天津市体育产业立法发展状况与完善进路的探讨

李先燕，于善旭，韩 宝

(1.天津财经大学 体训部，天津 300222；2.天津体育学院，天津 301617；3.天津中医药大学 体育健康学院，天津 301617)

随着党的十八届三中全会对全面深化改革的战略推进，我国体育产业进入到快速发展的新阶段。2014年10月，国务院印发《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》(以下简称“46号文”)，更是将体育产业推入加速发展的快车道。紧接着，党的十八届四中全会作出全面推进依法治国的重大部署，开辟了中国特色社会主义法治建设的新征程，进而对体育产业的依法治理提出了新的更高的要求。法律是治国之重器。加强体育产业的依法治理，必须坚持立法先行。地方立法是我国立法体系的重要组成部分，是保证宪法和法律实施的重要途径。加快发展体育产业，推进体育产业法治建设，必须重视地方体育产业立法工作。参照国务院主管部门编印的《中华人民共和国新法规汇编》和国家体育总局编印的《中华人民共和国体育法规汇编》，本文对天津市体育产业立法的发展历程和现状及需加强与完善的问题进行探讨，以助益天津市的体育产业立法工作，为促进天津市体育产业发展和体育法治建设进言献策。

1 天津市体育产业立法的背景与意义

改革开放后，我国体育在单纯公益性基础上逐渐扩大与经济融合，从开展多种经营逐步明确发展体育产业。进入新世纪后，体育产业更加受到重视。党中央国务院2002年颁发的《关于进一步加强和改进新时期体育工作的意见》，专门强调要大力发展体育产业，积极培育体育市场。国家体育总局在《2001—2010年体育改革与发展纲要》中对体育产业发展作出规划，并自2005年起专门制定体育产业五年规划。国务院在北京奥运前后颁行的《奥林匹克标志保护条例》《彩票管理条例》和《全民健身条例》等文件，从不同方面对体育产业加以规范。2010年国务院办公厅发布《关于加快发展体育产业的指导意见》，首次在国家层面为体育产业制定专门的法规性文件。2014年“46号文”的颁布，进一步提升了体育产业在国民经济发展中的地位[1]。随后，国务院办公厅印发《关于加快发展健身休闲产业的指导意见》《关于加快发展体育竞赛表演产业的指导意见》，国家体育总局等对于经营高危险性体育项目管理、体育市场黑名单管理等发布大量规范性文件，对体育产业发展形成较为全面的促进和规范。

天津作为直辖市，是我国重要的综合性工业基地和商贸中心，近年来经济和社会发展各项事业取得显著成绩，为天津市体育事业和体育产业的发展创造了良好条件。同时，天津法治建设方面也取得可喜进展，立法工作呈现出数量多、分量重、节奏快、作用好的特点[2]。这为加强天津市体育产业立法创造了良好的法治环境，也提出了新要求。

天津有着良好的体育工作传统和基础，体育产业也发展迅速，成为天津现代服务业新的增长点[3-4]。《天津市体育产业发展规划(2015—2025年)》明确提出，要制定和完善有关制度规范，优化发展政策环境[5]。可见，围绕天津市经济社会发展需要提高体育产业立法质量和效率，加强与相关立法的协调，使之在地方法规体系中具有相适应的效力层次和数量规模，对于促进当地体育产业发展乃至优化全市法治格局都具有重要意义。

2 天津市体育产业立法的特点

天津市体育产业法律文件主要包括两个部分。一是制定专门的体育产业法律法规，最具有代表性的是《天津市体育经营活动管理办法》与《天津市人民政府关于加快发展体育产业促进体育消费的实施意见》(以下简称《天津市政府实施意见》)，其他的还有《天津市体育产业发展规划(2015—2025年)》《天津市体育产业发展引导资金管理办法》《天津市市级体育产业基地管理暂行办法》等。《天津市体育经营活动管理办法》是依据《体育法》专门制定的地方政府规章，对规范天津市的体育市场、加强体育经营活动管理、保护经营者和消费者的合法权益发挥着重要作用。《天津市政府实施意见》从体育产业的基地、赛事、活动、规模、体系等多方面设定了发展目标，从体制机制、布局结构、融合协同、市场供给、营造氛围等方面明确了主要任务，提出了鼓励社会投资和完善税费价格、规划土地、人才就业等多项政策措施，成为当前天津市体育产业发展最重要的地方法律依据。还有一部分体育产业法律文件分散在综合性或其他专门性体育法规中，如《天津市全民健身条例》《天津市体育场地管理办法》《天津市游泳场所管理办法》等。通过对历年来天津市体育产业立法文件的梳理，总结该市体育产业立法特点主要如下。

2.1 立法时间较早

1984年12月，为贯彻落实《中共中央关于进一步发展体育运动的通知》，天津市委和市人民政府批转了市体委《关于搞好改革进一步发展我市体育运动的意见》。相比其他地方，较早对体育场馆经营和经济效益、企业管理等方面进行了规定。为落实《体育法》、加强对体育经营活动的管理，天津市早在1999年初就出台了《天津市体育经营活动管理办法》，成为全国较早进行体育产业专门地方立法的省份。2014年颁布“46号文”之后，天津市于2015年7月出台了本地的实施意见，在2015年6月《天津市体育经营活动管理办法》被废止后，及时为天津市在新形势下发展体育产业提供了重要的依据和规范。2017年6月，天津市印发《关于加快发展健身休闲产业的实施意见》，在全国出台同类文件的近20个省级地方中也属较早。这些规范性文件为抢占发展先机、促进体育产业健康有序发展提供了重要保障。

2.2 为体育产业发展营建多元法律环境

天津市曾是我国地方体育立法较早，数量较多的省份之一，其体育产业立法也形式多样、内容丰富。其中既有对体育产业经营活动的专门立法，也有综合性的体育法律法规，这为天津市体育产业的发展创造了良好的法律环境。前者如近年来天津市体育部门联合有关部门出台的有关体育产业发展规划、体育产业发展引导资金、体育产业基地管理等专门发展体育产业的规范性文件，所涉内容比较全面。后者更多地体现在市政府发布的与群众生活密切相关的全民健身领域的诸多文件，如天津市《全民健身实施计划》提出发展体育健身产业、发挥全民健身和体育产业的互动作用；《“全运惠民工程”实施方案》中也有推进健身产业服务和市民消费享受健身服务，吸引社会资本及个人投资建设体育设施、兴办体育健身服务业等要求；《关于进一步扩大旅游文化体育健康养老教育培训等领域消费实施方案》提出了扩大体育消费的诸多措施。这些文件形成的综合效应，为有步骤和系统化地推进天津市体育产业发展提供了有力保障。

3 天津市现行体育产业立法存在的问题

3.1 相对滞后且层次不高

天津市是重要的现代经济中心城市，体育产业发展及其立法应当走在全国前列。但是，从上世纪90年代后期和2015年两次全国性地方体育产业立法高潮来看，天津并未走在全国前列。特别是2010年3月国务院办公厅颁布《关于加快发展体育产业的指导意见》后，先后有北京、河北、山西等16个省份制定了实施性规范文件，而天津市在落实和部署的重要关头却未见行动，成为少数没有制定相应文件的省份之一。同时，山西、内蒙、吉林等12个省级地方人大常委会制定了体育产业方面的专门地方性法规，其中山东是先制定政府规章，后又升格为地方性法规。而天津市体育产业的专门立法，在其有效期间内一直是地方政府规章的层次，其体育产业立法层次还比较低。

3.2 内容还不够全面和精细

曾作为体育产业主干立法的《天津市体育经营活动管理办法》在1999年发布时只有24条，经过几次修改最后只有17条，相比其他一些地方立法的内容过于“简练”，难以形成对体育经营活动主要关系的全面调整。在体育产业功能区认定和管理、体育产业发展引导资金贷款贴息管理、金融支持体育产业发展等方面规范性文件还比较缺乏。在经营高危险性体育项目管理规范的制定上，天津市只是在体育局规范性文件的层面出台了实施性的《关于做好经营高危体育项目工作通知》，相比广东等地地方人大、政府或体育部门专门制定的管理办法或实施细则等规范性文件，显得较为简单。

3.3 创新性和特色不足

天津市有关体育产业的立法性文件，还存在一定的跟随模仿现象，独创性不足。如《天津市体育产业发展规划(2015—2025年)》是在浙江、北京等地出台相关规划之后制定的。《天津市体育产业发展引导资金管理办法》《天津市市级体育产业基地管理暂行办法》等也是在其他地方制定了类似的规范性文件之后发布的。有些地方制定了一些有较强创新性和地方特色的规章或规范性文件，如河北省的《关于扶持体育产业发展的通知》、吉林省的《关于做大做强冰雪产业的实施意见》、海南省的《海南省潜水经营管理办法》、上海市《关于加快本市体育产业创新发展的若干意见》等，天津市在这方面则较为缺乏。

3.4 存在高层次立法空白

上世纪90年代后期国家行政审批制度改革，取消了一些地方体育产业法规或规章制订修改过程中的体育部门前置审批等程序，让地方体育产业立法更加方便快捷。如《黑龙江省体育经营活动管理条例》至2015年已经进行了四次修改；江苏省2003年根据行政管理改革的新要求，直接制定了《江苏省体育经营活动监督管理规定》；安徽省在2005年对原规章废止的同时发布了新的《安徽省体育经营监督管理办法》。在曾制定体育产业法规或规章的24个省份中，绝大部分经过修改仍现行有效，只有少数省份采取废止方式，其中就包括天津。《天津市体育经营活动管理办法》的废止对本来数量就有限的天津地方体育立法而言是重大流失，造成地方体育产业专门立法的空白。

4 天津市体育产业立法的原则

4.1 坚持适应社会与体育发展

法律来源于社会生活需要，由特定的经济基础决定，随政治、经济、文化的发展而发展。完善天津市体育产业立法，必须立足于我国国情和天津市情，在新产业新业态不断成长和服务业比重逐步提高的新型产业格局中来探讨和推进；要自觉服务于国家和天津市的经济社会发展需求，与国家发展布局相适应相协调，融入天津市的经济社会发展和法治体系建设。依据天津市体育产业的现实基础与发展需要，充分考虑体育的行业特点完善体育产业立法。

4.2 坚持保护体育市场主体权益和公平秩序

维护权益和构建秩序是现代法治的基本价值与功能，同样是体育产业立法必须把握的重要原则。以人民为中心的发展理念和保障公民权利的立法宗旨，在体育产业立法中要体现为对各类体育市场主体合法权利的明确设定、积极维护和有效救济，通过体现权利公平、机会公平、规则公平的体育产业立法和系统化的法律制度，实现对体育产业发展和体育消费过程各类主体权利的维护。而这些权益关系的调整和维护，取决于规范公平的体育市场秩序的建立。要通过发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，以保护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争、有效监管为基本导向，建立公平竞争和规范有序的体育市场法治秩序。

4.3 坚持法制统一和系统配套

天津市体育产业立法是整个国家立法和天津地方立法的有机构成，必须维护社会主义法制统一，全面贯彻党和国家的法治决策与立法原则，以上位法为依据，以不抵触为前提，遵从和体现国家法律、行政法规和天津市人大制定地方性法规的有关规定和精神内涵。在此基础上，结合天津市体育产业发展的实际需要，进行立法上的延伸、补充和具体操作，体现出地方立法必要的灵活性和适用性，形成与国家体育产业立法和天津市地方体育与经济立法的配套关系。同时，在保证其与国家和天津市经济和体育等上位法统一性和系统性的同时，也要努力使天津市体育产业立法自身相对体系化，保证各种规范从覆盖范围到内容形式的协调均衡。

4.4 坚持开放借鉴与创新特色

体育立法以与外部环境相适应和满足社会与体育发展需求为存在价值，以内部结构要素完整协调为健康发展的条件。随着社会发展，立法需求不断变化、立法能力标准也不断提升，这要求立法工作要有发展的眼光，做到前瞻性的预判，切实回应发展中的新需求、新问题；同时积极吸收各地体育产业立法和修法的宝贵经验，结合天津市的实际情况，形成体育产业立法特色。甚至，作为开放前沿城市，要在体育产业发展某些方面的立法上先行一步，在完善自身的同时为国家体育产业立法作贡献。

5 完善天津市体育产业立法的构想

5.1 完善天津市体育产业立法的形式构想

5.1.1 制定促进天津市体育产业发展的地方性专门法规

在《天津市体育经营活动管理办法》这一政府规章被废止后，天津市规范的体育产业方面的法律文件出现空白。建议天津市积极考虑促进体育产业发展的规范化立法，并直接上升到地方立法的较高层次，由市人大常委会制定地方性法规。关于立法角度，鉴于体育产业目前仍处于挖掘开发的培育阶段，建议考虑从促进法的角度进行设计，出台《天津市体育产业促进条例》，将成为全国地方立法的重要创新和特色。

5.1.2 制定和修改与体育产业相关的政府规章

作为地方性法规具体实施和为依法行政提供直接依据的地方政府体育规章，应在发展体育产业中发挥重要作用。为促进天津市体育产业发展，建议从以下方面加强体育规章制定修改工作：一是如果近期对研究制定《天津市体育产业促进条例》尚不能形成共识，建议考虑在规章层面为体育产业进行专门立法，如将市政府相关规范性文件的政策内容上升为政府规章，尽快填补天津市市级体育产业立法空白。二是现行的市政府体育规章以及逐渐制定的非专门体育产业政府规章，也要在发展体育产业方面形成协调配合。《天津市体育场地管理办法》《天津市游泳场所管理办法》都制定较早，许多方面需要修改、调整和补充，如对企业和非企业的经营性活动进行规范等。体育竞赛表演业是体育产业的重要业态，而原有规章《天津市体育竞赛管理办法》已经废止，举办市场化的商事竞赛活动急需新的立法规范。三是可根据天津市体育产业的某些特色，考虑研究制定体育产业某一方面、某种业态或项目活动的地方政府规章。

5.1.3 完善其他地方性法规和规章的体育产业相关内容

2009年国务院颁布的《全民健身条例》中，作出了发展体育产业的规定；2014年“46号文”进一步表明了全民健身与发展体育产业促进体育消费的互动关系。而制定于2006年的《天津市全民健身条例》尚没有体育产业方面的规范，迫切需要修改。现在《天津市全民健身条例》已纳入天津市立法计划，正在进行调研修改，需要依照上位法《全民健身条例》，并密切结合当前全民健身与体育产业的发展实际及天津体育产业地方特色进行立法。同时，体育的社会联系日益广泛，在满足全社会不同群体既多样又综合统一的需要中不断发展，成为一种开放的、跨界的、综合的、整体的社会形态，具有相互渗透的跨界性和相互依存的整体性，需要有整体思维下跨界整合的体育发展新视野[6]。为此，要在体育其他方面乃至经济社会文化更广泛领域的立法中，充分考虑体育产业发展的关联与需求，将体育产业、体育市场和经营活动置于天津市经济事务的立法覆盖下，并在普遍性适用的基础上对体育产业发展的特殊需求有所回应。

5.1.4 增加市政府有关体育产业的规范性文件

享有立法权的地方政府及其办公厅发布或转发、批转的规范性文件，是推进地方经济社会改革发展和依法治理的常见政策依据。由于体育领域的规范化立法不足，这种方式运用得就相对普遍。天津市政府发布了大量关于或涉及体育内容的规范性文件，但直接关于体育产业发展的内容却很少，主要是市政府为落实“46号文”的实施意见这一件，远不能适应现实需要。在规范化立法程序较为复杂和周期较长的情况下，可适当多地采用上述方式，及时制定相关规范性文件，以解现实之需。同时根据需要和可行性，将现有一些体育部门或相关部门制定发布的规范性文件，如有关体育产业发展引导资金、体育产业基地、体育产业统计监测、高危险性体育活动经营管理等，提升到市政府规范性文件的层次。借鉴有些地方采用政府规范性文件提高执行效力的做法，推动天津市体育产业立法工作。

5.1.5 对相关部门的体育产业配套文件进行系统规划

在执行天津市政府体育规章和规范性文件时，除体育局之外，市教委、市发展改革委等都单独或联合制定过一定数量用以实施操作的规范性文件，成为天津市体育立法的延伸和补充。但是，在发展体育产业方面，目前可称得上规范性文件的，只有经营高危体育项目管理、市体育产业规划、市级体育产业基地管理、体育赛事活动市场化运作等几件，远不能适应现实需要。因此，天津市应围绕“46号文”和市政府实施意见，对制定配套的部门性规范性文件进行系统规划和科学拟制，不断提高规范推进体育产业发展的工作水平。

5.2 完善天津市体育产业立法的内容构想

5.2.1 进一步提升发展体育产业的法律地位

要进一步确立体育产业在天津市经济发展格局中的重要地位，加大其在该市经济社会发展规划中的内容比重，建立专门化的产业投资与产值核算体系和广覆盖的产业政策体系。要通过各种立法，将有关内容纳入天津市各种扶持支持的政策范围，促进体育产业与相关产业协同联动发展，促进其与新一代信息技术的融合创新，引导社会资本投资体育产业，逐步扩大体育产业的发展空间和国际化发展平台。总之，要在不断完善的立法促进保障下，不断提升体育产业总体规模实力和带动其他产业发展的能力，使体育产业成为推动天津市经济社会持续发展的重要力量。

5.2.2 健全体育产权制度和体育市场交易制度

市场经济的法治经济本质，决定了需要以完善的法律制度来明确并保护市场内在竞争秩序，要有供给数量和质量的充分性、有效性为保证的完备的法律制度体系[7]。通过各种立法形式，依据市场经济的法治要求和体育市场经营活动的特点与需要，健全体育产权与市场交易制度，推动各类体育产权有序流转，健全体育市场的准入和退出机制，规范体育合同行为及其信用、担保方式，构筑公平透明的体育产业竞争平台，保障各类体育市场主体的平等地位和发展权利。通过多项立法措施，保护和培育各类体育市场投资和经营主体，支持各类体育企业的发展和运营，促进传统体育企业转型升级，推进体育企业机制创新，扶持具有比较优势的品牌骨干企业，为中小体育企业搭建孵化成长平台。各具特色的体育无形资产是发展体育产业的重要资源，要加强体育知识产权和无形资产法律保护的制度建设，规范体育标志商事开发、运动员形象权使用、体育赛事赞助和传播等市场行为[8]。

5.2.3 推进体育产业各门类业态规范运行与发展

目前，我国体育产业体系包括11个大的门类。天津市体育产业发展目标是“形成涵盖体育竞赛表演、健身休闲、场馆服务、中介培训、传媒与信息服务、体育用品制造及销售等门类的体育产业体系。”因此，完善天津市体育产业立法，就是要根据体育产业不同门类业态的特点和需求，进行相应的具体的立法规范，拟制具有针对性的经营运行规则。目前在体育产业的各类业态中，体育用品制造和体育场地设施制造业比重较大且成熟度较高，现有制度规范多且可直接适用。而以商业健身俱乐部、群众参与的商事体育比赛、体育旅游和户外运动为代表的体育健身休闲业，以职业体育和商业体育表演活动为代表的体育竞赛表演业，是当前开展最为广泛的产业领域，但因自身存在行业规范较弱、法律制度不健全等问题，导致矛盾纠纷较为集中。这就决定了在体育产业立法中，要着力弥补各类体育服务业法治化缺失的短板，推动体育产业各门类业态协调发展、规范运行。

5.2.4 提供促进体育产业发展的法律激励与保障

发展体育产业，一方面需要依靠法律法规调整各类主体在各种市场活动中的权利义务关系，另一方面要为其发展提供一定的法律激励与保障，后者同样是体育产业立法的重要任务。《天津市政府实施意见》提出了鼓励社会投资、完善税费价格政策、完善规划布局和土地政策、健全人才培养和就业政策等四个方面的政策措施。其中一些已经具备了一定的法律形式，可以直接适用，而有些则需要做相应的立法转化工作。完善天津市体育产业立法，就是要通过不同层次的立法方式，将这些产业政策中尚无法可依的内容，转化为具有操作性、能够产生法律效力的法律规范，为天津市体育产业发展提供法律保障。

5.2.5 完善体育产业法律调控和监督管理内容

市场经济必须通过完善的市场经济法律制度，才能使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用[9]。党的十八大以来的行政体制改革，特别强调全面正确履行政府职能，一方面要转变行政管理方式，简政放权；另一方面要求政府“该加强的加强，真正做到该管的管住管好”[10]，在建设法治政府中要“完善宏观调控”“加强市场监管”[11]。针对体育领域行政执法较弱的实际，通过相应立法，为天津市各级政府和相关部门正确履行发展体育产业的行政职能提供法律依据，设定宏观调控和市场规制与监管方面的职权边界与执法方式，并对滥用职权和消极不履责的失职渎职行为进行追责。