全球环境治理视野下国际奥委会的历史使命与行动方略

任振朋，李利利，肖丽斌，王润斌

(1.福建师范大学 体育科学学院，福州 350117；2.成都师范学院 体育学院，成都 611130)

全球环境问题作为国际社会面临的一系列超越国界，由人类活动作用于环境而引发的治理难题[1]，具有复杂性、多维性。作为传统的全球环境治理主体，主权国家表现迟钝，国际政府组织疲软，跨国公司功利，而非政府组织的积极参与则提供了新的治理范式。在全球环境治理进程中，国际奥委会兼具环境保护者和破坏者双重角色：一方面采用“流动”方式举办的奥运会给举办城市环境带来了巨大影响；另一方面，国际奥委会向来以追求普世价值为己任，其参与全球环境治理既是参与国际事务、引领国际体育组织的责任担当，又是非政府组织的使命诉求。本文结合国际奥委会参与环境治理的历史使命，梳理其环境治理实践中的治理工具、策略与方式，总结归纳国际奥委会实施环境政策、参与环境治理的经验。

1 国际奥委会参与全球环境治理的现实基础

1.1 全球环境问题

环境问题主要指由于人类活动作用于环境所引起的不利于甚至危及人类生存和发展的变化，主要包括自然环境破坏和环境污染两个方面。通常情况下环境问题不全属于国际公共事务范畴，其是否具有国际关系的特征，主要取决于环境破坏是否具有超越国界的影响和解决过程是否涉及跨国因素，如国际管制和国际合作[2]。生产工业化、社会都市化以及人口剧增、资源消耗、科技滥用等带来的气候变暖、土壤沙化、海洋污染等环境问题，其影响已经突破国界限制，波及周边国家和地区，进而随着经济全球化发展其全球化影响日趋严重，不断冲击和渗透到国际社会政治、经济、文化等各个领域。显然，全球化背景下环境问题已具有国际关系的属性，主要表现为地域环境问题的全球化发展，对人类生存构成严重挑战，以及治理过程具有超民族、超意识形态性[3]。各个国家既是环境污染的制造者也是受害者，实施多方合作、共同参与构建全球环境治理新体系已成为国际社会共识。

1.2 全球环境治理的现有框架与局限

治理理论的创始人之一詹姆斯·罗西瑙指出，“治理”既包括政府机制又包括非正式、非政府机制，且各类人和组织皆可通过这种机制满足需要、实现愿望[4]。我国学者俞可平教授把这种机制解释为“具有约束力的国际规制”[5]。全球环境治理作为规范环境保护治理进程的各种组织、政策工具、融资机制、规则、程序和范式的总和，可理解为包括国家、政府组织、非政府组织等多元主体参与，依据国际环境法的规则、制度和价值规范，通过合作共同维护全球环境可持续发展的过程。自1992年联合国环境与发展大会达成全球环境治理共识以来，全球的环境发生深刻变化；但有关全球环境治理责任、目标、资金机制与技术转移等问题至今没有很好地解决，环境治理赤字仍然是人类共同关心的问题。

首先，在全球环境治理中西方大国抛弃责任。一方面，国家是国际关系和国际事务最基本、最主要的行为体且拥有更多、更强实施全球治理的能力与合法性[6]。在全球环境治理中发挥主导作用，既是大国的权利也是责任。而以西方发达国家为代表的大国在参与全球环境治理实践中有意推卸责任。实践中，西方发达国家想借绿色经济强调其在科技、环保方面的优势，以单纯强调“向前看”的姿态来推卸自身对全球环境的历史责任；同时把全球气候问题归结于发展中国家对自然的掠夺性开发，试图把全球环境治理责任推给新兴大国[7]。另一方面，主权国家采用外交方式管理国际公共事务，通过参与政府间国际组织以表达利益要求[8]。实施环境全球治理作为一项浩大的国际工程，必然要投入大量的财力、物力和人力；而各国政府在参与解决全球性问题时，首要考虑国家利益，其次才是谋求问题解决，因而表现出治理意愿不足[9]。比如,受2008年全球金融危机影响，发达国家领导的全球减排意愿下降：2011年后美国国内减排立法已经停止，加拿大政府也借口无力支付违反《京都议定书》减排目标的罚款而退出……据2006年时的估计数字，每年全球环境治理所需资金的缺口达6 250亿美元，而其主要原因为大部分发达国家并没有履行将 0.7% 的国民生产总值用于官方发展援助的承诺[10]。

其次，全球环境治理缺乏协调机制和权威领导。基于治理理论的治理合作以全球共同利益为合作新动力，强调合作是正式制度与非正式制度合作的统一, 是长期协调与对话的互动过程[11]。1972年联合国人类环境会议以来，地方、国家和国际层次上各种行为体的环境意识和行动有所增强，其中联合国环境规划署在倡议、协调国际政府合作方面发挥了重要作用。但从有效性角度评价，全球环境治理体制的协调功能依然存在很大问题，主要原因是政府间国际组织缺乏协调。相对于主权国家参与全球环境治理首先基于国家利益，各个政府间国际组织在全球环境问题上往往会独立做决定，造成全球环境治理的分裂和矛盾，并且带来更大的治理成本[9]。联合国环境规划署作为全球环境治理的核心，依靠联合国这一国际最具权威的政府组织，理论上为全球环境治理的“权威领导”。但源于自身领导能力、授权、预算的有限性，联合国环境规划署缺少普遍的政治支持而缺乏权威和失去领导作用，最终导致实践中全球环境治理体系领导缺失、体制高度分散和碎片化[7]。继而，全球环境治理追求治理主体多元化，因缺乏必要协调合作机制和权威领导，表现为各个有使命担当的治理主体单独行动而效果甚微，有心无力。

1.3 国际奥委会参与全球环境治理的应有责任与独特作用

非政府组织自产生之日起其关注点主要集中于政府无力解决、市场不愿涉足的灰色地带，如慈善、环保、救助、扶困等领域[12]。恰然，在全球治理框架内非政府组织日常从事的事务也是全球治理的主要对象，其也就发挥越来越重要的作用。首先，全球治理过程中政府、跨国公司往往局限于追求利益，而非政府组织的使命恰是表达全球价值诉求和实现全球目标[13]。进而，国际非政府组织投入全球治理实践的专注性，为实现全球治理提供了基础。其次，非政府组织规模小、灵活机动和创新性强等结构优势，可以弥补政府和市场失灵，通过承担全球责任和提高治理效率，推动全球治理的进步和发展[14]。再者，产生于市民社会的非政府组织有较强的市民基础性与代表性。实践中，非政府组织通过信息搜集与传播、倡议与游说、抗议与斗争等活动方式参与全球治理，表现出特有的亲和力、动员资源能力以及宣传示范效应，这是其他行为主体所不具有的。

奥运会超大规模发展以及奥运会采用“流动”的方式定期在不同的城市举办，迫使举办城市必须修建更多、更大的场馆和扩建城市基础设施，而这无疑是对于城市交通、环境等多方面的巨大考验。相对于夏季奥运会比赛场馆多在城市修建，冬奥会比赛场地多在山区或风景区，因更接近自然经常遭到环保部门的强烈反对。1932年普莱西德湖冬季奥运会为了制作雪橇砍伐了2 500棵树，而根据纽约州法律禁止砍伐树木遭到抗议，这也是奥运会历史上第一次出现环保问题[15]。随国际社会环保意识的不断提高，国际奥委会因1992年阿尔贝维尔冬奥会给当地带来大范围的环境破坏而遭受前所未有的舆论指责。

鉴于奥运会对于举办城市环境的影响，国际奥委会有义务倡导大型体育赛事的举办应遵循环保理念，并在全球环境治理过程中肩负不可推卸的责任。在治理实践中，国际奥委会对内正确审视体育与环境、超大规模化与可持续发展的辩证关系，对外协同209个国家和地区的奥委会在世界开展体育活动的同时倡导环保理念，以积极的姿态参与全球环境治理。

2 国际奥委会参与环境治理的工具

因受限于国际法主体地位的缺失、组织自身非营利属性和源于全球公民社会等因素，国际非政府组织在参与国际事务时相对于国家缺乏强制性的政治力和军事力，相较于企业(跨国公司)缺乏必要的经济力。然而，国际非政府组织也有其自身的优势：一方面，社会分工让非政府组织长年累月从事专一工作，并通过信息网络、广泛分布的层级组织获取专业的信息；另一方面，国际非政府组织可通过专业的技术信息转化为政治话语权来影响政治进程和政治结果[16]。可见，信息工具为国际非政府组织参与全球环境治理带来契机。其类型主要包括：一技术性信息，即原始数据和基于原始数据的政策建议及趋势预测；二政治性信息，即国家决策者的偏好和公共舆论[16]。

2.1 技术性信息

技术性信息，或称为专业性信息，源于不同类型非政府组织对不同领域的专注。非政府组织往往会不计成本动用所有资源，通过收集、整理、研究获取某专一领域中最权威、最科学的专业信息。如大赦国际专注于人权保护领域，绿色国际、全球之友等长年专注于环境保护。以国际奥委会为代表的国际体育组织主要专注于全球体育活动开展。进而，有别于专业的国际环境非政府组织，国际奥委会参与全球环境治理的技术性信息意指，基于长期主办奥运会等大型体育赛事的过程中对体育运动(大型赛事)与环境关系的深刻认识，通过相关环境政策以及寻求世界专业环境组织的技术合作，以获取体育领域的专业环境信息。

首先，提供奥运会赛事场馆(地)、器材等相关环境技术标准。一方面，国际奥委会通过“奥运知识管理”(Olympic Games Knowledge Management，OGKM)项目以“技术指南”的形式向候选城市提供有关奥运会、残奥会举办、组织、规划的技术指导。同时，“技术指南”作为国际奥委会与主办城市之间签署合同的附件，包括多项合同要求以及国际奥委会评估委员会(IOC Evaluation Commission)对候选城市举办条件的评估标准。如与环境相关的有《环境管理指南》(GuideonEnvironmentalManagement)、《奥林匹克运动会影响技术手册》(TechnicalManualonOlympicGamesImpact，OGI)，后者列举了候选城市在环境方面(涉及水、空气、气体排放、能源消耗等)的34项指标[17]。另一方面，国际奥委会与国际各单项体育协会合作制定专业技术标准，如《比赛场馆设计标准技术手册》(TechnicalManualonDesignStandardsforCompetitionVenues)、《体育场地的技术手册》(TechnicalManualonVenues)等，对各赛事所需场馆条件、环境条件等内容进行规定，如公开水域游泳对于水质的要求、高山滑雪和越野滑雪对于雪质的要求等。

其次，国际奥委会与国际环境组织合作，获取环境治理的相关专业知识、技术。如国际自然保护联盟(IUCN)2018年编写了《体育与生物多样性》(SportandBiodiversity)，旨在帮助大型赛事组织者了解体育赛事与体育场馆建设对生物多样性的重大负面影响，并提出减轻影响的方案，以及如何最大限度地利用体育促进和加强生物多样性保护[18]。

综上，国际奥委会依托技术性信息工具有效监控、评估、治理和改善举办城市的环境质量，以此参与全球环境治理。

2.2 政治性信息

信息之所以可以作为治理工具源于通过公开事实制造舆论，对治理主体、环境破坏者施加压力。国际非政府不仅在技术性信息获取方面具备优势，还可凭借技术性信息影响政府决策和国际制度的形成，发挥政治威慑力，即转化为“政治性信息”。

奥运会作为国际奥委会一切文化活动的载体，也是国际奥委会通过“技术性信息”转化为“政治性信息”参与全球治理，体现环保和可持续发展理念的最佳平台。一届奥运会的组织者主要涉及三方：主办国家奥组委(National Olympic Committee of the Host Country，Host NOC)、主办城市政府(Host City Authorities)和东道国(Host Country Authorities)。首先，国际奥委会要对候选城市所在国家、地区、当地政府进行有关奥运会规划、组织和运作方面的管辖权、责任和特权的评估，以明确国家、地方政府对举办奥运会的政治支持。其次，国际奥委会与主办国家(城市)奥组委签署《主办城市合同》 (HostCityContract，HCC)，确定法律关系。在HCC中明确规定国家、地区、地方政府在遵守《奥林匹克宪章》的基础上，遵守、承若、保证在奥运会上承担的义务[19]。如明确指出在奥运周期内东道主国家的交通、卫生、安全、医疗、环保等20个部门、机构必须积极参与奥运会筹办、举办工作，切实履行、承担相关义务和责任[20]。

综上，国际奥委会会通过评估和签署合同的方式，对奥运会举办城市、东道国形成具有一定强制力的政治权威。由此，与举办奥运会有关的环境技术性信息转化为政治性信息，给予东道主国家、地方政府一定的环境治理压力，履行国际奥委会参与全球环境治理的职能。

3 国际奥委会参与环境治理的策略与方式

世界银行依照活动方式将非政府组织分为运作型非政府组织(Operational NGOs)和倡议型非政府组织(Advocacy NGOs)[21]。学者甘峰据此将国际非政府组织参与全球治理的策略区分为“内部人”策略和“局外人”策略[22]。本文借鉴此分类标准对国际奥委会参与全球环境治理的策略进行论述。

3.1 “内部人”策略与治理方式

国际非政府组织采用“内部人”策略参与全球治理主要表现为以“运作型”非政府组织的角色直接参与全球治理或是通过国际谈判、国际会议、论坛直接推动国际制度的落地。国际环境非政府组织运用“内部人”策略参与全球环境治理主要体现在两方面：①参与全球环境议题知识的建构以及相关研究报告和文件起草工作；②向主权国家决策者“销售”自己的意见，推进国内气候政策批准及实施。鉴于奥运会在国际体育领域的重要地位以及大型体育赛事与环境之间紧密的联系，国际奥委会在维持奥运会正常举办的同时，积极妥善处理体育与环境的关系是该组织可持续发展的重要内容。基于“内部人”策略，国际奥委会借助奥运会平台参与全球环境治理，即通过制定奥运会相关环境政策、针对候选城市环境保护的相关条款等作为准则，以施压、评估、协调、监督等治理方式实施操作。

3.1.1 施压

施压作为国际奥委会环境治理方式之一，表现为国际奥委会凭借“政治权威”依靠与举办国家(城市)奥组委签署的《举办城市合同》所形成的强制约束力，迫使奥运会举办城市、东道国参与环境治理。一方面，国际奥委会依据《环境管理指南》《候选城市程序与调查问卷》(CandidatureProcedureandQuestionnaire)等文件有关环境指标和技术标准的规定，经过层层选拔、逐项考核、评估，选择最适合的奥运举办城市，无疑增加了各候选城市的申办压力。另一方面，激烈的竞争迫使候选城市不得不积极努力参与环境治理以满足在评估中占有重要地位的环境相关指标和技术标准，赢得申办成功。有学者指出，我国1993年申请举办2000年奥运会时，就是因为环境问题在最后一轮输给悉尼[23]。可见，国际奥委会在对奥运会候选、举办城市评估中对于环境因素的侧重与考量，以及在对话过程中所表示出的强势“政治权威”，为国际奥委会参与全球环境治理提供了可能。

3.1.2 评估与监督

国际奥委会通过“政治权威”迫使奥运会候选、举办城市参与环境治理只表现出一种外在的“压力”，而具体操作层面，还需国际奥委会通过评估与监督进一步让环境治理落地生根，变为积极行动。根据国际奥委会候选城市资格程序，先由各候选城市提交候选文件，保证承诺；再由评估委员会依次对各候选城市进行考察，撰写、提交包括环境指标在内的评估报告，最后奥林匹克大会通过投票选出举办城市[24]。该评估委员会由国家奥委会代表、国际单项体育联合会代表、国际残奥委员会代表及国际奥委会的管理人员和各专业领域专家组成，依据“指南”等相关技术标准保证评估的专业性和全面性。另一方面，国际奥委会针对奥运会举办城市的评估还体现在奥运会结束后2年内的“奥林匹克运动影响研究”(The Olympic Games Impact Study)，其中对于奥运会可持续性分析围绕环境、社会文化和经济参数3个主题、55个指标展开，涉及环境的11项指标，主要包括结果指标(观察环境状况变化)以及衡量某些以环境为导向的活动指标[25]。其目的在于客观评估奥运会的整体影响，尤其在环境方面，为奥运会实施可持续发展提供经验。

监督则主要体现在奥运会举办前7年的筹备过程中。按照规定，《主办城市合同》执行后5个月内必须组建具有东道主国家法律人格的主办国家奥组委，及时向国际奥委会通报所有与组委会组织构成与运作有关的事宜；同时还规定不可更改国际奥委会有关治理的文件、协议[19]。此外，依据合同具体条款明确各组织机构在整个奥运周期中的权利和义务，进而为国际奥委会监督其环境治理工作、实施必要的问责提供法律依据。评估和监督作为国际奥委会利用“内部人”策略参与全球环境治理最有效的方式，一方面体现了国际奥委会在体育领域强势的“政治权威”，另一方面也是国际奥委会作为国际非政府组织利用“政治性信息”工具参与全球环境治理最直接的表达。

3.1.3 协调

为维护奥林匹克体系正常运转，国际奥委会必然要团结、协调各领域的合作伙伴。国际奥委会合作伙伴大致包括国家奥委会、国际各单项联合会、运动员、媒体、营销合作伙伴(TOP)等组织机构和个人。国际奥委会在环境事务上的协调治理方式主要体现在借助合作伙伴在各自领域的影响力与广泛的受众和传播途径，积极宣传环保、绿色理念。一方面帮助全球顶级合作伙伴实现他们自己的可持续发展目标，另一方面进一步推进国际奥委会关于环境可持续发展议程。如可口可乐公司提出减少、重复使用和回收(包装)等环保理念；通用电气2005年推出“绿色创新”计划，为奥运场馆的电力、照明、水处理等基础设施提供新解决方案；麦当劳向国际奥委会承诺使用可再生的木质纤维作为包装材料等[26]。

3.2 “局外人”策略与治理方式

“局外人”策略，即国际非政府组织在全球治理体系中通过游行、抗议等方式影响公共舆论而发挥“压力职能”[27]。具体到实践中，国际环境非政府组织经常采用跟踪调查、信息搜集和整理的方式，曝光、揭露、谴责一些签署国际环保条约或协议但未能如约履行的国家，通过制造舆论督促主权国家如约履行环保承诺[28]。国际奥委会在自身专业领域(体育)开展国际事务(奥运会)时兼具“行动”和“倡议”两种角色，当选择“局外人”策略参与国际环境治理时，其表现为通过奥林匹克活动积极倡议宣传奥运环保理念。

倡议主要指通过宣传自己的思想和主张来进行社会鼓动，采取直接对话、媒体沟通、个人游说等方式来形成舆论，施加影响，以使本组织的主张和措施被接受和采纳[29]。国际奥委会经常通过自身践行、奥运会赛事宣传以及和国际环境组织合作等方式，倡导环保理念，参与全球环境治理。如国际奥委会利用官网“可持续发展”(Sustainability)和“遗产”(Legacy)两个主题页面，就奥运会与举办城市环境的关系、体育场馆的环保建设与循环利用等内容进行宣传介绍，大力宣扬国际奥委会的环保理念。在具体操作层面国际奥委会对于环保理念的倡导主要体现在3个方面。

(1)国际奥委会以身作则。1994年，在巴黎百年奥林匹克大会上关于体育和环境的辩论使国际奥委会认识到环境的重要性。两年后，国际奥委会在《奥林匹克宪章》中增加环境条款，并将环境确立为继体育、文化之后奥林匹克运动的第三大支柱。环保理念首先在国际奥委会组织内部得到彰显和贯彻，如总部建设方面国际奥委会总部(Oympic House)建设得到LEED(“绿色建筑”的国际标准)、SNBS(瑞士国家可持续建筑标准)、MinergieP(瑞士能源效率标准)三项公认的可持续发展标准认证，采取了诸如利用可再生能源进行建设、收集再利用雨水以及建筑废料循环利用等一系列措施[30]；在日常办公等方面也厉行节约。

(2)通过奥运会倡导环保。首先，奥运赛事体育场馆的建设遵循“最大限度利用已有场馆(基础设施)，多用临时和可拆卸体育场馆，新建场馆首先要与环境协调，其次做好遗产规划，室外体育场尊重受保护的自然区域”等开发和运营原则。其次，在奥运比赛期间做到赛事环保。通过升级交通系统、引入能源车辆新技术解决因短时间人口大量聚集而导致的温室气体大量排放问题，建立污水处理系统及时处理比赛中产生的污水，引导观众多使用垃圾回收箱等等。再次，通过比赛、开闭幕式等大型活动宣传环保。2016年里约奥运会开幕式被称为一场“环保盛宴”，其中207个代表团的运动员手拿上万颗种子在里约种出真正的森林，以此传达“碳中和”“巴西绿”的奥运环保理念[31]。

(3)积极与其他国际组织合作。除了以身作则和利用奥运会宣传环保以外，国际奥委会也积极寻求与其他国际组织合作在国际社会提倡环保理念。如2017年1月国际奥委会与联合国环境组织合作开展“清洁海洋运动”，旨在提高全球对海洋垃圾问题的认识并采取解决废物管理的措施，同时呼吁更多的体育组织参与这一行动[32]。

4 结语

尽管一直面临质疑甚至反对，但不可否认，举办奥运会给一个城市和国家所带来的政治、经济、文化等多方面的积极影响。全球环境问题根植于工业革命和经济全球化发展，环境治理进程又受制于大国间政治、经济的博弈，难以形成行之有效的全球方案。国际非政府组织的非营利属性以及在全球公共目标、价值诉求方面的使命担当，为构建全球环境治理新体系提供了现实可能。作为全球最大的体育非政府组织，国际奥委会以参与全球环境治理为历史使命，正视以奥运会为代表的大型体育赛事给城市、自然环境带来的影响，通过积极的环境政策为奥运赛事融入更多的环保理念，在实践中以切实可行的方略致力于实现体育与环境的可持续发展。