新时代完善民营企业法治化营商环境研究

郭清梅

(河北省社会主义学院，河北 石家庄 050031)

改革开放以来，民营企业在我国社会主义市场经济中发挥了不可替代的作用。民营经济成为国民经济中最为活跃的经济增长领域和不可或缺的市场力量，而营商环境的不断优化与法治化进程的不断推进也是相伴始终。新时代，在我国经济实现转型升级、迈向高质量发展的关键时期，法治化水平越来越成为衡量一个地区营商环境的关键指标，民营企业的健康发展也越来越依赖法制建设和法治能力。党的十九届四中全会指出，要健全支持民营经济发展的法治环境。因此，营造优良的法治化营商环境，依法保护民营企业权利，对于完善社会主义市场经济体制、实现国家治理体系和治理能力现代化意义深远。

一、新时代完善民营企业法治化营商环境的价值向度

法治是当代文明国家核心要义。法治所具有的高度规范性和极大权威性，是维护社会秩序必不可少的首要条件，也是建设民营企业法治化营商环境最基础的保障。作为我国社会主义市场经济组成部分的民营企业，其健康持续发展离不开公平的竞争环境、健全的法律体系和良好的市场秩序。

(一) 提高民营企业市场化水平

市场经济是通过市场配置资源的经济运行方式，但现代市场经济不是无序的自由竟争经济，而是需要良好的法治环境来治理、管理并保障其

顺利运行和发展。法治化营商环境可以充分发挥市场对资源配置的决定性作用，尽量减少行政部门权力对市场的干预，放宽市场准入限制，完善现代市场体系。法治化营商环境还可以从法律上明确民营企业的市场主体资格，并有效保障其合法的权利和利益。企业是最主要的市场主体，而独立的市场主体是形成现代化企业治理结构的前提，是市场交易能够顺利进行的基础，也是市场经济发展壮大的动力源泉，因此独立的市场主体是市场经济的基石。总之，完善的法律法规在我国社会主义市场经济运行过程中发挥着引导、规范、调整、制约、保障等作用，是发展社会主义市场经济的根本保证，也是提高民营企业市场化水平的前提基础。

(二)维护民营企业公平竞争环境

从本质上讲，法治是一种规则之治，它能够为市场主体提供一套规范、长期和稳定的制度体系和相应的实施机制，因此它是现代国家治理的高级形态。竞争是市场经济最基础的经济活动和最根本的特征形态，市场机制正是通过市场主体的竞争，优胜劣汰，迫使企业改善管理、降低成本、提高质量、积极创新，从而达到资源配置优化的结果。法治一方面能确立市场主体合法经营的边界，保护市场主体的平等待遇，从而在市场准入、生产要素获取、法律政策保护与支持等方面，为民营企业创造平等竞争的市场环境，保障守法经营者和商事主体的合法权益；另一方面能规范市场主体的行为，并赋予其平等地参与经济活动的权利和资格，从而保障其公平、充分、有序竞争的顺利进行。同时，法治还可以对违法经营主体进行惩治，如制止欺诈、造假、低价倾销等不正当竞争行为，以维护公平竞争、合规有序的市场环境。

(三) 健全民营企业利益平衡机制

党的十九届四中全会指出:“健全以公平为原则的产权保护制度，建立知识产权侵权惩罚性赔偿制度，加强企业商业秘密保护。”[1]法治化营商环境有助于实现企业、股东、债权人、劳动者以及其他利益相关者之间的清晰法律角色定位，自然也能够处理好以上各因子之间的利益平衡关系，让民营企业家专心创业、放心投资、安心经营。法治还可以处理好民营企业与消费者之间的利益平衡关系，通过相关权益法律保护，实现消费者合法权益，从而保障企业良性循环发展。法治还能规定市场主体的权利能力和行为能力，赋予其享有经济权利和承担经济义务，从而 “处理好民营企业营商自营与社会责任承担之间的利益平衡关系，使经营主体不仅具备权利意识、规则意识，还具备责任意识和担当意识，促进社会进步”[2]。总之，法治化营商环境能把平等保护贯彻到立法、执法、司法、守法等各个环节，依法平等保护民营企业主体产权和合法权益，尊重市场经济规律，并通过市场化手段调整各类市场主体的利益关系，定纷止争，实现各方市场主体各行其道、各得其所、各尽其责。

(四)完善民营企业社会信用体系

在现代，随着市场主体双方甚至多方交易方式的变化和发展，尤其是随着现代信息技术和网络技术的发展，诚实守信缺失，任何一种游戏规则都难以正常运转，现代市场经济尤其如此。法治营商环境不仅可以监督、引导、制约、保障民营企业严格履行合同，从而既使之获得较好的信誉、赢得客户(供应商)，又能够树立良好的品牌、拥有更高的竞争优势。法治化营商环境还可以加强政务诚信建设、社会诚信建设、公民道德建设、法治道德建设，提升精神文明建设水平，为民营企业的发展提供良好的公共秩序和营商氛围。为此，党的十八届四中全会《决定》强调指出，要“增强法治的道德底蕴，强化规则意识，倡导契约精神，弘扬公序良俗 ”。

(五)增强民营企业核心竞争力

实践证明，法治化营商环境既是民营企业健康持续发展的重要软实力，也是核心竞争力。好的营商环境，可以为民营企业人才发展提供优势平台，为企业深耕市场创造极大便利，也可以为物资流、资金流和信息流的聚集形成虹吸效应，使得企业愿意扎根、人才愿意留下，既真正盘活了市场，又促进了发展的内生动力。通过法治化手段配置市场资源，可以稳定市场预期，提高市场主体的安全感、积极性和创造性，激发市场主体活力和社会创造潜力，增强发展新动力，构筑竞争新优势。同时，法治化营商环境可以更好地吸引和管理跨国公司和外商投资企业，增强有效投资、项目建设；可以推进完善对外投资法律法规，提高企业对外投资便利化程度，从而进一步增强其全球竞争力。从以上这几个方面来看，法治化营商环境就是软实力、生产力，优化营商环境就是解放生产力、提升核心竞争力，从而可以推进经济结构优化、活力增强、质效提升，使创新驱动、转型升级的源泉得以充分涌流，最终实现民营企业的高质量发展。

二、新时代民营企业法治化营商环境的镜像与评估

近年来，我国各地政府在改善法治化营商环境、保护民营企业发展方面做了大量的工作，也取得了前所未有的明显成效。营商环境法治化日趋完善，民营企业发展空间日趋良好，民营企业的获得感、幸福感和安全感都有了大幅提升。但也要看到，我国的经济法律基础仍较薄弱，法律规范尚不完善，与建设法治的市场经济需求和民营企业的期盼，也还存在一定的差距。

(一)营商法制体系有待完善

政府通过法律制度来规范市场秩序、约束经济活动、协调经济关系、保障市场主体权益，是现代市场经济运行的基础条件和显著特点。改革开放以来，我国逐步建立起了社会主义市场经济法律体系，并在实践中不断得以巩固和完善，但与经济发展特别是民营企业的不断壮大相比，还有不少需要完善的地方。一是还没有完全建立起立法为商的理念。我国现有的商事立法还是以人大、政府等为主体推进的，虽有商事主体的参与，但“参与渠道有限、信息不对称、参与度不够等因素使得商事主体的意见不能充分表达，诉求得不到充分彰显”[3]。二是法制体系的整体规划还不够科学，立法体系不够完善。我国不同经济主体具有不同层面的法律需求,相关国家法律制度也要有不同的表达，但现有法律体系层次较多，还未形成科学合理的长期立法规划。有些优化营商环境方案、保障民营企业发展的意见等，“多是以政府或部门工作方案、行动方案和通知形式下发的行政指导性文件，规范性及法律约束效应不够明显”[4]。三是一些领域的立法在经济社会发展和改革创新实践中操作性稍差。有些由于缺乏前期充分调研，立法与当地经济发展存在某种程度上的脱节，甚至个别领域商事立法仍然处于空白状态。有些由于立法考量不够全面充分，同一范畴不同法律之间表述存有矛盾，从而导致问题出现时无法快速抉择。

(二) 行政执法约束有待规范

有数据显示，政府依法行政水平与当地经济发展水平密切相关。因此，法治化营商环境“要求把国家权力纳入法律的轨道之中，权力能够受到法律规则的有效制约”[5]，但现实中依法行政方面还存在不足之处。一是部分行政执法人员法治素质偏低。一些行政人员尤其是部分领导干部缺乏基本的法律素养，缺乏运用法治思维和法治方式处理市场问题的意识和能力，对与所从事职业有关的法律规范知之不全，遇到问题不懂法、不找法、不靠法，习惯于运用行政手段处理。二是行政执法程序不规范现象还不同程度存在。由于民营企业在经营发展过程中要接受不同行政部门的监督与管理，对执法者又没有严格明确的负面清单， “不当干预市场的现象仍然存在，甚至少数行政机关工作人员故意拖延审批时间、不及时废除明令取消的审批环节”[6]83，从而导致重检查、轻服务，重处罚、轻规范的问题仍然不同程度存在。三是选择性执法侵害企业合法权益。因相关法律体系不够成熟健全，“执法主体在实际操作中有较大的选择空间，有的执法主体把法律当成自己手中的牟利工具，对不同的管辖客体刻意区别对待”[6]84，甚至以权压法，搞权钱交易、徇私枉法，导致企业的权益无法得以充分保障，市场秩序不能得到有效维护。四是政务执法缺乏有效监督。政府绩效管理、政府及其工作人员接受监督、对损害商事主体利益行为的处罚等方面机制仍不够健全，随意执法、执法不严等现象仍时有发生，更为宽松的民营企业经营环境有待进一步营造。

(三)司法保护力度有待加强

司法是公平正义的最后一道防线，一个地区好的营商环境，离不开司法的保障。近年来，各地司法部门积极为民营企业健康持续发展提供有效司法保障，亲商护企的司法保护力度不断增强，但从完善法治化营商环境这个角度看，司法需要改进的问题还不同程度存在。一是纠纷解决的效率不高，长期未结诉讼案件和久押不决刑事案件较多，清理不及时。在一些涉民营企业诉讼案件中，基本都要采取查封、冻结等保全措施，且保全时间过长。虽然经过诉讼等司法程序，被侵权企业得到了胜诉判决，但是漫长的维权历程给企业带来重大经济损失。二是对侵权行为的保护力度不够。对个别造成企业重大损失的违法侵权行为打击力度不够，违法成本过于低廉，同时执行难问题突出。这一方面需要执行申请人提供被执行人财产信息或者相关线索，另一方面还要有效应对被执行人采取恶意转移、拍卖财产或者“换壳”经营等方式逃避执行的行为。三是还存有司法中的地方保护情况。同类事务不同处置，致使外来民营企业利益受损，这种不公正待遇伤害了外来企业在本地投资经营的积极性。

(四)诚信守法氛围未完全形成

诚信守法是市场经济运行的基石，是政府取信于民的基础，是企业生存发展的生命线，也是一个地方营商环境的“金字招牌”。在我国，伴随着社会主义市场经济体制的确立，法治意识与现代诚信逐步进入经济社会生活，但在现实的市场经济活动中，诚信守法理念在很大程度上依然比较滞后。一是社会化信用信息服务体系未完全建立。目前，诚信体系信息平台数据收集有差距，覆盖面不够，而且营商主体信用信息的采集、保存、披露、评价及信用信息共享等方面缺乏制度约束；诚信体系平台信用信息透明度还不高，更新不及时。二是部分企业依法经营、诚信守约的意识还不够强，制假贩假、仿制他人产品的情况还不同程度存在，恶意欺诈、合同诈骗的案件时有发生，骗取贷款、非法融资、不正当竞争等行为依然存在。三是失信行为成本较低。由于缺少失信记录，缺少对失信造成的后果进行相应惩戒的措施和办法，导致有的失信企业长期不执行法院判决、部分群众信访不信法，这也直接影响了政府的法治权威和法治化营商环境的形成。

(五)知识产权制度还需改进

在博鳌亚洲论坛2018年年会开幕式上，习近平总书记强调：“加强知识产权保护。这是完善产权保护制度最重要的内容，也是提高中国经济竞争力最大的激励。”改革开放以来，我国知识产权制度实现了从无到有、从小到大、从弱到强，但对知识产权的具体保护工作起步较晚，还存在很多不足，仍然是法治化营商环境要求的短板。一是相关政府部门与企业知识产权保护意识不强。一方面，“对知识产权保护工作缺乏系统、长远规划，知识产权保护制度不健全，知识产权管理机构有待完善”[6]84；另一方面，部分中国企业尤其是民营企业，自己研究出的技术成果在申请专利前保密工作做得不好，在激烈的市场竞争和强大的利益驱使下，抢先注册的侵权行为屡见不鲜。二是侵害知识产权的违法处罚性规定偏“软”，违法成本太低，且针对性、可操作性不强。同时，知识产权保护的维权又成本过高，导致非法侵权行为泛滥、山寨现象横行、假冒行为屡禁不止，削弱了民营企业创新动力和创造热情。三是知识产权保护工作起步晚，政府和企业应对知识产权纠纷的能力还不强。

三、新时代完善民营企业法治化营商环境的路径选择

新时代，法治化营商环境是民营企业持续健康发展的内在要求和重要基础。2019 年政府工作报告提出，要“打造法治化、国际化、便利化的营商环境，让各类市场主体更加活跃” ，明确将法治化作为优化营商环境的首要任务。为此，针对当前营商环境存在的弱项和短板，围绕重点，聚焦难点，加快打造一流的法治化营商环境成为当务之急。

(一) 建立与健全：发挥立法引领作用，构建完善的法治体系

随着我国法治化进程的不断推进，一系列维护正常市场秩序、促进市场主体公平竞争的法律法规相继实施，有关民营经济相关立法滞后于经济社会发展和改革创新实践的法律法规也在不断完善与健全，为民营企业健康发展提供了有力的法治保障。一是树立平等保护、促进发展的立法理念，在充分调研、科学论证的基础上进行民营企业营商环境法律制度设计，重点围绕民营企业在市场准入、产权保护、投融资、秩序建设、公平竞争等方面遇到的困难问题，充分考虑其可行性、可操作性及实施成本，从民法、经济法、行政法、知识产权法、刑法等各个领域制定和完善新的法律，有效保护民营企业及民营企业家的物权、债权、知识产权、经营权、人身权等各类权利，依法惩治各类侵犯民营企业产权的犯罪。二是修订整合现有的民营企业法律法规。坚持平等保护原则，全面清理不利于民营企业发展的法律法规和规范性文件，加快立改废释工作，及时予以废止或者调整完善，建立适应社会主义市场经济的市场准入体系，放宽民营企业进入市场的主体范围和要求，真正从源头上打破各种“卷帘门”“玻璃门”“旋转门”，充分发挥法治的保预期、保基本、保目的、保机制功能。三是在制定涉企法规规章和规范性文件过程中，扩大论证范围，让市场主体及利益相关方广泛参与，及时听取工商联、企业家、行业协会商会、律师协会等的立法意见及诉求表达，确保制定出来的法规政策精准、有效。四是在经济全球化的趋势下，我国的立法必须与世界贸易有关的一般通行规则相接轨，并吸收、借鉴能够适用于我国国情的制度和规范。总之，要从我国实际出发，根据经济社会发展的客观要求，加快健全完善的步伐，逐步建立起完备的保障民营企业发展的法律规范体系。

(二) 改革与改进：尊重法律法规权威性，强化政府依法行政

在实践中，政府依法行政是打造法治化营商环境的重要环节，也对保障市场主体的权利具有关键作用。这是因为权力在提供服务和保障的同时，“天然扩张性中不断寻求利益最大化，势必会挤压破坏资本的生存环境”[7]，甚至会产生权钱交易、以权谋私等腐败乃至犯罪现象。一是明确执法主体资格，尊重法律规范的权威性，保证各级政府及其部门依法履职。推进以“放管服”为重要内容的营商环境改革，开展“减证便民”专项行动，对行政权力事项实行目录化、动态化管理，压减行政审批的环节、程序和周期，实现目录之外无审批，做到“法无授权不可为、法定职责必须为”。制定严格明确的负面清单，只要负面清单未列出的行为，民营企业均可以在不违反法律法规规定的情况下自行实施，以保障民营企业权益。二是规范政务服务事项，推动实现标准化运行。制定细化公共服务清单及办事指南，“内容涵盖政务服务大厅、政务服务平台、政务服务数据共享交换、电子印章和电子证照等各个方面”[8]，对行政许可的申请条件、办理流程、审查标准、办理时限、法律依据等基本要素进行规范管理，统一行政许可的裁量标准，确保审批行为规范、协调、透明、高效，推进形成新的服务标准和流程。明确政府部门的承诺和信用，简化企业开办和注销程序，治理违规收费、转嫁费用、无谓证明等现象。三是构建科学的权力制约和监督体系，规范权力的运行。政府既要全方位实行政务公开，使权力始终运行在合法、规范的轨道上，又要坚决杜绝不执法、乱执法、随意执法等现象。对违法行政行为，建立相应的责任追究机制，加大问责力度，以此营造良好的法律制度执行环境。四是拓宽政企沟通渠道和平台。服务型政府的构建前提就是要了解社会民众和企业需要什么，因此，要建立起政府企业之间常态沟通联系机制，全面收集企业、行业代表提出的意见和建议，按照性质分类传递给相应的部门，并限定期限要求相应部门予以反馈，切实攻克“问题久搁不理”的难题。

(三)公平与公正：坚持公正文明执法，保障市场主体合法权益

“法令行则国治，法令弛则国乱。”依法平等保护各类所有制主体合法权益，激发经济主体活力是打造法治化营商环境的重要着力点。通过司法渠道解决问题，可以对市场主体的权益加以保护，打击对其不利的违法犯罪行为，同时也能有效解决市场主体的经济贸易纠纷。一是平等看待不同涉案主体，让各类主体在案件中受到公正对待。在具体案件的处理过程中，要注意平等保护各方诉讼权益，维护市场主体的合法权益和市场秩序。二是建立高效且公正的涉民营企业商事办理机制。商事办理机制的构建应以化解商事纠纷、便利市场主体为导向，必要时可适当提高简易程序在商事案件当中的适用。一旦商事纠纷进入司法程序，在严格遵守法定期限基础上，要加快办案节奏，快捕快诉，防止久拖不决，以在最大限度内降低可能对市场主体产生的不利影响。 同时，严厉打击侵犯民营企业投资者、管理者和从业人员人身财产安全的犯罪。三是加强多元化涉民营企业纠纷化解。对于市场运行中产生的矛盾和纠纷，在充分进行企业矛盾纠纷调解工作的基础上，要构建多方参与、多元化解纠纷新模式，统筹完善人民调解、行政调解、司法调解、劳动调解等互动机制。对涉企纠纷本着“保护发展”的目标优先进行调解，加强与相关单位和部门的沟通联系，充分发挥工商联、行业协会、企业商会等组织化解矛盾纠纷的积极作用，全方位、多层次地解决矛盾纠纷。

(四) 经营与经略：加大法治宣传力度，形成良好社会环境

任何一种法律制度要达到预期效果，就必须形成人人认同、个个贯彻的大环境。营商环境法治化，必须与公众的观念相互配合、彼此协调，“让社会公众形成符合市场经济法治要求的价值观念、思维方式和法律行为模式”[9]。一是要更大力度、更广泛地进行法治宣传，不断增强全民法治观念、提升法律意识，从而为建设法治化营商环境提供广泛的群众思想基础和较好的法律文化环境。二是要建立民营企业经营管理决策层及全体员工法治培训制度，使他们知法、懂法、尊法、守法、用法，增强企业的自律、诚信意识， 养成依法办事、合法经营、公平竞争的习惯和行动自觉。同时，民营企业应配备法律顾问、提供法律支持，增强依法保护自身权益的手段和能力，降低在市场经济中的风险。三是创新拓展公共法律服务。法律服务水平整体提高，是高水平法治化营商环境的重要表征。要组织律师、公证、仲裁等法律服务行业进行法律援助、法治宣传工作。如组建律师服务团队，深入重点民营企业“一对一”提供“法治体检”服务，了解企业生产经营和依法治理情况，分析企业法律需求和风险点，帮助查找制度漏洞和薄弱环节[10]，增强法律风险预警防范，提高企业风控水平、合规法务水平。

(五)驾驭与服务：规范政府和市场的边界,构建“亲、清”新型政商关系

在现代化市场经济时代，政府应充分尊重市场经济运行规律，减少对微观经济的直接干预，防止行政权力滥用。一是明确行政权力与市场主体的边界。处理好政府和市场的关系，用法治规范二者的边界，尤其是要将行政权力关进法治的“笼子”，加强对行政权力的制约和监督，严格遵循主体法定、职权法定、程序法定等法治政府原则，压缩权力行使的任性空间，使权力在阳光下运行。优化公共服务，通过市场机制将资源进行优化配置，做到“法无授权不可为，法定职责必须为”。 二是加强“政、商”诚信建设。政务诚信对其他社会主体诚信建设发挥着重要的表率和导向作用，因此各级政府部门要把信用当作一种基础性执政资源，带头讲诚信，不朝令夕改、不任性随意。建立完善公务员诚信档案、政务失信记录、政务诚信监督等机制，并把政务履约和践诺纳入政府绩效考评指标体系。一方面，企业要重合同守信用，不投机取巧，按照法律规则和游戏规则“出牌”；另一方面，政府要充分利用公共信用信息平台，监督企业诚信经营行为，进一步制定更加科学合理的多部门联合惩戒失信措施。三是构建“亲、清”新型政商关系。政府真心实意支持民营企业发展，保障企业在合理公平的平台上展开竞争，做到“无事不扰，有求必应”，不搞利益输送、权钱交易。民营企业家要在法治框架内规范有序地开展经济活动，主动维护市场公平合理秩序。遇到困难时，借助正常渠道反映和解决；遇到不作为、乱作为行为，主动运用法律维护自身合法权益。总之，让 “官”的权力在阳光下运行，让 “商”的经营在有约束力的法规中运作；该营造的环境营造好，该遵循的规则遵循好。既保证“商”的自主性和创造性，也发挥“政”的宏观理性和公益性，从而实现各自在限定域内发挥效用，共同推动我国经济社会发展。

市场经济是法治经济。营商环境的实质，就是市场主体开展交易活动的法律环境。而法治化营商环境是一个综合、复杂和有机的体系，既需要优化营商环境法治保障机制，也需要不断提升政府公共服务的水平。新时代，要对标一流、看齐最好，扬优势、强弱项、补短板，进一步加强民营企业营商环境法治化建设，以打造国际一流的营商环境。