防疫视角下近代河北省公共卫生体系建设(1912—1937)

韩雨楼,徐建平

(河北师范大学 历史文化学院，河北 石家庄 050024)

瘟疫灾害(以下简称疫灾)是由急性或烈性传染病在一定范围内流行造成的灾害。近代以来，华夏大地疫灾高发，这一时期的中国政府采取了一系列措施，初步建立了中国近代公共卫生体系，为公共卫生事业的发展奠定了基础。在这样的时代背景下，河北省地方政府积极应对各种疫灾，设立了专门的卫生防疫机构，逐步建立和完善卫生防疫法规体系，并系统性地开展卫生防疫工作，不断推动人才培养、经费筹措、宣传教育与卫生运动、预防接种、防疫医院以及卫生检疫等具体措施的落实，初步建构起了近代化的卫生防疫体系，保护了民众的生命健康，促进了国家公共卫生体制机制的发展。

一、设立卫生防疫机构

公共卫生机构的广泛设立是构建防疫体系的重要步骤。1928年7月，河北省政府成立，开始构建全省统一的卫生行政管理机构，警政及公共卫生事项由民政厅接管。1930年，卫生部门转至公安局下属。1932年，公安管理局裁撤后，复归民政厅管辖，区或县的卫生机构仍由当地公安局或公安科负责管理。根据河北省民政厅下发的卫生训令，接受指示的有保定市、石门市、唐山市、临榆县和大沽镇5地公安局。训令要求各地公安局设立卫生科，负责本地区的公共卫生工作。其中，临榆县和大沽镇公安局下附属机关设置专门的卫生队[1]。当时《全国卫生行政系统大纲规定》明确要求：各省设立卫生处，特别市设立卫生局，各市县设卫生局。河北省政府虽然努力落实大纲规定，但美中不足的是，各市县在具体实施上并未达到《全国卫生行政系统大纲规定》设置要求。相较而言，天津市的公共卫生事业比河北省其他城市起步早，对河北全省的公共卫生事业产生了较大的影响。1900年，八国联军组成天津城临时政府，下设卫生局，管理城市环境卫生、疫病防控和疫苗接种等事项。1902年，清政府斥资收回这一机构，更名北洋卫生总局。1913年，又更名为北洋防疫总处，主要承担种痘、消毒和管理防疫医院等职能。1928年，天津市成立特别市卫生局,下设总务、医务、保健和防疫科，统管天津市的卫生事务。1931年，因经费原因，卫生局并入社会局。1936年，复设卫生局，出台《天津市卫生局办事细则》，但半年后再遭裁撤。天津市的卫生机构在民国前期和中期的工作卓有成效，“督饬海口检疫，核发运灵执照，购棺联单，细菌检疫报告，购买预防疫苗施行注射，普遍种痘，附设种痘所十处，设立种痘传习班，配置救急药水，筹划设立传染病讲习所，细菌实验室等”[2]，对直隶地区产生相当大的影响。后期受战争等因素影响，天津市卫生机构在规模上有所缩减，在作为上也乏善可陈。租界卫生管理是天津市公共卫生事业的重要组成部分，英法日等国租界的防疫措施、隔离体系、下水道体系、饮食卫生管理和公墓制度等先进经验为天津市卫生局所借鉴，对河北省卫生事业的发展起到了积极促进作用。都统衙门、租界和国民政府是近代以来天津市执行公共卫生防疫任务的三大机构，在唤起民众防疫卫生意识方面意义深远[3]。就防疫机构的设置而言，天津市在河北省乃至全中国都处于领先水平。

二、建立健全卫生防疫法规体系

民国时期的卫生防疫立法内容丰富，数量繁多，是建立近代公共卫生体系的重要组成部分。地方政府在制定防疫法规时主要依托于中央政府的指导件文件，结合地方实际进行补充完善，使其在落地时更具有操作性。卫生防疫法规根据适用性分为3类。

(一)传染病防治法规

1928年10月，河北省政府下发国民政府《传染病预防条例》，令各县县长，保定市、石门市、唐山市、临榆县和大沽镇公安局长遵照切实办理。同年，河北省政府又颁布《传染病预防条例施行细则》，明确疫情发生后需按规定实施交通管制，规定了与病人密切接触者所需的隔离期限：白喉3日，赤痢4日，霍乱5日，鼠疫7日，流行性脑脊髓膜炎或猩红热12日，斑疹伤寒或天花14日，伤寒或类伤寒15日。《传染病预防条例施行细则》中附《传染病预防之清洁及消毒办法》，针对不同病症从预防到治疫介绍了多种清洁和消毒方式，下发各县及公安局要求落实，具体内容包括：清洁。对感染者接触过的场所进行扫除和消毒，焚烧不洁之物；对患者，尤其是霍乱或伤寒患者住处的水井进行修理浚治；阻隔生物传播，驱蝇消虱灭鼠蚤；疫情时期不滥掏浚沟池，如有必要辅加石灰消毒；疫情前后不滥用消毒药。消毒。消毒方法主要有烧毁、蒸汽消毒、煮沸消毒和药物消毒等，明确了4种方法的各自特点、适合的不同场合和注意事项以及施行消毒的具体方法①。

(二)卫生检疫法规

卫生检疫是一项在遏制疫情传播方面具有重大意义的措施。在陆路方面，1903年东北地区肺鼠疫爆发，殃及河北省，尤其是天津市北塘区疫情非常严重。为阻断疫情传播的陆上通道，袁世凯饬令制定《查防营口鼠瘟铁路沿途设立医院防疫章程》，在铁路沿线4处站点设医所，严查铁路疫情，有效遏制了鼠疫疫情向天津地区的传播。1918年，北京市政府颁布《火车检疫规则》和《京汉铁路检疫暂行细则》，规定铁路上发现疫情的处理办法。1932年，南京国民政府颁布《铁路防疫章程》，将“有疫车站宜立即停止售票，各列车亦不得停靠该段各车站”[4]写入法规。在海路方面，海港检疫是近代检疫事业的重点内容。1902年，天津市制定《大沽查船验疫章程》，为天津地区的疫病检疫提供了法律依据和制度保障。1911年，清政府与各国领事馆签订《天津秦皇岛口暂用防护病症章程》，规定限制疫病港的部分商品进口，检疫官有权扣留船只实施7天检疫隔离，并对违章者进行处分。1918年，天津市海关对《天津秦皇岛口暂用防护病症章程》进行修订，加强对鼠疫传播的防范。1930年，南京国民政府成立海港检疫管理处，颁布了《海港检疫章程》《海港检疫管理处组织条例》和《海港检疫消毒蒸熏及征费规则》，河北省各港口积极落实《海港检疫章程》等相关规定，推进河北省的海港检疫进入新阶段。

(三)常规类公共卫生法规

防疫离不开公共卫生体系的系统运行，除了有关传染病预防和海港检疫的法令，与人民日常生活密切相关的公共卫生法规的数量和种类不断增加，促进了这一时期公共卫生体系的逐步完善。20世纪初，晚清政府开始制定清道、垃圾秽物处理、饮用水管理和食品卫生等法令。国民政府在沿袭晚清卫生政策的同时，借鉴西方国家和国内租界的卫生管理经验，制定了一系列更为先进的法律法规。清道除秽和饮食卫生是常规公共卫生工作的重点，相关公共卫生法规有《污物扫除条例》《污物扫除条例施行细则》《饮食物及其用品取缔规则》和《屠宰场规则》等。受多重因素影响，各地法规的常态化实施情况存在差异，但在出现疫情后地方政府均能够依照法令规定强化公共卫生监管以防控疫情。如河北省丰润县公安局在疫情期间要求“各澡塘理发所、旅店、饭馆商店，均颁发管理规则，摊贩所售食品，一律加盖纱罩，不准罗列陈腐出售。水激凌冰水，一概取缔，派员随时检查，违则严罚不贷，以重卫生，而强防疫云”[5]，体现出地方政府应对疫情的主动性。除了上述法规，国民政府还出台了《种痘条例》《公墓条例》及《特别市生死统计暂行规则》等与之相关的配套政策，从而形成了较为完备的卫生防疫法规体系。

三、系统开展卫生防疫工作

发展公共卫生事业可以改善人民居住环境，强健国民体质，提升政府的国际形象。在公共卫生事业的起步阶段，加强对疫灾的系统性防控非常关键。

(一)人才培养

公共卫生事业的良性发展离不开专业人才的培养和储备。为弥补防疫专业人才不足的短板，政府通过组织短期培训等形式，使基层卫生行政人员具备基本的履职能力。一是设立种痘传习所。天津市卫生局开办市立种痘传习所，培训为期两个星期，凡在该局登记过的医士均可进入培训，期间还开设专门教授中医的传习班。二是成立卫生稽查训练班。民国前期天津市已经有系统的卫生警察培训，1918年天津市成立卫生警察训练处。为应对时疫，警察厅厅长杨敬林“饬各总分驻所署员除星期五休息外，每日由上午9点钟选派长警22名轮流在卫生警察训练处听讲卫生要素，以期杜绝疫病云”[6]。为提升卫生警察的职业素养，1934年南京国民政府令各地筹办卫生稽查训练班。天津市的卫生稽查训练班成立之初，先由各区所选送警士兵2名，每日授课3小时，为期6个月，期满举行考试，通过者授予合格证书。三是开设药剂生讲习所和卫生讲习所等。通过上述措施，一批具备公共卫生服务能力的工作人员在短期内被培养起来，对公共卫生事业的发展发挥了重要作用。

(二)经费筹措

卫生经费捉襟见肘是民国时期存在的普遍性问题。南京国民政府时期，河北省的卫生行政经费一直不足，导致其卫生机构屡遭降级裁撤且无法保证正常运转。河北省政府试图通过向民众收取卫生费来缓解财政压力，但效果不佳。卫生经费的严重不足已成为制约公共卫生事业发展的瓶颈。经费通常只能优先用于最基本的公共卫生清洁方面，公共卫生设施建设、疾病预防和宣传教育等方面的进展举步艰难。天津市时人撰文：“卫生事业非有相当经费不办……其他如防疫工作，更非钱而不行。盖徒手不足与病菌抗，秃笔无以作却病符。即上次脑膜炎流行，能行相当之防御者几何地，无他也，缺防疫经费而已矣……夫以经费之困难若是，而欲求成绩之累累，能不令人有巧妇难炊之叹乎？”[7]这说明当时人们已认识到公共卫生教育的重要性，但“巧妇难炊”也道出了公共卫生事业面临的窘境和无奈。

(三)宣传教育与卫生运动

为进一步提高广大民众的公共卫生意识，河北省地方政府开展了形式多样的宣传教育和卫生运动。在春季卫生运动会和清洁大扫除运动周期间，政府会组织内容丰富的演讲。张贴卫生标语、印发宣传手册和出版卫生刊物也是重要的宣传手段。1929年，天津市印发《夏令常识手册》。1930年，天津市又印发《吐痰和卫生》手册。1931年猩红热流行，河北省政府在《河北省政府公报》“特载栏”刊登卫生部编发的防治猩红热的相关内容，翻印小册并要求地方广为传布。天津市出版业发达，除了卫生局创办的《天津特别市卫生教育月刊》，还充分发挥如《大公报》和《益世报》等综合类报纸的优势，起到积极的宣教作用。政府在天津市民众教育馆举办卫生展览，普及卫生学常识，为大众提供多样化的卫生教育。

工人和学生是宣传教育和卫生运动的主要受众群体。1929年7月，河北省政府举办夏季工人卫生运动会，共有48个县参加。对因特殊情况未举办集会活动的4个县，印发《工人卫生十二要》进行宣传。学校是卫生宣传教育的重要阵地，1930年和1931年，河北省政府组织市立和私立中小学教员参加寒假和暑假卫生讲习班，以提升教职员工的卫生素养。在河北省定县乡村卫生试验区，方圆4～6 km内的学校可以联合聘用1名护士，护士每周至少为学生讲解卫生知识1次。乡村学校成为广大农村卫生知识宣传的中心站，在培养学生卫生意识的同时，通过学生再影响其所在的家庭和家族。当民众对卫生概念有所认识，政府在农村推行卫生政策的阻力就会相应减少，进而推动和促进乡村卫生建设顺利开展。

(四)预防接种

预防接种是通过降低人群易感性进而预防疫情发生的重要举措。国民政府1928年颁布《种痘条例》，河北省政府在此基础上编定种痘方法和凭照表式，下发各县及公安局，“即便查照，广为印送，务期家喻户晓，以重民命”②。由于包括天花在内的多种传染病的发病时间集中在春夏季，因此春季的防疫工作至关重要。据1933年河北省民政厅记录，每年3～5月、9～11月需施行种痘，各县需“将施种人数分列善感不善感，按照法定表式详细列表，具报以凭”[8]。在基层地区，如果仅在卫生部门或医院接种疫苗很难达到预期效果。如邢台市南和县，以往“仅由广清医院医士所在地在城内及三区警察二所施种牛痘，难收普遍之效”[9]。1937年春，当地政府“特聘医士二人，分赴各村，预先训令各乡长各小学教员，广事宣传种痘之重要，所需费用，由卫生费项下开支”。这一方面反映出邢台市南和县当地卫生防疫水平的滞后；另一方面，当地政府的推广措施反映出河北省已有较为成熟的接种经验可供借鉴。

(五)防疫医院

建立防疫医院是防控疫情的有效措施，是防疫工作的核心。天津市和秦皇岛市作为北方重要海港，建有专门的防疫检疫医院，大沽医院负责港口检疫，北塘医院负责铁路检疫。1931年，天津市建立专门的传染病医院。在广大内陆农村地区，通常是疫灾暴发后在疫区建立临时性的防疫医院。地缘上的特殊性使河北省的疫情深受国民政府的关注，必要时国民政府会向河北省派遣医护人员进行指导。1919年夏，国民政府中央防疫处派遣的医生沙古山记录了其赴廊坊市参加防控霍乱的经历。廊坊市霍乱发源于奉军驻地，地方上成立了防疫委员会和3所防疫临时医院，沙古山记录了在医院的见闻，“院中病人有25名，其中有起病不久的、有正在吐泻的、有已经恢复就要搬到恢复医院去住的、有正在那儿受治疗的，医院中有服侍病人的兵士数名，空间的时候就拿着擈竹驱蝇，杜绝病原的传播”[10]。为预防流行病传播，政府还会设立类似流动医院的临时性救助设施。1932年霍乱流行期间，天津市政府在市区推行巡回诊疗车的诊疗方式，巡回诊疗车相当于微型移动临时医院，为市民提供看诊服务，如有传染病人或重症患者则送至医院治疗。

(六)卫生检疫

卫生检疫是防控疫情的必要措施。近代以来，随着工业的兴起，交通运输日益发展，疫情蔓延的速度和规模远胜以往，为此民国政府加强了交通管制，逐步推进卫生检疫事业的发展。廊坊市是进京要路，1919年廊坊市霍乱期间，政府在当地成立检疫所和隔离所，经检疫所确认健康的人员可领取执照购买火车票进京，如发现有感染者即刻隔离。海港检疫方面，南京国民政府成立后着手收回海港卫生检疫权。1929年，国民政府向天津市借调北洋防疫处检验船只的卷宗，参详检疫内容。之后，国民政府陆续收回天津市、大沽镇和秦皇岛市等地的检疫权，并建立卫生检疫所。1932年，霍乱在全国大流行，疫情蔓延极为迅速。河北省主要疫区有天津市、北平市、塘沽镇、大沽镇、景县和武清县。疫情暴发后，政府及时出台措施，联系北宁和津浦两路管理局以及河海检疫所开展陆路和水路的检疫工作，人员进出皆需经过检验，从而有效遏制了疫情的传入。1934年，天津市和秦皇岛市两地海港检疫所实施了全国海港鼠蚤调查计划，为促进海港检疫事业的发展作出一定贡献。

在频繁的疫灾冲击下，河北省政府成立了防疫卫生机构，并制定了地方性卫生法规，为防疫措施的推广和实施提供了保障。河北省的防疫卫生体系建设作为全国公共卫生事业的一部分，是对近代中国公共卫生法规体系的完善，促进了国家近代化。民国时期，各级政府与社会有识之士都认可疫灾“防”甚于“治”的理念，但以“防”为重建立公共卫生体系的设想终究是纸上谈兵。持续动荡的政治局面、捉襟见肘的政府财政和民智未开的社会氛围，致使民国时期公共卫生体系的建设和发展先天不足，这是时代和国家的不幸，更是民族的不幸。

注 释：

① 相关内容参见民国时期1928年第121期《河北省政府公报》载《传染病预防之清洁及消毒办法》。

② 相关内容参见民国时期1928年第59期《河北省政府公报》载《种痘条例(附方法证书凭照表式)》。