列宁的党内监督思想研究

龚志成

（同济大学马克思主义学院，上海200092）

加强党内监督，是列宁无产阶级政党建设思想的重要内容。1917 年，俄国十月革命胜利后，布尔什维克党由革命党转变为执政党。在全新的历史条件下，列宁清醒地认识到，在执政条件下进一步加强党的建设，尤其是党的纪律与作风建设是一个尤为紧要的任务。而加强党的纪律与作风建设的一个重要前提和根本保障便是全面加强党内监督。此后，列宁对如何通过监督来加强党的纪律与作风建设，进而全面加强党的建设这一问题进行了较为深入和全面的思考，并形成了一套较为科学、系统的党内监督思想体系，建立了一套行之有效的党内监督制度，这为后来的其他国家无产阶级政党如何有效开展党内监督提供了指引和借鉴。

一、铁的纪律与严格的集中是党取得革命胜利和巩固执政地位的必要条件

列宁历来高度重视铁的纪律与严格的集中对无产阶级政党的重要性，强调无产阶级政党取得成功的一个重要原因在于它有着真正铁的纪律和严格的集中。在1920 年3 月召开的俄共（布）九大上，列宁阐明了用“铁一般的纪律”把党锻造成“铁一般的组织”与“绝对统一”对巩固党的执政地位的极端重要性。他指出，党的当前任务是要把所能集中的一切力量绝对统一地投入到经济建设与恢复生产中去，要完成这一任务，就需要党有铁一般的纪律和铁一般的组织，否则，苏维埃甚至连两个月也支持不了[1]（P279-280）。此后，列宁在《共产主义运动中的“左派”幼稚病》一书中，对布尔什维克党执政两年半的经验进行了总结，他进一步阐明，如果布尔什维克党没有极其严格的“真正铁的纪律”，没有得到整个工人阶级全心全意的拥护，那么布尔什维克“别说把政权保持两年半，就是两个半月也保持不住”[2]（P3-4）。列宁认为，铁的纪律与严格的集中不仅是党取得革命胜利的必要条件，也是党巩固执政地位的必要条件；只有纪律严明、团结统一，党才能赢得广大人民群众的真心拥护；党这种铁的纪律与严格的集中是靠无产阶级先锋队忠诚坚韧与不怕牺牲的革命觉悟、同劳动人民密切联系并打成一片的群众基础和党的正确领导来维持的。而党之所以能够建立并且在异常艰难条件下实现铁的纪律与严格的集中，恰恰是因为党建立在“坚如磐石”的马克思主义理论基础上，而且经过了长达15年革命实践的锻炼[2]（P5-6）。所以，在列宁看来，以马克思主义理论为指导的无产阶级政党天然地需要铁的纪律与严格的集中。

列宁对有些人试图否定党的组织和纪律的错误观点提出严厉批评，他尖锐地指出，否定党的组织和纪律，就等于“完全解除无产阶级的武装”而向资产阶级投降，这对资产阶级有利而对无产阶级不利，这恰恰是各种反对派千方百计想要的结果[2]（P23-24）。他强调，无产阶级政党一定要坚决抵制资产阶级各方面的侵蚀，无产阶级要巩固得来不易的红色政权，就必须在无产阶级政党内部“实行极严格的集中和极严格的纪律”[2]（P24）。由此，列宁论证了铁的纪律与严格的集中对巩固无产阶级专政的重要性。

在党执政后，列宁敏锐意识到，比起革命斗争阶段，党在执政阶段将面临更为严峻的考验。他一再强调，党在执政条件下要永葆初心和本色，就必须有效抵制各种慢性腐蚀和蜕变，尤其是要抵制来自小资产阶级“看不见摸不着的腐蚀活动”，要严防资产阶级复辟，这比战胜大资产阶级而夺取政权还要困难千百倍[2]（P24-25）。所谓“打江山易，坐江山难”。列宁认为，在执政以后，为了巩固党的执政地位，党的纪律建设必须进一步加强。他明确提出：“谁哪怕是把无产阶级政党的铁的纪律稍微削弱一点（特别是在无产阶级专政时期），那他事实上就是在帮助资产阶级来反对无产阶级。”[2]（P25）同时，他还认为，党在执政以后，既要加强纪律建设，也要加强组织建设，要继续坚持把党以高度集中的方式组织起来，并在党内生活中认真贯彻民主集中制；只有铁的纪律和严格的集中统一领导才能确保党在执政条件下有效发挥作用，进而实现改造社会、造福人类的伟大目标。1920 年7 月，列宁在为共产国际草拟的《加入共产国际的条件》中就明确倡导要按照民主集中制原则建党。他认为，共产党只有以高度集中的方式组织起来，在党内实行如军事纪律一般的铁的纪律，使党的中央机关成为拥有广泛权力、得到党员普遍信任并具有真正权威的全党的核心，党才能有效履行自己的职责[2]（P202）。

二、必须建立高度独立且具有权威性的党内监督机关

十月革命胜利后，随着布尔什维克党成为执政党，党内也出现了骄傲自大、贪图享乐、脱离群众等现象。鉴于此，1920 年4 月，在俄共（布）莫斯科委员会庆祝列宁五十寿辰之际，列宁告诫全党要警惕因骄傲自大带来的腐化堕落风险。他明确指出，骄傲自满会使党陷入十分危险的境地，因胜利而自大正是一个政党走向失败的前奏，为此，他果断提出要建立专门的党内监督机关，并要确保其具有高度独立性与权威性。在1920年9 月召开的俄共（布）九大上，列宁提出建立一个同中央委员会平行的监察委员会，并由党性最强、最具公心、最富经验且最能严格监督执纪的同志组成；监察委员会要由党的代表大会选出，有权接受一切申诉并经与中央委员会协商后可以审理一切申诉；当同中央委员会的意见不一致时，监察委员会可同中央委员会举行联席会议或把问题提交党的代表大会来解决[2]（P288）。

1921 年3 月，列宁亲自主持召开俄共（布）十大，大会选出首届中央监察委员会，并通过了《关于监察委员会的决定》，决定明确规定成立监察委员会的目的是为了维护党的统一；监察委员会的任务是同侵入党内的官僚主义、升官发财思想、滥用职权行为及其他破坏党的团结统一和威信的流言蜚语等现象作斗争；监察委员会的职责是受理并审查对党员提出的控诉，主动消除那些破坏党的团结统一和威信的流言蜚语等“各种不能容忍的现象”，要通过有效监督使对党员过失或罪行提出的一切控诉都得到适当处理；无论党内外团体或个人，只要对党员提出控诉，监察委员会都应当受理[3]（P70）。在列宁领导下，1922 年3 月召开的俄共（布）十一大通过了《关于监察委员会的任务和目的的决议》，对中央监察委员成立一年来的工作成绩给予肯定，同时对监察委员会存在的必要性也作出确认。该决议特别强调了新经济政策条件下，监察委员会发挥监督职能的重要性。认为在新经济政策条件下，面对各种经济活动所牵涉的利益诱惑，党员发生蜕化变质的风险与日俱增，这就需要作为党内专门监督机关的监察委员会开展有针对性的监督，以防止党员在新环境下腐化堕落。大会还通过了《监察委员会条例》，以党内法规的形式对监察委员会的地方机关、报告制度、成员组成、结构职权等作出明确规定。可以说，经过列宁的一系列努力，党内专门监督机构初步建立成形，党内监督初步走上了制度化轨道，并开始逐步发挥其不可替代的监督作用。

在倡导建立专门的党内监督机关的同时，列宁十分重视监督机关的独立性与权威性建设，认为监督机关只有具备必要的独立性与权威性，才能确保其有效发挥监督作用。在倡设监察委员会之初，列宁对监察委员会的人员组成就提出明确要求，他不建议派出中央委员参加监察委员会，即便是派个别中央委员参加监察委员会，这些中央委员在监察委员会开展的监督工作中也不应受中央委员会约束，并且“在监察委员会专门讨论同他们的主管部门或工作范围有关的问题时，不参加表决”[2]（P289）。显然，列宁关于监察委员会人员组成的这些建议，明确了监察委员会应当具有独立性，其监督工作不受中央委员会约束的监督定位。应该说，列宁在监察委员会倡立之初就赋予其非常高的独立性——一种不受其监督对象制约的独立性。这种真正的监督独立性也同时显现出监察委员会作为专门监督机关在党内的地位与权威，这种高度的独立性和权威性为其在党内真正发挥监督作用提供了切实保障。

俄共（布）十大通过的《关于监察委员会的决定》明确规定：中央、区域和省三级监察委员会分别由本级党的代表大会选举产生；监察委员会向本级党的代表大会报告工作，与本级党委平行；党委必须执行本级监察委员会的决议；如果党委对本级监察委员会的决议有不同意见，可以把问题提交联席会议直至本级党的代表大会解决；监察委员会可以利用本级党委的机构，并有权给所有的党员和党组织委托任务；监察委员不兼任本级党委委员及相关行政职务，监察委员“有权出席本级党委员会和苏维埃委员会的一切会议以及本级党组织的其他各种会议，并有发言权”等[3]（P71）。这些规定以党内决议的形式将监察委员会独立于党的委员会之外，同党的委员会平行，其监督工作不受党的委员会制约，只向党的最高权力机关——党的代表大会负责，其独立地位与权威性被制度化和明确化。

俄共（布）十一大通过的《监察委员会条例》则将十大通过的《关于监察委员会的决定》中关于监察委员会的地位和权威的有关条款进一步细化，补充了在阿捷尔拜疆、乌克兰等“设有自己的党中央委员会的地方，需根据选举党中央委员会的同一原则选举中央监察委员会。中央监察委员会向自己的代表大会报告工作。在南高加索，除了党的边区委员会以外，同时设立边区监察委员会”“凡设有监察委员会的地方，…不设立任何纠纷调查处或者类似的委员会或机关（如党的法庭、道德检查委员会等）”等条款[3]（P194），同时对相关条款进行优化，如将前述有关条款调整为“监察委员会可以利用本级党委会的机构进行工作，并且有权在自己的职权范围内给一切党员同志和党组织分配任务”等[3]（P196）。通过这些补充和优化，进一步凸显了党内专门监督机构的独立性和权威性，初步实现了党内专门监督机构体系安排的制度化，为党内监督工作的顺利开展奠定了组织和制度基础。

三、把监督机关建成由高素质人员组成的模范机关

列宁高度重视党内专门监督机关的队伍建设，对人员的来源和素质提出了很高要求。他深刻认识到，监督监察机关应该是模范机关，它代表了党内外的良心和正义，是凝聚党心、民心的利器，监督监察机关应由党内外政治坚定、品格高尚、具备威信、富有经验、大公无私且能严格监督执纪的同志组成。在监察委员会倡建之初，列宁就提出监察委员会要由“受党的培养最多、最有经验、最大公无私并最能严格执行党的监督的同志组成”[2]（P288）。同年10 月，在《俄共（布）中央政治局关于中央监察委员会工作的决定草案》中，列宁明确提出监察委员会要代表“党和无产阶级的良知”，真正成为“真正体现党和无产阶级良知的机构”[2]（P391）。应该说，这是对党内监督机关在政治层面、价值层面和道义层面设定的一个很高的定位，也是一个非常准确恰当的定位。列宁对党内专门监督机构提出“良知”这一定位是符合无产阶级政党发展规律和党内监督的出发点的，体现了列宁作为“一个真正的伟大的马克思主义者”[4]（P292）和伟大的无产阶级革命家的先见之明与圣明之心。

此外，列宁在上述决定草案中还建议监察委员会要承担一项特殊任务，就是“对在苏维埃或党的工作中遭受挫折而产生心理上的危机的所谓反对派的人们分别加以关心，甚至往往要像医治病人那样对待他们。应尽力安慰他们，同志式地给他们讲明情况，给他们安排（不能用命令方式）适合他们心理特点的工作，就此向中央组织局提出建议和意见等等”[2]（P391）。

列宁的建议，一方面体现了列宁对党内监督机关的职能要求：不仅要有效开展监督，而且还要做好治病救人、思想教育工作；另一方面也体现出列宁对党内监督人员的素质要求：必须有高度的政治觉悟和良好的品行修养，能够体现党的正义和温暖、能够为人们所信任和爱戴。列宁的这一思想成为后来无产阶级政党开展党内监督及加强监督队伍建设的根本遵循。

对于开展党内监督的工作方式，列宁也提出了具体要求。1921 年3 月，列宁在俄共（布）十大上作《关于俄共（布）中央政治工作报告的总结发言》时重申：“我们在设立监察委员会时，就这样说过，中央整天忙于行政管理工作，让我们选出一些在工人中享有威信的并且不是整天忙于行政管理工作的人来替中央处理各种申诉吧。这样就提供了开展批评、纠正错误的方法。”[5]（P43）列宁的讲话指明了党内监督要实现专职化，党内监督人员应该在群众中享有威信且应该专职于监督工作。这与大会通过的《关于监察委员会的决定》中关于保证中央监察委员会有一定数量专职委员等规定相吻合。同年7 月，列宁在《给奥·威·库西宁和威·克南的信》中建议各国共产党最好都能建立“由经过考验、富有经验的优秀工人组成的监察委员会”[6]（P20），这进一步体现了列宁对成为党内监督人员所设定的条件，即威信、经验、专职。1922 年3 月，俄共（布）十一大通过的《监察委员会条例》进一步对监督人员作出具体要求，其中除对人数、党龄、不得兼任党委委员及相关行政职务等方面的要求外，还明确规定各级监察委员会必须由经过长期考验、党性坚定、受党信任、并能严格监督执纪的同志组成，其中，“在广大党员群众中享有威信”是监察委员会人员的必要条件[3]（P195）。应该说，这些规定全面体现了列宁对党内监督人员的素质要求，只有党内最优秀可靠、最有威信并受普遍信任的党员才能担此重任。

列宁在对党内监督人员提出高素质要求的同时，也十分重视对党和国家监督机关的改造。强调把党和国家监督机关建设成为由高素质人员组成的模范机关，这一思想在他晚年病重期间口授的文章和书信中得到充分体现。在1923 年1 月至3 月口授的《我们怎样改组工农检查院》、《宁肯少些，但要好些》两文中，列宁提出改组苏维埃工农检查院的计划，建议把党和国家监督机关结合起来，通过机构改组把党和国家监督机关建成为苏维埃的模范机关。他的改组思路是：一方面，通过增选75-100 名工人和农民委员的方式来适当扩大中央监察委员会，新当选的工人和农民中央监察委员享有中央委员的一切权利，其中有一定人数必须出席中央政治局每次会议并形成一个紧密集体，这个集体在履行党内监督职能过程中不受包括总书记在内的任何人的影响，做到“绝对了解情况并使各项事务严格按照规定办事”[7]（P377），以防止中央委员会可能出现的专断或权力滥用行为；另一方面，把工农检查院精简到300-400 人，由中央监察委员会专门派员领导工农检查院工作，要优化工农检查院人员队伍，其人员必须是经过专门考验和特别审查而证明是非常可靠、认真负责、了解党和国家机关、懂得科学管理的人才，以此提高工农检查院的威信和工作质量。

列宁认为，把党和国家监督机关结合起来对两个机关都有好处。一方面有利于提高国家监督机关——工农检查院的威信；另一方面有利于推动中央委员会同党内监督机关——中央监察委员会最终结合，并成为党内最高权力机关，从而使“它的组织和工作有计划、有目的、有系统”，并通过工农中的优秀分子“同真正广大的群众联系起来”[7]（P374）。在对党和国家监督机关改造合并过程中，列宁深感可从事监督工作的人才太少，工人愿意从事监督工作，但其受教育程度不高，“他们不知道怎么做”[7]（P379）。为此，列宁提出学习的任务，“第一是学习，第二是学习，第三还是学习”[7]（P380）。他要求党和国家监督机关工作人员要通过实践学习，既要了解党和国家机关工作实务，又要了解科学管理知识，只有这样才能真正把监督机关改造成模范机关。列宁同时提醒，改造党和国家监督机关不能急于求成，要用渐进的办法，“来建立一个真正模范的、不只是由于官衔和职位才受到大家尊敬的机关”[7]（P382）。

列宁还对改造党和国家监督机关的具体操作提出许多指导性意见。例如，他建议要下功夫严格物色中央监察委员会委员候选人，最好使中央监察委员会有各种类型的人才，并设法在其队伍中“把不同优点结合起来”。列宁心目中理想的监督队伍应当是由具备各种不同能力和优点的人才组成的复合型人才队伍。此外，列宁还设想了理想的监督机关形象，他提出，在几年后建成的党和国家监督机关应该首先是模范的，其次要赢得广大党员和人民群众的绝对信任，最后要做出不愧为一个党和国家高级机关所应有的作为。他批评说：如果党和国家监督机关“工作马马虎虎，并且得不到任何信任，说话毫无威信，说实在的，那又何必设立它呢？”[7]（P381-382）

总的来看，列宁高度重视党和国家监督队伍建设，对监督人员应该具备的条件和素质设定了极高的也是极严的标准。他认为只有把党和国家监督机关首先改造成模范机关，才有可能有效监督其它机关，进而为俄国社会主义事业的顺利推进提供保障。

四、重点监督领导和领导机关以维护党的团结统一

列宁清醒的意识到，无产阶级政党执政后，党的领导机关和“一把手”掌握着最高权力，如果这些权力被滥用，就会给党和苏维埃带来灾难性甚至毁灭性的后果，因此，必须实现对最高权力的监督和制约。他强调，必须加强对党的领袖及领导机关的监督，要将党的主要领导人及最高领导机关作为监督的重点，要维护党的团结统一，党内决不允许有宗派活动存在，要通过对最高权力层的有效监督来消除不利于党内团结的各种隐患。在中央监察委员会倡立之初，列宁就明确提出，建立党内专门监督机关的目的就是为了维护党的团结统一，维护党的威信，监督机关的职责就是要同破坏党的团结统一，降低党的威信的行为作斗争。可见，列宁倡议建立党内专门监督机关的一个重要初衷便是通过严格有效的党内监督来对执政后的布尔什维克党正风肃纪，即通过对党内权力运行及政治生活的监督来消除各种不利于党的团结统一，降低党的威信的不利因素。

列宁晚年病重期间，党内出现了一些不利于党的团结统一的隐患，主要表现为斯大林和托洛茨基之间的派别对立。列宁对此深感忧虑，他在1922 年底口授的《给代表大会的信》中提出了他认为“最重要的一些想法”，建议在即将召开的党的十二大上对政治制度做一系列变动，以加强对党的最高领导机关和“一把手”的监督。在信中，列宁建议增加中央委员人数，把党的中央委员会扩大到几十人甚至一百人，以加强对党中央权力运行的监督与制约，防止党的最高权力运行失范。列宁指出，如果不实行这种监督制衡式改革，一旦事态恶化，“中央委员会就会遭到很大的危险”[7]（P337），而之所以实行这种改革，就是为了加强对党的领袖和最高领导层的监督，以防止党内可能出现的个人专权或派系斗争的潜在危险。列宁的设想是从工人中推选出50-100 名中央委员，真正代表广大人民群众对党的最高权力运行进行监督与制约，从而防范党内个别领导人滥用权力或搞派别分裂，维护党中央的稳定，确保最高权力有序运行。列宁强调，党中央的稳定依赖于“能够采取的防止分裂的措施”[7]（P338），而这种有效措施就是扩大中央委员会，进而通过加强民主监督和权力制约来防止党内最高权力被滥用。

列宁提出，党内专门监督机关要重点监督领导机关和“一把手”，对于中央监察委员会来说，就是要重点监督党中央和党的总书记。从《给代表大会的信》中可明显看出，列宁对党内“最严重的意见分歧”可能导致的党的分裂这一隐患充满忧虑。列宁明确指出，党的两位重要领导人——斯大林和托洛茨基之间的不和是造成党的分裂的潜在隐患。一方面，他对斯大林成为党的总书记而掌握“无限的权力”后是否能谨慎、正确地使用这一权力没有把握；另一方面，他认为托洛茨基虽有才能，但其却过分自信且热衷于行政事务。列宁认为，斯大林和托洛茨基这两位党的杰出领袖的这两种性格特点一定会出人意料地导致党中央的分裂。为此，他忧心忡忡地警示全党，如果党不采取有效措施防患于未然，那么党中央的这种分裂“是会突然来临的”[7]（P339）。列宁指出，适当扩大中央委员会，把中央委员人数增加到50-100 人，是防止这种分裂的一种有效办法。一方面，更多的中央委员有利于对党中央的权力运行进行更有效地监督与制约，防止党的最高权力运行失范；另一方面，吸收工人代表参加中央委员会，可以借助工人阶级的力量来改善党的领导机关，而这种改善主要是通过监督来实现的，来自于工人的中央委员们更接近人民群众，更能够代表广大无产阶级。列宁还指出从工人中增选的中央委员，要保证他们出席中央委员会和政治局的一切会议，阅读中央委员会的一切文件，进而有效发挥他们对党中央的监督作用，只有这样，才能使“中央委员会本身具有稳定性”[7]（P342）。

1923 年初，列宁在口授的《我们怎样改组工农检查院》一文中，进一步阐发了关于加强对党的领导机关的监督、维护党的团结统一的思想。他指出要强化中央委员会和中央监察委员会对中央政治局的监督，要求“凡与政治局会议有关的文件，一律应在会议前24 小时送交中央委员会和中央监察委员会的各委员。”[7]（P376）他认为，这种制度安排可以切实保障中央委员和中央监察委员对中央政治局权力运行的监督与制约，尽量消除“纯粹个人因素和偶然情况”对党造成的不良影响，避免个人独裁专断的出现。

五、首倡发挥民主集中制与党的代表大会的监督作用

列宁在马克思、恩格斯建党学说和党内监督思想基础上，通过总结国内外无产阶级政党的革命实践经验，提出了民主集中制思想，他认为，民主集中制是无产阶级政党开展党内监督的基础。

在建党原则问题上，列宁曾批判了孟什维克的机会主义观点，指出孟什维克否认局部必须服从整体的思想是错误的，是一种“藐视纪律”的无政府主义[8]（P405）。他指出，无产阶级政党必须按照少数服从多数、下级服从上级、局部服从整体的集中制原则组织起来。他还指出，在无产阶级政党内，任何一个党组织或党员都有充分表达意见的权利，有权批评党中央并提出意见建议[8]（P558）；党中央要容许党内有不同意见存在，并把不同意见争论情况完全公开；党不应隐瞒自身的缺点和毛病，而要通过勇敢的自我批评来暴露自身缺点与不足，并积极加以改正[8]（P200）；党要容许在一定范围内开展积极、健康的思想斗争，但决不容许违反党性开展扰乱党内政治生活正常秩序、有损党的利益的消极党内斗争[8]（P143）。应该说，列宁在这一时期所阐述的集中制原则同民主制并不矛盾，它反对的仅仅是无政府主义自治制。从内涵上来说，这种集中制已包含民主要求，其本质上是一种民主与集中、自由与纪律辩证统一的组织形式，是无产阶级政党民主集中制的雏形，这种民主集中制自诞生那天起便天然蕴含了党内监督功能。

1905 年9 月，列宁在对德国社会民主工党建党经验进行总结时指出，社会民主工党在社会民主主义运动中彻底贯彻集中制的做法“是极有教益的”，这一做法值得俄国无产阶级政党借鉴。为此，列宁明确提出在俄国无产阶级政党内“实行彻底的集中制和坚决扩大党组织内的民主制”[9]（P325）。1906 年3 月，列宁在审定《提交俄国社会民主工党统一代表大会的策略纲领》时，再次建议在党内推行民主集中制，因为民主集中制已成为党内一致公认原则，可以在党内“一定范围内”实行[10]（P214）。同年5 月，列宁在《关于俄国社会民主工党统一代表大会的报告（给彼得堡工人的信）》中进一步强调，在党内真正实现民主集中制是一项“重大的、严肃的和非常重要的任务”，党的基层组织必须真正成为党的基本细胞，进而使所有党的机关都成为“真正选举产生的、要汇报工作的、可以撤换的机关”[11]（P59）。在《批评自由和行动一致》一文中，他又指出党的民主集中制的一个充分体现就是“充分的普遍的批评自由”[11]（P129），要通过党内自由的、积极普遍的批评来监督党内政治生活的正常开展，避免党的权力被滥用。可见，列宁所倡导的民主集中制原则正是开展党内监督的有力武器。1915 年11 月，列宁在《致“社会主义宣传同盟”书记》的信中进一步提出，“我们在自己的报刊上一向维护党内民主。但是我们从未反对过党的集中。我们主张民主集中制”[12]（P89），指明了无产阶级政党要实行民主集中制，不能只有民主而没有集中，也不能只有集中而没有民主。只有将民主和集中有机结合起来，才能有效开展党内监督，维护党的团结统一。

在确立民主集中制原则后，列宁主张将民主集中制应用于党的代表大会，有效发挥代表大会的监督作用。列宁在筹备俄国社会民主工党二大时就提出“党的最高机关是党的代表大会”[13]（P362）、党的代表大会选举党总委员会[13]（P363）、党总委员会在代表大会闭会期间是党的最高执行机关[13]（P365）等观点，并将其写入党的基本章程，确定了党的代表大会是党的最高权力机关这一建党的基本原则。这一原则从起点上规定了中央委员会的权力来自于党的代表大会并受代表大会监督制约，这为党的代表大会有效发挥党内监督作用确立了法理依据。1905 年7 月，列宁在《〈工人论党内分裂〉一书序言》中“再一次重申”党的一些基本原则，并对党的代表大会制度作了进一步补充完善，强调“党的最高机关应当是代表大会……这些代表作出的决定应当是最后的决定”[9]（P154），由此进一步明确党的一切事务的最高决定权在代表大会。

1917 年7 月，俄国社会民主工党（布）六大通过的党章对党的代表大会的地位、职能和任务以及党的代表大会行使党内监督职能的具体路径作出明确规定，即党的最高权力机关是党的代表大会，代表大会选举产生中央委员会和检查委员会等中央机关，代表大会审议和批准其工作报告，审查和修改党纲或党章，决定党的政策路线等。这些规定为党的代表大会对中央委员会、中央检查委员会等中央机关及各级党组织和党员开展自上而下的集中监督提供了法理依据。此外，列宁在生前也清醒意识到，要确保代表大会在党内监督方面真正发挥作用，就必须保证代表大会能及时对党的重要工作和重大决策进行监督。为此，他要求党要定期召开党的代表大会，并形成制度。在1903 年提交的《俄国社会民主工党章程草案》中，列宁提出代表大会要至少每两年召开一次[13]（P238）。1905 年4 月，三大党章规定代表大会每年召开一次[14]（P103）。1917 年7 月，六大党章进一步明确“定期代表大会每年召开一次”[14]（P495）。

此后，从1918 年到1923 年六年间，俄共（布）先后召开了第七次至第十二次代表大会。在代表大会上，由党的最高领导人代表党中央做工作报告，然后大会进行审议。参加大会的党员代表可以作观点不同的副报告，并可以各抒己见，自觉开展积极的讨论、争论或批判，可以在大会上对党中央各项工作提出意见建议。列宁强调，要最大限度保证党员在代表大会上提出批评和意见建议的自由，决不允许任何组织或个人采用任何手段限制党员在代表大会上发表不同意见，更不允许任何组织或个人采用任何手段对发表不同意见的党员进行打击报复。