网格党支部任务清单等，进一步融洽党群、干群关系，将基层党建与基层社会紧密结合，充分发挥党组织在社会治理中的领导作用，从而做到“以人民为中心、以问题为导向、以创新为关键、以制度为保障，把党的群众路线贯穿到各领域全过程”[17]。

二是“三治”融合。系指在社会治理中将自治、法治与德治相结合，即权力的归位和社会权利的到位[18]。中央政法委提出，“坚持自治、法治、德治相结合，是新时代‘枫桥经验’的精髓，也是新时期基层社会治理创新的发展方向”。以枫桥经验、桐乡经验为代表的多地社会治理探索，都强调了自治、德治和法治的有效融合、相互补充，通过搭建乡贤评理堂、百姓参政团、阳光议事厅、村民议事会、坊间论坛、村民论坛等不同形式的群众参政议政平台，建立市、镇、村三级道德评议组织，成立道德法庭及设立道德基金，健全完善道德模范先进典型的评选表彰及学习宣传机制，推进“警调、检调、诉调、访调”对接机制全覆盖，引导各级干部运用法治思维和法治方式服务群众，有效增强公众参与度，化解社会矛盾纠纷，降低刑事警情，维护社会长治久安。

三是数据应用。系指利用互联网、物联网、云计算、大数据及信息平台等媒介，达到社会治理的智能化、科学化和现代化。习近平总书记强调：“要运用大数据提升国家治理现代化水平。”从余庆经验、浦口大联勤模式可以看出，数据技术在基层社会治理中可以发挥重大作用。通过完善政府电子政务网络、三级联动电子工作平台、智网工程、智能手机和网络应用、社会综合治理云平台、采集唤醒和激活沉睡数据、提升回应速度等方式，可以解决服务群众“最后一公里”甚至“最后一米”问题，提升了社会治理创新的效能、效率和效果。

四是精准应对。系指基层社会治理除了同质化公共服务、解决普遍性公共问题外，也要关注公众需求的差异性，从实际出发，注重个性化，有针对性地解决问题。从麻柳经验、大连经验等模式可以看出，基层社会治理具有靶向应对、精准治理的趋势。有关新区在探索实践中，可以通过八步工作法、民意直通车、社区志愿行动、重点特殊人群心理辅导、突发事件心理介入引导、社区居民心理咨询、“1+3+N”(社区党组织+居民议事会、居民委员会、社区工作站+各类群众协会组织)治理结构、引入培育社会公益组织等方式，将社会治理全方位拓展到教育、医疗、养老、绿色环保等民生领域，有效地回应公众的利益诉求。

五是小微治理。系指社会治理立足于社区，将社区治理任务、方案、措施等予以落细、落小、落实。“微治理”既是社会治理精细化的客观需求，也是社会治理精细化实施场域和实现形式。党的十八届五中全会提出，加强和创新社会治理，推进社会治理精细化。当下，很多国家级新区出现新市民激增、超大型楼盘不断涌现、社区服务范围受限、基层群众自治组织悬浮、群众参与“脱嵌”等现象，亟须符合社会治理重心向基层下移、符合社会治理精细化趋势的小微治理理念。从浦东经验、福田经验、浦口泰山街道微治理等模式可以看出，小微治理能够促进政府管理与群众自治的有效衔接和良性互动，其划小社会治理单元、关注居民日常生活以及构建居民紧密利益共同体、社区清单制度、社区共治协商平台等做法，有助于实现社会治理的人性化和回应性。

(四)国家级新区社会治理创新的评价标准

政策创新被定义为，一个政府采纳一个对它而言是“新”的项目，而不论该项目以前是否在其他时间、其他地点被采用过[19]。政策创新扩散意指政策创新经过一段时间，经由特定的渠道在政府间传播并被采纳的过程。埃弗雷特·罗杰斯指出，创新扩散的传播过程可以用一条S形曲线来描述：随着时间的推移，政策扩散往往经历扩散缓慢期、快速扩散期、扩散平稳期等三个基本阶段。在扩散早期(缓慢期)，采用者很少，进展速度也很慢；当采用者人数扩大到居民的10%～25%时，进展突然加快，曲线迅速上升并保持这一趋势，即所谓的“起飞期”(快速扩散期)；在接近饱和点时，进展又会减缓(扩散平稳期)[20]。

从我国中央政策的沿革、各地社会治理实践来看，社会治理实践大致经历1978—1992年孕育期、1992—2012年探索期、2012年至今深化期三个阶段。对于社会治理而言，这个过程从孕育期放松社会领域管控、释放社会活力，到探索期的构建社会治理基本框架，再到深化期的全面深化社会治理变革；对于社会治理政策创新扩散而言，这个过程从政策创新被少量采用到被大量使用，到被稳定使用。结合各地社会治理创新的实际案例，大致可以得出一个结论：这三个阶段中社会治理创新的发展曲线与政策创新扩散的过程曲线是较为一致的，当下社会治理创新正处于政策创新扩散的第三个阶段或第二个阶段的中后期，政策扩散进展在数量上仍然表现出蓬勃势头，但质量上实质性创新元素增速减缓，表现出创新要素不鲜明、各地同质重复、沉淀成本等现象。

中国特色社会主义进入新时代，在我国社会主要矛盾发生深刻变化的背景下，社会治理创新成为从政策制度层面因应化解社会发展不充分问题的重要抓手。因此，我们要改变过去较为粗放的社会管理模式，进入精细化社会治理的新阶段。异质的、深度的、内涵式的“高质量创新”将成为各地政府治理创新的诉求、目标和原则，形式的、重复的、概念式的创新将逐步被前者替代，这是新时代社会治理创新的必然发展趋势，也是重要评价标准。因此，在社会治理领域，包括江北新区在内的国家级新区，目前最主要的任务并不是刻意求新、求异、求特，而是应该贯彻落实现行的、已有的社会治理创新实践，落实相关理念，深度开展行动，理性分析成效，权衡利弊得失，选择提升策略，并最终实现异质的、深度的、内涵式的“高质量创新”。这无疑也是社会治理领域的“高质量发展”。