在改善党的执政方式中加强党的政治建设

郭晓舟

(广州华南商贸职业学院 思政部， 广东 广州 510650)

党的十九大放眼新时代，立足新形势，面对新问题，提出“坚持和加强党的全面领导，坚持党要管党、全面从严治党”的新时代党的建设总要求，首次明确以党的政治建设为统领。而这一命题的重要主题背景是“从严治党”。无论是“抓住‘关键少数’”，还是“严肃党内政治生活，严明党的纪律，强化党内监督”，抑或“全面净化党内政治生态……始终保持党同人民群众的血肉联系”[1]，都关涉党的执政方式问题。因此，无论是“坚持党的领导”，还是“执政为民”，都可理解为党在领导国家建设、社会发展和增进人民福祉的过程中所形成的执政方式和政治领导方式。将政治建设放到首位，既是党对自身行为的自觉透视，又是改善自身领导方式的关键。

一、现代政治文明建设中党的政治建设的意义

“建设社会主义政治文明”是党的十六大明确提出的奋斗目标。因“文明”这一范畴的宏大性和总括性，政治文明的外延也非常广阔。

(一)现代政治文明的趋势特征

1.民主政治。作为现代政治文明的基本特征和标志，民主是现代政治文明发展最重要的成果。首先民主高度强调人民主权的基础性地位。人民主权是一切民主政治的最高原则和政治前提。世界上各民族国家，在推进民主政治建设的进程中，不仅有的通过完备的选举制度来确保国家政权的人民性，还有的直接在宪法文本中明确规定了人民主权原则。可以说现代政治文明是“以人民为中心”的政治文明形态。在具体层面，民主制度又以公民权益保障为目的，往往在宪法中规定公民的基本权利及其保障措施。可以说，现代民主政治必须有制度形态的建设予以保证，依照宪法和法律的规定从根本上真正实现人民主权和公民权利，以确保民主政治从价值理念转变为现实形态。

2.法治。如果说民主是现代政治文明的核心，那么实现民主政治的保障就是法治。作为政治文明秩序和制度形态的成果，法治程度集中体现了一个国家或地区的政治生活状况、权力与权利关系的合理化程度以及社会公平正义的实现水平。如果说现代政治文明的构建表现为民主政治对集权政治的超越，那么法治对人治的扬弃则既是现代政治文明的本质体现，又是其实现的必然选择。虽然法治建设模式各有不同，但都具备一般共性，如法律的至上性、平等性、权利本位、对权力的制约等。现代政治文明是对传统政治文明中诸如集权、人治等的否定，而法治是要科学地确定国家权威力量的边界，高度认可公民权利，妥善处理权力与权利的关系，体现出的是法治具备的政治禀赋，而这恰恰是奠基民主政治的禀赋。法治所表现出的权利本位、公共理性精神正是政治文明构建中的现代性诉求。法治是现代政治文明的又一耀眼成果。

(二)党的政治建设提出的背景意义

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，将国家治理现代化与管党治党加以整合，同步推进依规治党和依法治国，在不断推进党和国家制度建设中全面加强和改善党的领导，提出“国家治理体系和治理能力现代化”这一命题，开创了国家治理崭新局面。而作为发展中国特色社会主义的根本保证，坚持党的领导既有中国近现代革命建设历程的历史合理性，又有中华民族自觉选择的人民合法性，是国家治理现代化的主导力量，更是中国特色国家治理的最大优势和核心竞争力。国家治理体系与治理能力现代化是对国家权威的定位，是国家力量的配置与国家运用的战略性转型，目的在于精准定位，科学配置和合理运用国家力量，更好地实现人民群众根本利益和共同意志。在这个过程中，作为主导力量的党能够走在时代前列、能否永葆青春活力和发挥强大战斗力，是关系到其能否经得起历史检验和不辜负人民信任、坚守国家治理的核心领导地位、承载长期执政的历史使命的重大战略。世界各国历史无不证明，领导力量强大是决定国家治理稳定、成效显著的关键因素。

在党的建设中，政治建设是核心路径，是方法导向，是关键过程。政治过硬，思想才能过硬，作风才能过硬，领导班子才能更加团结。政治建设在党的建设中起着关键性、全局性作用，发挥着指方向、谋长远、定核心的领导作用。因此，突出强调政治建设在党的建设中的统领地位，既是党领导一切的本质要求，也是推进国家治理现代化的必由之路。

二、党的执政方式视阈中的政治建设

政治建设是执政党为加强自身建设而在政治方面所进行的工作，是为更好地领导国家发展，执掌国家政权。中国独特的“政党主导型”现代化道路的历史一再展现出中国共产党在构建国家政权结构、推进制度建设和动员政治力量的过程中所起到的关键作用。这种作用是通过党的执政方式发挥出来的，具体包括党在执掌国家政权、引领国家建设时所表现出的权力来源、结构关系、运行机制和规范体系等。这正从党的政治建设中得以释放和展示，也从中获得系统架构和建设动力。

(一)权力来源

探讨执政党的权力来源，首先要明确其科学内涵，即政党为维护自身生存和实现自我价值而具有的政治统御力和政治干预力，或者说是政党根据自身生存、发展和发挥作用的需要而养成的一种政治影响力[2]。可以看出，这一权力包含着“利益”和“力量”两大核心要素，即政党基于“利益”而具有“力量”，而“利益”的范畴落脚点则是“权利”。因此可推知，政党权力与政党权利关系密切，政党权力可以看作是实现政党权利的条件与手段。

从内容结构来看，政党权力包括内生型和外生型两种，前者是政党对内管理自治的权力，源自政党成员经选举形式平等享有并委托给政党领导机关和领导人的、用以决定和处理党内事务的资格；后者是政党的执政权威和政治领导力，源自包括政党成员在内的人民群众平等享有、并经民主程序授予政党的、用以管理国家和社会事务的能力。综合来看，政党权力是一种契约规定，源自权利主体的委托。这一来源决定了政党权力“回归权利”的最终归宿，是绝不能与国家和人民“争利”。更进一步，政党执政的合法性源自政党权利的条件约束性让渡，以及对自身绝对主义趋势的自觉消解。在中国特色社会主义建设的语境下，“党的领导”与“执政为民”“权为民所用”的统一正是中国共产党执政合法性的体现和诉求。

(二)结构关系

权力本质上是人对人的影响力，因而从一开始就是一个关系结构而非实体。那么政党权力本身呈现出的也是特定的力量制约关系结构，即政党作为一个政治组织，在组织政治运动、完成政治使命、实现政治价值中，势必要将自身组织形态渗透到国家和社会不同层级和各个领域中，从而形成纵横交错、内外互动的政治权力关系网，而政党权力就是身处这个关系结构中的一种控制力和影响力。

在由党的领导、国家政权和人民群众整合形成的宏观政治关系场中，处于核心地位的是执政党，它对国家政权和人民群众具有导向性作用；而处于中坚、中介地位的是国家系统，政党执政也是通过国家政权、在宪政和法治的前提下得以展开的。政党的执政通过国家政权的运行实现人民的根本利益；而人民的意志则是党和国家的政治基础和价值理想，脱离了人民意志的本质要求和理念价值，党的执政与国家政权运行终将丧失其存续的合法性，甚至会通过自我强化而异化为人民意志的对立面。因此，政党执政要在国家政权运行和人民意志高度统一的关系架构中加以改善，这也是加强党的政治建设的核心所在。

(三)运行机制

与静态性的结构关系相比，执政党领导力运行机制则是动态的，包括政党权力的授受、行使和监督机制，体现的是党的执政行为的运行和展开程序。从历史来看，党的权威与政治领导力是民众认可而授权形成的。而从组织形式来看，则是经某个特定范围，如层级、区域的上一级组织垂直授权，以及由该层级、区域全体党员民主授权产生的。而从执政党的主体性与国家政权的深层制度对接来看，党的各级组织基于具体的工作区域和工作层级而被作为整体的党赋予了相对应的权力，伴随党对国家政权的执掌和国家事务的领导而自然渗透至各级国家机关的制度架构中并自觉运行。党的权威实现要求以集体决策的形式将党的意志传输至国家政权机关、社会组织，通过规范和管理国家机关和社会组织中的党组织及其成员，使党的意志得以贯彻，发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用。

(四)制度规范体系

从现实层面上看，执政党权力规范体系是执政方式在制度框架内表现的实证性描述，从规范性诉求上则是要构建一套规则体系，对党的政治领导方式的内在理路进行规范，目的在于实现各级党组织政治领导力的制度化、秩序化，具体表现为对党执政的相关制度建设。这一制度建设并非平面化的、机械的，不是像西方国家那样简单地以对抗性、排斥性姿态在宏观政治生活中展开竞争，而是党的各级组织在嵌入国家机构并执掌政权的前提下，通过发挥政治领导力量的主体性来实现对自身的规范和约束。具体表现为党的政治领导内涵与边界的划定、党的政治领导的运行原则的确定、党的工作制度的建立健全、相关监督机制的完善等。党的制度规范体系的建立健全，往往是党的政治领导方式得以持续的标志性的成果体现。

三、基于党执政方式的规范性构建政治建设路径研究

加强党的政治建设本质上就是党执政规律的运用与党的政治领导方式的有序化改善。因此，加强党的政治建设，就要立足于党执政方式这个关键问题，围绕权力源、关系格局、运用规则，依托党自身的整体性建设和社会主义民主法治建设，将党的政治建设落实到党的执政体系建设中去。

(一)确立“立党为公，执政为民”的权力源意识

既然党的政治权力本质上是一种契约，其溯源是人民权利，党的执政合法性则源于人民性。在中国特色社会主义政治建设中，人民群众是中国共产党的政治领导的历史生成起点。在唯物史观的哲学语境下，人民是历史的创造者和推动社会变革的决定性力量，同时也是一切利益的享有者。而这一哲学话语转换成政治话语，即人民同时是国家权力所有者和收益者，党的权力“依靠谁”获取与人民主权原则至高无上是统一的。

作为中国特色社会主义的本质特征，坚持党的领导在现实的政治生活中表现为党的最高政治领导地位，在党与人民根本利益一致的基础上，由人民以自愿接受党的领导来实现自身根本利益和共同意志。党的执政是以民众自愿支持为基础的，而后者的整体认同性又赋予了党的领导地位和党的执政合法性。可以说，党的执政合法性是通过集中代表并体现了人民群众的根本利益和共同意志，反过来又以人民群众的认可、拥护和认同为根基而获得。因此，加强党的政治建设，就要树立人民性的基础性意识。党的十九大提出的新时代中国特色社会主义建设的第二个方略即“坚持以人民为中心”，位置仅次于“坚持党对一切工作的领导”，已足见其战略地位。而其中的“人民主体地位”“为人民服务”“群众路线”，都体现出了在坚持党的领导这一根本前提下，加强党的政治建设的首要任务，即确立“立党为公、执政为民”的权力源意识。而这种“权力源自权利”的政治共识也正是党在新时代加强自身政治建设的思想基础。

(二)基于协商合作的执政结构关系设置

基于党的执政要与国家政权和人民主权高度统一的政治文明发展诉求，执政党应主动在政治关系结构中配合、促成多方协作的权力设置格局，深刻认识并优化党的执政结构，具体到中国特色社会主义的政治结构下，党的执政结构关系则主要是由党与人大、政府、政协、司法以及社会组织间相互影响、配置和分享等结构关系构成的。从表层结构来看，中国特色社会主义制度是以议行合一、上下同构为主要组织原则搭建起来的政治结构类型，而从深层结构来看，是党的执政自身主体性贯穿于与人大、政府、政协、司法以及社会组织的关系结构中，并以上下同构的方式形成以各级党委为中轴的关系结构。因此，完善党的领导，加强党的政治建设，自然是要在这个整体的关系结构中完成从实然到应然的升华。党的十九大报告中提出的“协商民主是实现党的领导的重要方式”，已部分地奠定了围绕党的政治领导为中心的党的政治建设是以“协商”与“民主”为基本关系框架和模式。继而提出“统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商”[1]这一系统性的建设方案，是从协商民主制度建设的角度出发，加强党的政治建设要立足于党的政治领导力，不断完善和优化与人大、政府、政协、人民团体以及社会组织多个主体之间的关系。在一个由协商民主主导的关系结构中，整个关系结构始终处于上下交互作用之中，避免单向中心化。通过协商民主制度建设，建立以合理的党的执政关系为轴心的宏观政权结构。每一个力量主体都是在一个动态、交错、衔接的格局中发挥作用，并与其他力量产生制衡，无论上下级还是机构外，都能通过主体之间的依托和辐射的双向效应而维持社会的稳定和持续发展。

(三)基于民主的政治领导机制建立

如前文所述，党的政治领导机制的起点是权力的授受方式。基于对当前偏重于上级控制下级的垂直授受方式的适度调整，需要秉持政治民主化的原则，高度重视并促成党的政治领导机制转变为注重党内成员的政治权利和民主选举的授权方式。因为“全体党员是党的主体，他们通过民主选举产生各级代表大会，来代表自己对全党实行领导和管理”[3]，这就需要以党员选举、领导审核的民主授权方式逐步代替单纯的垂直授权方式。而基于党的政治领导对国家与社会的垂直性渗透效应的自觉抵制，要完善党的执政方式，重点就在党的政治领导过程中要规避一元支配的困境而走向多方协作。

党的政治领导力设置要在党的全体大会、代表大会和各级常务委员会之间的制约下实现，具体到中国特色社会主义制度框架下，就是在充分确保一级党组织完整权威基础上实现决策、执行和监督在多个机构之间合理配置，依托党内各个机构职能的整合形成该级党组织的执政合力。监督则是其中最为关键的内容，如前文所述的权力制约和权利制约，是监督的路径类别。因此，一方面要在党组织内部设置上强化对党的领导人和常务委员会进行监督，并发挥党外机构、社会组织等不同政治权利享有者的监督作用，如人大和司法机关自身的民主性和法治性决定其具有对党组织监督问责权利，而社会组织和公众对党组织的监督则体现的是人民的至上性、主体性权利。另一方面要在党内保证每个成员个体的监督权利得以有效实现，通过党的全体大会、代表大会来实现约束和监督。党的十九大报告在论及“坚定不移全面从严治党，不断提高党的执政能力和领导水平”中强调的“扩大党内基层民主，推进党务公开，畅通党员参与党内事务、监督党的组织和干部、向上级党组织提出意见和建议的渠道”[1]，已体现出了对党组织成员个体权利的高度重视，即以“扩大党内基层民主”为起点推动以保障党员个体政治权利为基础的党内民主建设。

(四)基于制度化的规范体系构建

党的执政体系的建立，首先要明确指导性原则，包括在处理党内集体与个人的关系上遵循集体领导与民主集中相结合的原则，在党的各个机构之间坚持决策权、执行权和监督权互相分立的原则，在党的全体大会上坚持票决民主与协商民主相结合的原则等。其次是明确政治领导内涵边界。党要通过宪法和法律来领导一切，党的意志要通过法律程序上升为国家意志才能对国家行政、立法、司法机关进行总揽全局的领导。再次，必须充分尊重每个普通党员的政治权利和意见表达。最后，要完善党的工作制度。开展党的工作是党的政治领导的载体，决策为核心环节。党应围绕该环节完善相关制度建设，包括决策咨询、论证制度，委员会常设的集体决策制度，党政信息协调的信息通报制度，党与民众的信息沟通制度和责任追究制度等。另外，也是最关键的监督制度，包括党组织内的委员会、全体大会监督制度以及民主评议制度。尤其是人大的法定监督权，基于在当前的政治生活中尚未被激活的现状，要充分发挥人大的监督职能，通过充分激活并密切人大代表和选举单位之间的工作联系，强化选民对人大代表的选举力度，从而有效地落实人大法定监督权。

党的十九大报告在论及“加强人民当家作主制度保障”时提出要“健全人大组织制度和工作制度，支持和保证人大依法行使立法权、监督权、决定权、任免权，更好发挥人大代表作用，使各级人大及其常委会成为全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关，成为同人民群众保持密切联系的代表机关”[1]。这表达了要加强人大自身建设，尤其要通过与人民群众的密切联系以明确自身的立法地位，从而巩固和加强其对同级党组织的法定监督权。同时在“深化依法治国实践”中提出“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威”“各级党组织和全体党员要带头尊法学法守法，任何组织和个人都不得有超越宪法法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、逐利违法、徇私枉法”[1]，都强调了宪法、法律对党组织发挥政治领导作用的监督。

四、结论

从党统领国家建设而展开党的执政方式和政治建设路径来看，党的政治建设即是对自身政治领导方式的改善。党的十九大将政治建设作为党的根本性建设，体现了处于国家体制深层转型期下，党对自身作为最高政治领导力量的自我完善和自我升华。从党的执政方式这个视角切入，既能在认知层面确保对党的政治建设认识足够深刻和真切，又能在实践层面确保对党的政治建设推进具有高度的指导性、针对性和实效性。