环境民事公益诉讼的目的定位与实践路径

姬 海 尧

(四川大学 法学院，四川 成都 610207)

近年来，中国经济水平快速发展，但同时也产生了严重的环境污染问题。为此，中国正在逐步建立和完善环境保护制度，而环境民事公益诉讼就是环境保护制度的重要一环。2012年，修改后的《民事诉讼法》对环境民事公益诉讼制度作出了规定；2015年，《环境保护法》修订后，社会组织参与环境公益诉讼的主体资格得到了认定。由此，环境民事公益诉讼形成了一种以社会公共利益为主要目的、以特别民事法律程序为形式依托和以民事实体法律为实体依据的诉讼制度。诚然，环境民事公益诉讼在制度构建上已经取得了一定的成果，对环境保护也起到了至关重要的作用，但在实践操作过程中仍存在理论指引与规则适用等方面的问题。下文对环境民事公益诉讼的目的定位与实践路径进行研究，以进一步化解相关困境。

一、环境民事公益诉讼的目的定位

诉讼目的作为诉讼制度的一个基本问题，在整个诉讼制度尤其是在实施诉讼的过程中具有前提性作用。要想探究建立完善环境民事公益诉讼的具体措施，首先要明确环境民事公益诉讼的目的定位。

(一)现有研究分析

民事诉讼目的学说主要有权利保护说、维护法律秩序说、纠纷解决说和多元说等，学界对上述学说存在一定争议，目前较为普遍的学说是多元说，即主张民事诉讼应当均衡兼顾各种合理目的。首先要肯定的是，环境民事公益诉讼作为公益诉讼的一种，所保护的利益是公共利益而不是私人利益；环境民事公益诉讼的预期效果是对生态环境的保护，其保护的重点在于实体利益而不是程序利益。因此，在目的定位上，环境民事公益诉讼目的论区别于以维护私权为基础的传统民事诉讼目的论。权利保护说、维护法律秩序说和纠纷解决说等学说强调对私权和私法秩序的保护以及对基于私法而产生的纠纷的解决，只能说明民事主体提起环境民事公益诉讼的目的，却不能对环境民事公益诉讼制度存在的合理性作出解释。环境民事公益诉讼的目的强调对公共利益的维护，这一点与民事诉讼的目的有很大区别。由此可见，环境民事公益诉讼的目的无法与传统的民事诉讼目的融洽衔接，这就需要对现有的学说尤其是多元说进行分析与调整，从而寻求一种对环境民事公益诉讼目的的合理界定。

(二)环境民事公益诉讼目的论辨析

多元说亦存在理论困境。首先，多元说认为应当兼顾民事诉讼的各种目的。但不同的目的代表不同的价值，民事诉讼过程中难免会存在不同价值相冲突的情况，多元说若要兼顾民事诉讼的各种目的，就会面临实践上的困难。因此，民事诉讼必然要存在一个主导价值来解决不同价值冲突所引发的矛盾。其次，多元说综合了各种传统民事诉讼目的论，但即使将多元说引入环境民事公益诉讼的范畴，它仍然难以解释为什么要将公共利益纳入民事诉讼保护范围这一共性问题。因此，民事公益诉讼的目的定位应当建立在对传统民事诉讼目的论的扩展之上，这就需要对多元说等观点进行调整。对比环境民事公益诉讼的不同价值取向可以得出以下观点：纠纷的解决是权利保护的结果，对法律秩序的维护是权利保护的表现形式。民事诉讼的各种价值都可以最终归结到对权利的保护，权利保护是民事诉讼的主导价值。在环境民事公益诉讼的范畴下，权利保护就突出表现为对公共利益的保护。因此，环境民事公益诉讼的目的定位应当以“公共利益保护”为标准。

二、环境民事公益诉讼的实践路径

环境民事公益诉讼的目的定位影响到诉讼的功能，并最终体现在环境民事公益诉讼中。因此，需要对其实践路径中的相关问题进行研究探讨。

(一)环境民事公益诉讼中的现实问题

环境公益诉讼整体呈现出案件数量增多、案件类型多样化和诉讼规则逐渐健全的发展趋势。但在实践过程中也存在以下问题。

1.环境案件处理难度大

首先，环境案件本身涉及环境保护方面的专业知识，在对案件事实进行认定时会面临专业障碍，且目前一些环境案件的鉴定秩序混乱，鉴定结果冲突，这在降低司法公信力的同时也加大了取证的难度。其次，在司法实践中还存在地方保护主义和部门保护主义等现象，进一步加剧了环境案件审理的难度，也破坏了司法公正。最后，因为生态环境具有“破坏容易，治理困难”的特点，从而造成在某些特定情况下法院的生效判决难以执行。

2.诉讼规则存在缺陷

在案件的受理标准上，地方有权制定环保法庭受理案件的具体标准，这就使得环境民事公益诉讼案件的受理标准不统一，部分地区案件受理标准过高，不符合设立环境民事公益诉讼的初衷。此外，环境民事公益诉讼的审理规则尚不完善。例如：若环保组织提起诉讼，受理公告期届满后其他组织申请加入时应如何处理？若检察机关提起环境公益诉讼，在受理公告期间社会组织申请加入时，检察机关的诉讼地位应当如何界定？总而言之，环境民事公益诉讼的诉讼规则存在诸多问题，为司法实践工作带来了阻碍。

3.缺乏实体法依据

《侵权责任法》对环境民事公益诉讼的规定非常有限，仅适用于污染环境导致人身财产损害的情形，与公共利益保护没有直接关系，无法构建完善的环境公益诉讼制度。而《环境保护法》第二条规定，环境包括大气、水和海洋等多种要素。目前上述大部分领域均存在大量受理的案件，但法院对于环境保护救济的认定与对民事私权救济的认定仍有很大差距。遭受污染的地区可能兼有环境保护区、自然遗迹和野生动物聚集地等特殊价值，故对环境污染损害赔偿的具体标准与方式等问题仍需要有专门的生态环境损害赔偿立法，从而将环境保护真正落到实处。

4.配套制度缺乏

环境民事公益诉讼的主导目的是对公共环境利益的保护，但除却诉讼过程，该目的的实现还需要有配套制度。如《环境保护法》第五十四条就对政府公开环境信息的范围作出了规定，但目前环境政务信息的公开仅限于对环境本身的评价，对于周边不动产状况和居民健康等影响因素的考量十分有限。同时，信息公开的申请标准较高，也阻碍了环境信息的共享公开，限制了环境民事公益诉讼的发展。另一项亟待解决的制度是环境恢复资金管理制度。受环境公益诉讼的特殊价值和诉讼目的所限，人民法院判决的赔偿金和修复费等不能直接支付给原告，而应交付给专门的基金会来进行管理。但由于对资金的用途认识不同，且缺乏相关规定，因此这笔资金的管理处于混乱状态，这也违背了保护环境的初衷。

(二)环境民事公益诉讼制度的完善思路

目前，关于环境民事公益诉讼的完善思路，学界主要从3个角度来进行研究。

第一，从构建诉讼规则的角度讲，有学者指出应通过理论推动立法研究，进一步完善诉讼体制。也有学者着眼于具体实践，提出要完善诉讼程序和实体规则，如诉讼合并的问题以及适格主体范围扩大的问题等。此外，值得注意的一点就是检察机关提起环境民事公益诉讼时对具体诉讼规则的适用问题，如二审中上下级检察机关意见不一致时的具体处理规则。

第二，从法院裁判的角度讲，有学者指出应当完善司法鉴定适用制度，重视专家的意见；有学者提出应当推动环境审判专门化；也有学者提出要解决环保法院运行机制存在的问题。

第三，从预防与救济机制的角度讲，有学者提出要考虑推广赔偿性惩罚制度；也有学者提出要健全环境修复资金的管理与使用机制。

解决环境民事公益诉讼所面临的诸多问题应当以重新认识环境民事诉讼功能为目的。环境民事公益诉讼的主导价值是维护环境公共利益，所以环境民事公益诉讼制度的完善也应当围绕对公共利益的保护，当然这也要建立在综合考量其他价值的基础上。下文将对环境民事公益诉讼实践路径中的几个关键问题进行讨论，进而探求环境民事公益诉讼的完善机制。

三、推进环境民事公益诉讼的对策与建议

环境民事公益诉讼在运行过程中凸显出案件审理难度大和法律规范欠缺等问题，需要法院等责任主体对环境民事公益诉讼制度进行完善。优化环境民事公益诉讼制度可以尝试从以下几个关键问题入手。

1.推进诉讼专业化

针对案件处理质量低等问题，有关各方应当致力于推动诉讼的专业化进程。首先是推进法院机构的专业化。要鼓励开设环保法庭等专门审理机构来处理环境民事公益诉讼等环境专业性较强的案件。在环保法庭的建设过程中要注意提升法官的专业化水准，同时也要做到统一案件受理标准和裁判标准。其次，要推进鉴定机构的专业化。要选择适当的鉴定机构，拓宽证据的形式，切实解决对特定类型的环境损害无法鉴定、鉴定周期长和鉴定费用高等问题。法院在对鉴定意见进行证据审查时，应重点审查鉴定人资质、鉴定方法的科学性以及鉴定结果的客观性。最后，要发挥专家的作用。由于环境公益诉讼类案件的专业性较强，人民法院应当鼓励有关专家来担任人民陪审员，积极听取专家的合理意见。同时可以借鉴英美法系国家中的专家证人制度，规范当事人聘请专家的方式，扩展专家在环境民事公益诉讼过程中的作用，提高案件审理的科学性和专业程度。

2.建立完善惩罚性赔偿制度和资金管理制度

民事权利的救济制度主要适用填补式赔偿原则，极少采用惩罚性赔偿措施。但环境污染的实施者多为企业，如果只进行有限的填补式赔偿会使企业“违法成本”过低，从而不能督促企业去改进生产方式，减少污染排放。因此，建立环境民事公益诉讼的惩罚性赔偿制度很有必要。《民法总则》第一百七十九条规定了惩罚性赔偿制度，为环境民事公益诉讼的惩罚性赔偿责任认定提供了法律依据。人民法院要对惩罚性赔偿的适用条件、界定标准和额度范围等问题进行探索，建立完善的环境公益诉讼惩罚赔偿体系。如由专门机构来管理责任方赔偿的钱款，确保资金用于生态环境恢复等事项，可探索将资金交由专门基金会管理或纳入生态环境损害赔偿资金的管理体系。

3.明确检察机关的诉讼地位

《民事诉讼法》第五十五条规定检察机关可以提起和支持民事公益诉讼。环境民事公益诉讼强调对公共利益的保护，由检察机关来负责诉讼不失为一种合适的选择。且检察民事公益诉讼的地位与占比近年来都有了大幅的提升，在2018年9月之前受理的全部环境公益诉讼案件中，检察机关提起的诉讼占到案件总数的九成，这就要对检察民事公益诉讼的相关规则进行分析。这就需要首先明确检察机关在环境民事公益诉讼中的地位。检察机关是作为公益诉讼人提起环境公益诉讼的，但为了保证民事诉讼理论的内在统一性，法院有必要对检察机关在环境民事公益诉讼中的原告地位进行认定。但如果案件经公告后有符合条件的社会组织提起环境民事公益诉讼，检察机关的诉讼地位应当依法变更为支持起诉人，通过适度收缩国家公权力来实现对当事人诉权的保护。明确检察机关在环境民事公益诉讼中的地位为检察民事公益诉讼规则的构建和完善奠定了基础，但要真正发挥检察机关在环境民事公益诉讼中的作用，还要对具体的适用规则进行完善。具体而言，可以对刑事附带民事公益诉讼程序规则及检察公益诉讼二审程序规则等制度进行完善，切实发挥检察机关在环境民事诉讼中解决公益保护困境、弥补行政监管不足和强化多元诉讼监督的功能。

在追求经济高质量发展的新时代，环境民事公益诉讼制度对节约资源和保护环境具有极其重要的作用。环境民事公益诉讼制度关乎每个人的利益，建立完善环境民事公益诉讼制度及相关规则，必将为中国环境司法实践提供更加合理可行的实践路径，从而推动社会的发展进步。