日本老年人社会参与现状及对策研究

田 香 兰

(天津社会科学院 日本研究所，天津 300191)

社会参与是指社会各个方面，如经济、政治、文化、社会工作等活动的意识参与和行为参与。日本《现代社会福利词典》将社会参与规定为与家庭内部的私人行动相对应的，在单位和社区以及其他社会领域开展的，对社会产生某种影响的活动。老年人社会参与具有广义和狭义之分，广义的社会参与包括就业(劳动)活动、志愿者活动、社区活动、学习、体育、兴趣活动等[1]，就业活动分为有偿劳动和无偿劳动，志愿者活动基本属于无偿劳动，但也有将无偿和有偿相结合的志愿者活动；狭义的社会参与是指就业活动以外的社会活动。本文从广义的角度探讨日本老年人的社会参与现状、社会价值及对策。

一、日本人口老龄化与老年人社会参与

为应对人口老龄化挑战，扩大老年人的社会参与，日本老年社会政策作出了较大改变：鼓励和支持老年人在身体健康的情况下参与工作、参与社会活动。

1.日本人口老龄化现状

日本人口老龄化直接带来劳动力人口的变化。据日本总务省2019年9月公布的数据，日本总人口为1.26亿人，其中,65岁以上老年人口为3588万人，占总人口的28.4%，创历史最高水平；少儿人口(0～14岁)为1541万人，占总人口的12.2%，创历史最低水平；生产年龄人口(15～64岁)为7545万人，占总人口的59.7%，创1950年以来最低水平[2]。自2005年以来，日本总人口持续减少，到2055年总人口将减少至8993万人，老龄化率将达到40.5%。“二战”结束时，日本男女平均寿命为50岁，1960年男女平均寿命为67.75岁，2016年男女平均寿命达到84.06岁，2060年，男女平均寿命将增加到90.93岁(其中，男性为84.19岁、女性为90岁)。战后很长时间日本实施了55岁退休制，1998年正式规定60岁为退休年龄。目前，正在阶段性普及65岁退休制，但这期间日本人的平均寿命提高了30年。平均寿命的大幅度提高和退休年龄的小幅度上升形成了巨大反差。

2.日本老年人的社会参与现状

一般的，老年人的社会参与可以分为就业活动和非就业活动。

(1)老年人的就业活动。随着少子老龄化的加剧，日本劳动力供需发生了较大变化，老年人从事就业活动的人数显著增加。据总务省统计局《劳动力调查》显示，2018年，老年人就业人数为862万人(已连续15年增加)，老年人占就业总人数的12.9%，60～64岁年龄层占老年人就业人数的68.8%、65～69岁年龄层占老年人就业人数的46.6%，70～74岁年龄层占老年人就业人数的30.2%，75岁以上仅为9.8%，年龄越大，就业人数越少。自2006年政府采取鼓励老年人就业措施以来，65岁以上年龄层就业人数持续增加，2019年65岁以上老年人就业人数为901万人，比2015年(729万人)增加172万人，比1970年(230万人)增加4倍。从就业形式来看，从事批发零售业的老年人最多(127万人)，其次是农林业(107万人)、服务业(98万人)和制造业(94万人)。从老年人就业形式来看，受雇佣的老年人为469万人，占老年就业人数的54.9%；从事自营业的人数为278万人，占老年就业人数的32.6%；企业领导层为107万人，占老年就业人数的12.5%；从事非正规职业的老年人占老年人就业人数的76.3%；大部分老年人从事零工、派遣社员、合同工、委托工等职业。多数老年人从事临时职业的原因在于：一是选择自己方便的时间工作，二是补贴家用，三是继续发挥专业技能。2014年内阁府进行的“老年人的日常生活意识调查”显示，60岁以上的老年人中，40%的人表示只要能工作就希望一直工作下去，另外40%的人回答工作到70岁及以上，可见，老年人工作欲望非常强烈。根据厚生劳动省2018年公布的“老年人雇佣状况”统计显示，31人规模以上企业(16万家)中，99.8%的企业已经采取老年人雇佣确保措施，76.8%的企业表示只要员工愿意可以工作到65岁。

(2)老年人的非就业活动。老年人的非就业活动多种多样，如健身及体育、兴趣活动、社区活动、改善生活环境、教育文化、维护交通安全、照顾老年人、防灾防盗、支援育儿活动、代际交流、NPO活动、提供照护服务等。老年人参加的社会团体有町内会及自治会、兴趣小组及团体、健康运动小组及团体、老年俱乐部、退休人员团体、志愿服务团体、学习团体、宗教团体、老龄人才中心、女性团体、商工会、市民活动团体(NPO)等。老年俱乐部活动主要以60岁以上老年人为会员，开展美化环境、社区文化传承、代际交流、慰问独居老人等社会服务活动、兴趣娱乐活动及健康运动。越来越多的老年人愿意参加社区活动。社区活动是由社区居民自发组织的活动，由民生委员、福利委员以及社会福利协议会提供支持。日本内阁府分别于1993年、2003年和2013年进行了《关于老年人参与社区活动的意识调查》，调查显示，1993年60岁以上老年人主动参加社区活动的为42.3%，2003年增加到54.8%，2013年增加到61.0%。从老年人参加的具体项目来看，“健康及运动”最多，其次是“兴趣”和“社区活动”。2013年调查数据显示，老年人参加的社会团体，最多的是“町内会及自治会”(26.7%)，其次是“兴趣小组及团体”(18.4%)、“健康运动有关的小组及团体”(18.3%)、“老年俱乐部”(11%)。与1993年相比，参加“町内会及自治会”“老年人俱乐部”的减少，30%的老年人愿意参加“志愿者团体”“市民活动团体(NPO)”。另据内阁府2016年版《老龄社会白书》记载，60岁以上老年人中，61.0%的人曾参加过老年俱乐部活动。参与活动最多的依次为健康及运动(33.7%)、兴趣活动(21.4%)、社区活动(19.0%)。老年人参加俱乐部活动反响最好的依次为“结交了新朋友”(48.8%)、“生活感到充实”(46.0%)、“对健康及体能有了自信”(44.4%)[3]。老年人最想参加的团体为“兴趣活动小组”(31.5%)，参加人数最多的团体为“町内会和自治会”。60岁以上老年人中一半以上参加过终身学习活动，具体学习内容为“健康及运动”(31.7%)，不参加学习活动的原因：一是“工作忙，没时间”(40.8%)，二是“没有机会参加学习”(20.9%)。

二、日本老年人的社会参与政策演变

战后，日本老年人的社会参与政策经历了以下三个阶段的发展演变，第一阶段：鼓励老年人参加社会活动；第二阶段：鼓励身体健康的老年人为社会做贡献；第三阶段：从预防护理角度鼓励老年人参与社会活动[4]。

1.老年人社会参与政策初创期(20世纪50年代—80年代中期)

1963年，日本率先颁布了《老年人福利法》，该法规定，老年人要利用自身知识和经验参加社会活动，社会要为老年人提供各种工作和从事社会活动的机会。1966年，各都道府县成立了老年俱乐部，1967年，老年俱乐部作为全国性组织被登记为财团法人全国老年俱乐部联合会。1971年，政府颁布实施了《中老年雇佣促进法》。1980年，政府制定《老年人社会参与对策》，正式使用“老年人社会参与”这一用语，该政策指出，老年人社会参与包括四个方面：就业活动、实现人生价值及创造性活动、老年俱乐部活动、营造宜居环境活动。1979年，政府开展了“人生价值与创造性事业”活动，希望老年人利用自身经验和知识，参加符合自己情况的生产性、创造性活动，提升老年期人生价值，使老年期生活健康而丰富[5]。

2.老年人社会参与政策发展期(20世纪80年代后期—90年代)

此阶段，日本政府出台了众多与老年人社会参与相关的政策，如1986年，政府将《中老年雇佣促进法》(1971年)更名为《老年人雇佣稳定法》，鼓励企业制定60岁退休制度。1986年，政府制定《长寿社会对策大纲》，该对策大纲由雇佣及收入保障体系、健康及福利体系、学习及社会参与体系、住宅及生活环境体系等四个方面构成，其中，学习及社会参与体系提出要创造老年人社会参与机会，体现老年人自我价值，建设参与型社会。1988年，政府通过《关于长寿及福利社会建设的基本思路及目标》，1989年，政府制定《老年人的人生价值及健康促进事业》，在政策中逐步贯穿积极老龄化理念，即将老年人从以往的“需要保护及抚养对象”转变为“社会参与主体”。1995年，政府制定《老龄社会对策基本法》，1996年通过《老龄社会对策大纲》。作为具体执行机构，日本在内阁府下设立“老龄社会对策会议”，由内阁总理大臣担任会长，全体内阁成员任委员，目的在于谋求经济社会健康发展与国民生活稳定。

3.老年人社会参与政策转换期(2000年以后)

此时期，通过制定及修改《护理保险制度》，社会参与被视为护理预防体系的一部分。2000年，日本政府制定了《护理保险制度》，并开展了“护理预防及生活支援事业”，强调为实现老年人自我价值，促进老年人社会参与，应重视预防事业，防止老年人陷入护理状态。2001年，政府第一次修改《老龄社会对策大纲》，呼吁全社会改变对老年人的看法，支持“团块世代”继续参与社会活动。2005年，政府修改《护理保险制度》，强调要加强预防护理。2006年，政府制定《老年人雇佣确保措施》，鼓励企业延长退休年龄到65岁，或在“废除退休制”“延长退休年龄”“采用继续雇佣制度”等三项措施中任选一种。2012年，政府修改《老年人雇佣稳定法》，要求企业继续留用员工到65岁；同年，安倍政府提出“人生90年”的口号，对《老龄社会对策大纲》进行了第2次修改，并出台一系列鼓励老年人就业举措。2013年，政府提出要建立“生涯现役社会”，鼓励老年人不分年龄，只要有工作意愿和工作能力，就可以继续工作下去。据厚生劳动省职业安定局“老年人雇佣状况”(2015年)调查显示，截至2015年6月，采取老年人雇佣措施的企业达到99.2%，其中，采用“继续雇佣制度”的占81.7%，72.5%的企业允许老年人工作到65岁[6]。 2015年9月，安倍政府又提出新“三支箭”政策，制定“一亿总活跃计划”。2018年第3次修改《老龄社会对策大纲》，重新构筑“生涯现役社会”。

三、老年人的社会参与与社会价值

老年人参与社会活动不仅仅为了生计，更多的是为了实现自我价值。

1.老年人社会参与与积极老龄化

老年人的社会价值内涵丰富，大体可以从经济价值和文化价值两个方面来认识。我国著名老年学专家邬沧萍教授指出，经济价值主要指人力资源价值，是指老年人通过社会参与，实现再就业，或从事社会公益事业，属于老有所为的范畴。而文化价值是老年人社会价值的另一个方面，具体指老年人的知识、经验和技能对社会发展和对下一代成长的重要指导或影响作用，即老年人以自己的知识和经验，直接贡献于社会。2002年，第二次世界老龄问题大会第一次提出积极老龄化理念，这一理念也被吸收在《政治宣言》中。为应对人口老龄化带来的挑战，积极老龄化把老年人参与作为重要一环，与健康老龄化、有保障的老龄化相结合，把健康、参与、保障看作老年人的一种权利，强调老年人享有机会平等的权利。

2.老年人社会参与与社会价值

角色理论是最早阐释老年人如何调整自身以适应老年期的理论，该理论认为，人一生中需要扮演多种角色，但到了老年期不是变换角色，而是丧失或中断角色。角色论认为，老年人适应衰老的途径：一是正确认识角色变换的客观必然性；二是积极参与社会，寻求新的次一级角色[7]。活动理论认为，成功的老龄过程在于保持充分的活力和积极参与社会，这样，老年人就会生活得更好，也会获得更加积极的自我形象，实现其社会价值[8]。活动理论主张，老年人需要调整自己的行为以适应社会，而不是社会做出调整来适应老年人，与社会环境保持积极互动关系的老年人最可能有成功的老年[9]。活动理论的局限性在于没能考虑身体健康问题和社会经济方面的限制。连续(延续)理论认为，人生各个阶段个性特征和社会功能基本保持不变，老年人的社会价值是先前阶段价值的连续。老年期应该继续保持中年期形成的行动模式和生活，以及原有的个性并适应变化。凯瑟琳·麦金尼斯-迪特里克教授在其专著《老年社会工作》中指出，社会建构论是一个较新的社会老年理论，它超越了角色理论、活动理论和延续(连续)理论看问题的局限。社会建构论把年老和其后的调适看成是独特的个人过程，每个人会根据自己的社会认识来界定。

四、日本政府促进老年人社会参与的对策

老年人的社会参与直接关系到老年人的健康及实现自我价值。对那些因经济问题而参与社会的老年人，要增加就业机会；而对那些希望保持健康及发挥自我价值的老年人，要增加社会参与机会。

1.制定新的《老龄社会对策大纲》

2018年2月16日，经过老龄社会对策会议审议，日本政府通过了新的《老龄社会对策大纲》。老龄社会基本对策涉及“就业及收入”“健康及福利”“社会参与及学习”“生活环境”“研究开发及国际社会贡献”“促进全民活跃的社会”等六大领域。其中，“就业及收入”“社会参与及学习”与老年人社会参与有着直接关系。

(1)就业及收入。一是挖掘就业机会和工作方式。为了使老年人通过职业生活，发挥自身能力，政府采取多种措施挖掘工作方式，如对于正式退休后寻找临时和短期工作机会的老年人，老龄人才中心提供就业机会和参加社会活动的机会；老龄人才中心联系地方公共团体和经济团体，创造新的就业机会；为了满足多样化的老年人需求，根据行业和职业特点，采取能兼顾工作和育儿、护理的灵活工作方式；实行“工作方式改革计划”(2017年)，制定“促进副业及兼业指南”，修改就业规则；利用信息通信技术，开发和普及远程工作方式，这种方式有助于促进老年人的就业。二是鼓励企业雇佣老年人。为了维护短期劳动者的权益，根据《短期劳动者雇佣管理改善法》，确保短期劳动者的平等待遇，并对雇佣短期劳动者的优秀企业进行表彰；鼓励企业制定“短期正式职员制度”，普及和扩大多种形式的正式职业；政府对采用短期正式职员制度的企业提供补贴，并向企业介绍短期正式职业制度模范案例；对于积极利用老年人才开拓创新，提高生产效率的企业进行表彰。三是支持老年人再就业。企业主有义务为老年人提供求职活动推荐函，推荐函须注明老年人的经历、职业能力等再就业内容；各地区的公共职业稳定所以老年人为对象开展职业生活再设计培训，尤其是就业困难的老年人可由就业支援团队帮助解决；公共职业稳定所要求企业对缺乏职业经验、技能和知识的老年人试用一段时间，并对其提供雇佣补贴；政府实施“老年人就业促进事业”，对老年人开展技术培训、就业培训、企业体验和面试培训；为了鼓励老年人创业，日本政策金融公库对老年人提供低息贷款，并对雇佣老年人的企业提供低息贷款。

(2)学习及社会参与。一是开展丰富多彩的社会参与活动。在地方主导下，开展“全国健康福利节”(秋田县)活动、“长寿社会终身学习政策研讨会”(北海道)等活动；根据2017年修改的《社会教育法》，社区和学校协同合作，利用老年人的知识和经验，开展“社区学校协同活动”；为了使更多的老年人参与社会，对公共设施进行无障碍化改造；对电视节目添加字幕、解说词，方便老年人获取必要信息；每年举办“老龄社会论坛”，积极向社会宣传和介绍老年人参加社会活动的情况及老年团体开展活动的情况；政府通过“老龄社会论坛”平台，表扬先进个人和老年团体，向社会宣传老年人社会参与情况。

鼓励老年人参加志愿者活动。已退休的老年人可以利用自身经验参加有偿志愿活动，从而获得一定收入的同时，实现人生价值和促进身体健康；为了促进老年人通过NPO为社会做贡献，根据2016年6月修改的《特定非营利活动促进法》，内阁府通过网站积极向市民宣传志愿者活动相关信息；为了培养NPO活动所需人才及领头人，开展“社区领头人培训项目”；另外，通过独立行政法人国际协力机构，选拔具有丰富经验和知识、能力的老年人，派到发展中国家开展志愿者活动。

2. 修改《老年人雇佣稳定法》

为了使老年人充分参与社会活动，日本政府对《老年人雇佣稳定法》进行了修改，并制定了“老年人雇佣确保措施”。其修改要点：一是废除阻碍雇佣老年人的固有体系，二是鼓励更多的企业采取继续雇佣制度，三是对于违反《老年人雇佣稳定法》的企业采取公示制度，四是制定有关确保老年人雇佣的方针。2017年3月31日，日本政府将退休年龄提高到61岁，此后每隔三年提高1岁，直至2029年3月提高到65岁。企业可以废除退休制度，也可以采取继续雇佣制度或延长退休年龄制度。对于尚未采取上述措施的企业，由公共职业稳定所提供咨询和指导。对于国家公务员，根据现行国家公务员制度，采取再聘制度，阶段性延长退休年龄到65岁。为了帮助劳动者在职业生涯中继续发挥能力，政府支持企业对劳动者开展阶段性、系统性职业能力培训，普及和促进带薪教育培训制度，同时也支持劳动者自我能力开发，以此提高生产效率。从就业形式来看，大多数企业采用“继续雇佣制度”，即老年人可以在原来的企业以委托制、合同制、临时制等形式继续工作，雇佣合同以一年为单位，可以续签。

3.鼓励老年人参与社区活动

随着大批“团块世代”的退休，很多老年人从职场回归社区。老年人希望在社区开启第二人生，也希望力所能及地为社区做贡献。为了使老年人在社区实现人生价值，政府积极创造社区活动机会，包括农业生产、生活支援、育儿、福利、社区餐饮等。为了调动老年人积极性，社区活动一般不采取志愿者形式，而是采取就业形式，如鼓励老年人利用自己的经验和知识参与“农业协同组合”“学生课余教室”和“周日教育活动”等，通过各种形式的社区活动为老年人参与社会提供全方位的便利。