加强党的政治建设背景下破解领导干部监督难题——以十八大以来查处的“两面人”为例

潘春玲

（中国农业大学马克思主义学院，北京100084）

一、问题的提出

对领导干部的监督，实质上是对权力的监督[1]。加强权力监督，是防治腐败的关键环节[2]。领导干部手握重要权力，在管党治党中处于关键地位，能否善用公共权力，实施对公共事务的有效管理[3]，对党和国家各项事业的发展具有重要影响。党的十八大之后，加强对党的领导干部特别是主要领导干部的监督始终是党内监督的重点工作。习近平总书记在十九大报告中强调，必须严明党的纪律，健全党和国家监督体系，加强对党员领导干部的日常管理监督[4]。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》也提出，重点加强对高级干部、各级主要领导干部的监督，完善领导班子内部监督制度，破解对“一把手”监督和同级监督难题[5]。可以说，加强领导干部监督，防止权力滥用，是推进全面从严治党的重要举措。

总体来说，当前不论在理论研究上还是在实践工作中，关于如何对领导干部进行有效的监督，已经有了诸多探索成果。但随着全面从严治党所面临的形势不断变化发展，对领导干部的监督必须要持续加强，领导干部监督工作依然面临着一些困境和挑战，进一步推动领导干部监督工作需要寻找破解领导干部监督困境的新路径。

领导干部监督涉及到监督主体和监督客体两大要素，同时也包括监督手段、监督环节等因素。而以监督主体和监督客体两大要素为着力点，对于推动整个监督工作具有关键作用。当前，领导干部监督工作更多地是注重如何提高监督主体的主观能动性，以便及时发现问题解决问题。然而，作为监督客体的领导干部，其具有什么样的特征将直接影响到监督效果。将监督工作的关注点转向监督客体，通过对监督客体某些特征的研究来寻找解决监督困境的新办法不啻为一种新思路。

从某种程度上来说，监督客体即领导干部对自身思想、行为的刻意掩饰、深度隐藏已成为当前监督领导干部的重要障碍。这种行为形似“迷雾”，为领导干部披上了“防护外衣”，使监督主体难以辨别真假，进而影响监督工作的开展。而这种行为特征，恰恰是“两面人”所具有的。党的十八大以来，党中央查处的违纪违规领导干部中，其中不少是“两面人”[6]。可见，领导干部腐败问题的存在与“两面人”问题是有密切联系的。而从“两面人”的特性来看，“两面人”问题的存在也在较大程度上增加了领导干部监督的难度，影响了领导干部监督的效果。基于此，加强领导干部监督，可以以加强“两面人”监督作为突破口，减少监督工作的障碍，进而提高监督工作的效能。

二、当前领导干部监督存在的困境：以“两面人”问题为视角

从一定程度上来说，干部监督工作首要解决的是信息不对称的问题，监督工作本身就是要发现已经存在的问题或可能存在的问题，打破“信息黑箱”，使领导干部权力运行过程透明化、公开化。而“两面人”问题的存在会加剧监督信息的不对称，成为制约领导干部监督工作成效的重要因素。

（一）“两面人”特性导致领导干部监督工作出现偏差

“两面人”是一种形象的说法，并没有明确的界定。关于什么是“两面人”，不同时期党的领导人有过相关表述。毛泽东曾明确指出，“两面人”一般表现为“当面不说，背后乱说；开会不说，会后乱说”[7]（P359），“说的是马克思主义，行的是自由主义；对人是马克思主义，对己是自由主义。两样货色齐备，各有各的用处”[7]（P361）。习近平也对“政治上的两面人”进行了描述：人前会上信誓旦旦讲“四个意识”、高调表态，而私下里却妄议中央、不贯彻党中央路线方针政策的人；口口声声坚定“四个自信”、信仰马克思主义，而背后在大是大非问题上态度暧昧、立场不稳的人；高谈阔论国家前途命运，而背地里却一遇到个人名誉地位就牢骚满腹、怨恨组织的人；领导面前卑躬屈膝、阿谀奉承、溜须拍马，而在下属和群众面前却趾高气扬、盛气凌人、不可一世的人[8]。总体来说，“两面人”的本质特征集中表现为对党、对国家、对人民不忠诚不老实，在表面上忠于党、忠于国家、忠于人民，而实际上却为了个人利益而不惜损害党、国家和人民的利益。

在实际生活中，“一些政治上的两面人，装得很正，藏得很深，有很强的隐蔽性和迷惑性”[8]。例如，山东省委原常委、济南市委原书记王敏常把“守纪律讲规矩”挂在嘴上，“一面大谈廉洁，一面大肆敛财”“一面严责身边工作人员，一面骄纵亲属子女”“一面高谈理想主义，一面丢弃党性原则”，这些“障眼法”迷惑了他人[9]。这无疑增加了领导干部监督工作的难度，直接表现为较难掌握领导干部刻意掩盖的信息，导致获取的信息是不全面甚至是不真实的，从而产生信息偏差，进而影响监督成效。

因此，有效监督领导干部，不仅要解决方式方法问题，还要解决如何看到部分领导干部“另一面”的问题。及时识别出部分领导干部身上的“两面人”特性、逐渐缩小信息不对称的“距离”，这既是领导干部监督需要关注的难点问题，也是当前加强领导干部监督工作的重要着力点。

（二）基于“两面人”问题反映出来的领导干部监督困境

“两面人”问题的存在，表明领导干部监督存在盲区，为其“表演”创造了一定空间。结合“两面人”问题产生的原因，从监督角度来看，当前领导干部监督存在的困境主要包括自律困境、机制困境和方法困境。

1.自律困境：部分领导干部刻意隐瞒真实信息

从“两面人”的特性来看，部分领导干部为了达到自身的目的，会在“人前会上”“口头上”提供与其真实想法不一致的信息，也就给领导干部监督工作带来了一个困境，即领导干部自律困境：部分领导干部刻意隐藏自己的真实想法，“间接抵抗”组织和他人的监督，使组织和他人很难获取真实的信息，从而影响领导干部监督工作的开展。部分领导干部的这一行为，从根本上来说是因为理想信念不坚定，未能树立正确的权力观。习近平明确指出，领导干部的一招一式、一言一行，都有理想信念的影子。特别是在关键时刻和重大考验面前，公私是否分明，法纪是否严明，就是对理想信念是否坚定的最好检验。“两面人”所表现出来的言行不一致的特点，充分表明了他们的理想信念并不坚定，将个人利益置于党和国家利益之上。同时，部分领导干部刻意隐藏真实想法的行为，也是不愿接受监督的错误权力观在行为上的体现。

2.机制困境：对领导干部进行监督的难度仍比较大

在我国的政治权力运行机制中，党委书记是各级领导班子的“核心”，再加上行政一把手、副书记、常委、相关行政副职等形成一个完整、系统的权力结构，这种权力结构及其运行机制总体上是适应我国国情的[10]。但在这种权力结构中，主要领导干部尤其是“一把手”权力过于集中，在很大程度上导致了对领导干部监督乏力的问题。这也是“两面人”得以存在的重要条件。从查处的腐败案件来看，不少犯错误的领导干部在反思时都提到，对他们的监督乏力或者基本上没有受到监督[11]。在当前地方党委实行集体领导和个人分工负责相结合的制度下，主要领导干部尤其是“一把手”在支配力和影响力方面的作用很大，会影响到同级纪委的监督和下级的监督，容易形成监督盲区。习近平明确指出：“长期以来，党内存在的一个突出问题，就是不愿监督、不敢监督、抵制监督等现象不同程度存在，监督下级怕丢‘选票’，监督同级怕伤‘和气’，监督上级怕穿‘小鞋’。”[12]（P35）

3.方法困境：多方监督力量的发挥还不够充分

“两面人”善做表面工作，在公开场合大谈理想信念、清正廉洁，积极表态拥护党的领导、支持党的方针路线政策，但背地里却持相反的观点、做违反党的纪律之事，具有很强的隐蔽性、迷惑性、欺骗性，这使得“两面人”很难被发现。从这一状况来看，单靠纪检监察机关的专责监督很难完全掌握领导干部的实际情况，还需要充分发挥其他监督力量的作用。

从十八大以来查处的违纪案件来看，一些领导干部在私人场合发表了与“人前会上”相反的言论，但并没有受到监督，没有人加以制止，也没有人向组织反映，导致他们在违规违纪道路上越走越远。可见，当前在领导干部监督过程中，存在“个人生活圈、社交圈的行为知情范围有限，隐秘性强，加之被监督对象规避监督，使得监督难以到位。对各类监督的信息收集、运用、反馈的渠道不畅，监督资源没有充分利用，也影响广大人民群众参与监督的热情”[13]的困境。而这一困境的产生，既有主观方面的原因，包括监督主体和监督对象的监督意识不强，或刻意隐瞒，也有客观原因，如缺乏公开透明的决策机制程序和全程监控机制[10]、缺乏更加科学有效的监督手段等。

三、破解领导干部监督难题的具体路径

当前，在全面加强党的政治建设背景下，以加强“两面人”监督带动领导干部监督工作的发展，是破解领导干部监督难题的重要思路。依照这一思路，聚焦于加强“两面人”监督、解决信息不对称问题，进一步提高领导干部监督成效，可以从以下几个方面着手：

（一）认识“两面人”问题的新情况新特点，准确把握领导干部监督方向

认识当前“两面人”问题的新情况新特点，有助于准确把握领导干部监督的方向。通过对十八大以来中央纪委国家监委网站公布的领导干部违规违纪案例进行分析，可以发现“两面人”问题存在以下三个特点：一是具有极强的隐蔽性。党的十八大以来，随着全面从严治党的不断深入，“两面人”的“生存”空间越来越小。但为了获取个人的利益，“两面人”在言行方面会更加注意，其行为更加隐蔽，更不容易被人发现。二是“两面人”的级别越来越高。一般情况下，领导干部级别越高，对其要求越高。但是，从目前已经被查处的“两面人”来看，其中不乏一些级别比较高的领导干部。三是“两面人”出现年轻化趋势。一些年轻干部由于理想信念不坚定，没有树立正确的权力观，也容易出现“两面人”的问题。一些年轻干部不屑于忠诚老实，认为忠诚是“迂”、老实是“傻”，甚至一边大谈党性、一边欺瞒组织，一边大谈约束、一边自我放纵。年轻干部是未来推动党的事业发展的重要力量，务必要重视对年轻干部的监督。“两面人”问题所表现出来的这些特点表明要加大对高级领导干部、年轻干部的监督力度。

（二）以坚定领导干部的理想信念推动党的政治建设

“两面人”问题的产生，根源在于部分领导干部在政治方向、政治立场出现了问题，表现为领导干部未能严格遵守党的政治纪律、政治规矩，对“坚持党中央权威和集中统一领导构成了严重挑战”[14]。应把“两面人”问题提高到党的政治建设的高度去认识和解决，习近平从新时代党的政治建设的高度提出要“坚决反对搞两面派、做两面人”[4]。赵乐际在阐释新时代党的建设总要求时也强调“坚决反对搞两面派、做‘两面人’。这是党的政治建设要解决的突出问题”[15]。

当前领导干部监督中存在的自律困境和机制困境都与一些党组织党的政治建设弱化密切相关：党的政治建设弱化，领导干部理想信念就容易动摇，同时也会因为政治生态遭到破坏，影响到党内对领导干部的监督工作，包括上级、同级和下级的监督。要解决这两个困境，必须以坚定领导干部的理想信念作为基础支撑，加强党的政治建设。一方面，要扎实推进领导干部的理论学习工作，以彻底的理论“征服”领导干部，补足精神之“钙”，坚定领导干部的理想信念，增强其对党的忠诚度，从而降低领导干部成为“两面人”的可能性。另一方面，涵养党内良好的政治生态。通过弘扬忠诚老实、公道正派、实事求是、清正廉洁等价值观，严抓党纪党规建设，树立正确的选人用人导向，在党内培育良好政治氛围，引导广大党员干部认真履行监督责任，逐步解决不敢监督、不愿监督的问题。

（三）在创新监督方式方法基础上增强社会监督作用

从“两面人”的表现来看，在组织面前，他们极力隐藏自己，而在“党外”尤其是“八小时以外”，他们会展现出真实的自己。从这个角度来说，“八小时以外”是监督的盲点，同时也是监督的“突破点”。而解决“八小时以外”领导干部监督问题，需要充分借助社会监督力量，以及采取更有效的监督手段。

一方面，要充分发挥社会监督力量。社会监督主要包括群众监督和媒体监督。社会监督在监督领导干部方面具有多重优势，如监督主体的数量庞大且不固定、监督覆盖面非常广泛，同时具有很强的灵活性，能够有效突破纪检部门对领导干部监督存在的“时空限制”。为此，应加大宣传，提高社会公众的监督意识，“激发和保护公众的监督热情，创造一种勇于监督、监督光荣的良好氛围”[16]。同时，畅通社会监督渠道，便于监督者及时、便捷地提供监督信息，并及时给予反馈，保护监督者的积极性。另一方面，要创新领导干部监督的方法和手段。可以借助大数据手段，积极开展网络政务公开、网络举报监督等活动，并探索建立领导干部廉政诚信信息系统、廉政风险预警系统等平台，全方位加强对领导干部的实时监督，使“两面人”式的领导干部“无处可藏”。

（四）重点加强对领导干部身边人的监督和管理

从党的十八大以来公布的案件来看，可以发现“两面人”问题的产生往往伴随着身边人对“两面人”的姑息纵容和同流合污，甚至身边人也有腐败行为。例如，吉林省政协原副主席王尔智和国家能源局原党组书记、局长努尔·白克力这两个案子都涉及到了家族式腐败的问题。其中，王尔智在中央纪委国家监委宣布开除其党籍和公职现场，告诫广大党员领导干部一定要管好子女、管好家庭[17]。领导干部身边人有更多的机会了解领导干部真实的想法和行为，在监督方面具有很大优势，一旦领导干部身边人的监督防线“失守”，领导干部出现了违背党的要求和纪律规定的言行就难以得到及时的提醒。

因此，加强对领导干部身边人的监督和管理，能够助力领导干部监督工作，防止领导干部成为“两面人”。一是要加强对领导干部配偶、子女的教育和监督。领导干部与配偶、子女具有直接的利害关系，容易形成利益共同体。一方面，要加强领导干部配偶、子女家风教育，让他们真正意识到领导干部对党忠诚、清正廉洁对于家庭和谐发展的重要意义，主动培育良好的家风，自觉自愿地对领导干部进行监督，为领导干部廉洁自律提供助力。另一方面，严格贯彻落实中央和地方关于规范领导干部配偶、子女在经商、从政等方面的相关规定，重点关注和监督领导干部配偶、子女在经商、从政等方面的动向，及时发现异常。二是监督和净化领导干部的“朋友圈”。对于领导干部来说，其手中掌握公权力，交友更需慎重。梳理党的十八大以来落马官员的案例可以发现，交往无底线、择友不谨慎，形成不良的“圈子文化”，是不少领导干部腐化堕落的诱因。因此，必须关注领导干部的“朋友圈”，监督和帮助领导干部净化自己的“朋友圈”。