中国财政制度改革的内在逻辑及其历史经验

李淑芳，何敏华，熊傲然

（中共湖北省委党校，湖北 武汉430022）

财政改革不只是单纯的经济活动，而是一系列管理活动、政治活动和经济活动的集合。然而，学术界多将中国财政制度改革视为单纯的经济或财政改革，从而割裂了财政制度改革与宏观政治环境的联系。学界关于财政制度改革相关研究的内在逻辑主要有三：一是从集权与分权的角度，将当代中国财政制度划分为集权型财政体制、分权型财政体制、分税制财政体制三个时期，并分别阐述每一时期的改革内容，以此梳理中国财政制度的变迁[1]；二是以财权和事权为逻辑起点，分析中国历次财政制度改革的动态变化对中央和地方权力的影响[2]；三是根据重点改革内容，按时间顺序梳理中国财政制度改革内容[3]。将中国财政制度改革置于更为宏观的政治层面和管理层面的研究较为缺乏。因此，笔者拟从宏观层面梳理和分析中国财政制度改革的内在逻辑，并在此基础上总结中国财政制度改革的经验，以期为新时代财政制度改革提供参考。

一、统治逻辑：传统中国以统治者意愿为主的财政改革逻辑

中国古代财政改革的主要措施遵循两个规律：一是收入改革多，支出改革少；二是即使有支出改革，改革也多体现统治者意愿，而忽视民众的需求。

1.财政收入改革以增收和手续便利为主要考量

通过梳理中国历史上的财政改革措施可以发现，历朝历代的财政制度改革中收入改革较多，支出改革较少，而收入改革的目的则主要是为了增加财政收入或者方便征收税赋。

中国历史上的租税制度一直强调轻徭薄赋，如孟子理想中的租税额是十分取一，而汉代政府规定租税额是十五分取一，实际则只征收三十分之一，唐代只合四十分之一。但是由于土地为私有，极易发生兼并，农民并没有因为低税赋而得到好处。而且一旦发生战乱，则原本的税收制度就会被打破，政府就通过改革财政制度从社会汲取财富弥补国库。如汉代的文景之治虽积累了大量财富，但汉武帝穷兵黩武，导致本开始富裕起来的国库迅速空虚，财政赤字不断扩大，促使国家不得不通过垄断盐、铁来积累战争经费[4]（P16）。此后，自然资源的垄断更是成为各个朝代发展经济必不可少的环节。晋得天下后，田粮征收率高达百分之六十到七十。唐朝在安史之乱的阴影下，想尽一切办法解决财政问题，包括从税制上加重商业税、卖爵、限制免税的僧人尼姑的数量等，但这些短期行为反而让政府失去了长远的财政收入。

另一方面，中国历史上多次重要的税制改革最主要的目的都是为了税赋征收方便。如唐代沿袭北魏“均田”制发展出租庸调制度，使得土地公有，天下百姓田地平均。这种制度需要详尽的户口册，但生死变更和人员流动导致户口册失真和租庸调制度失败，从而出现了唐代的两税制改革：一亩地抽夏秋两次税，只问地，不问人，征税变得简单，但土地又恢复私有，土地兼并又会导致农民流离失所。“租庸调”三项变为两“税”，因而征收比例提高了，但是一旦发生战事，军队依旧会要求农民出“庸”和“调”，事实上是加重了农民的负担。明代的“一条鞭法”，也是把民间差役杂项一并归入田赋，以求手续便利。

2.财政支出改革体现统治者意志

与财政收入的频繁改革不同，历朝历代对财政支出改革的重视程度不高。历代财政支出改革思想也多局限于减少财政支出方面。早在春秋战国时期，主张节用就成为了主要的财政支出思想。孔子最早提出“节用”一词，要求减轻农民的赋税徭役，使百姓不必背负过重的生活压力，主张节约财政开支。墨子也提出“去无用之费”，墨子的“节用”也就是节约，在财政支出上，希望君主戒掉奢侈铺张的习惯，在衣食住行方面一切从简，去掉“无用之费”，但对平民百姓的“有用之费”必不可少[5]（P22）。

然而，“节用”的财政思想并没有带来历代政府财政规模的缩小，财政支出规模是由统治者意志决定的。“节用”通常是统治者在财政收入困难的情况下不得不采取的措施，或者是为了实现统治者的战争目的而进行的储蓄。如，春秋战国时的财政改革主要是诸侯为了争霸积累财富。《周礼》中对财政支出内容的记载也反映出中国古代财政支出以祭祀、外交、国防和统治者的私人消费为主[6]（P109）。从财政支出的内容来看，应该说，中国古代财政支出主要是为统治者服务的。

可见，在古代中国，统治者需要通过财政支出来实现自身意志，如发动战争、控制贵族或官僚、维持统治等。为了实现这些目的，统治者便更加重视财政收入改革，期望通过更加便捷的方式获取更多的财政收入。因此，中国古代财政改革的逻辑是以实现统治者意志为主线的统治逻辑。

二、稳定逻辑：国家集中力量保障经济社会发展的稳定改革逻辑（1949-1979 年）

新中国成立之时，百废待兴。国际上，以美国为首的西方国家对中国实行经济封锁政策；国内由于战争的影响，国民经济接近崩溃，财政出现极大赤字、物价猛烈上涨、财税体制建构不足等问题，亟待系统恢复国家的财政工作。因此，新中国为应对国内外局势的变化在1949 年底确立了统一财经工作的方针，制定并采取了一系列稳定经济的政策和措施，新中国开始进入一个大规模的计划财政时期。

1.计划经济模式是中国维护国际国内秩序双重稳定的历史选择

“二战”之后，世界逐渐形成了社会主义和资本主义两大阵营。苏联作为第一个社会主义国家，对中国共产党的创立和发展影响深远。中国共产党执政后学习苏联走社会主义道路无疑是正确的历史选择。一方面，中国走社会主义道路，与苏联结成战略同盟关系，可以有效应对以美国为首的西方国家的经济封锁，从而维护中国在国际上的稳定地位。另一方面，苏联在特定的历史条件下基于本国传统工业和农业集体化的发展，迅速造就了一个工业强国[7]。中国期望通过学习苏联的计划经济模式，恢复国民经济的发展，消除长期国内战争对经济社会带来的影响。历史证明，这种选择在事实上维护了中国国际国内秩序的稳定。《中苏友好同盟互助条约》的签订和抗美援朝战争急速拉近了中苏关系，使得中国在国际上的地位更加稳固；而中苏的友好关系也带来了苏联与中国在经济方面的合作，苏联专家专程来到中国为中国即将开展的计划经济进行指导，促进了中国国内的稳定发展。

2.与计划模式相适应的统收统支财政体制改革促进了政权稳定和经济增长

在计划经济模式下，中国政府采取了与计划经济模式相适应的“统收统支”财政体制。“统收统支”主要包括全国统一的税收管理、物资管理和现金管理三个方面的内容。在税收管理方面，由于当时全国的财政收入主要是公粮和城市税收，中央对公粮和城市税收进行统一的征收、支出和调度；在物资管理方面，重要的物资全部收归国有，由国家统一进行调配，以防不时之需；在现金管理方面，由中国人民银行对所有现金进行集中调度。

通过借鉴苏联的成功经验，统收统支的财政体制改革促进了政权稳定和经济增长。一方面，统一的现金管理不仅稳定了新中国成立初期的物价上涨问题，还保证了人民能够在有序稳定的经济中生活。集中统一的分配和调度促使政府能够在财政收支平衡稳定的状态下，迅速调配资金用于经济建设，以工业的快速增长促进国民经济的增长和稳定，从而保证国内的稳定发展。另一方面，经济发展又消解了国际社会对中国的经济封锁，提高了国家抵御外来力量的能力，进一步巩固和稳定了新生的国家政权。

三、分权逻辑：以权力下放和激励地方财政为主的财政分权改革逻辑（1979-1992 年）

新中国成立初期，中国采取的高度集权的财政体制促进了政权稳定和经济增长。但是，不可否认的是随着社会的发展，高度集权的财政体制已经不能支撑经济的快速发展和社会的进步。1978 年党的十一届三中全会强调，我国社会的主要矛盾是“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”，财政改革的稳定逻辑逐步转向了更高效率的分权逻辑。

1.新的世界秩序为中国带来了西方财政分权思想

20 世纪80 年代的世界秩序与新中国成立初期差异较大。中国经历了与苏联的蜜月期、分歧期，到20世纪70 年代末中苏关系持续恶化。为了应对苏联的压力，中国转而与美国建交。在新的世界秩序下，中国从学习苏联转向学习欧美。1956 年，美国经济学家Tibeout 发表了著名文章《地方公共支出的纯理论》[8]，这标志着财政分权理论的兴起。到20 世纪80 年代中国与美国建交时，西方学术界对财政分权理论的研究日益丰富，不只局限于中央政府与地方政府之间的职能分配问题，还从制度、激励和协调等角度考察政府的绩效问题[9]。财政分权理论随着中美建交而被中国广泛接受，催生了中国财政制度的分权化改革。

2.以激励为主导的财政分权改革在中国展开

在西方财政分权模式的影响下，中国自1978 年开始多次进行财政制度改革。一是探索地方政府“财政包干”改革。1978 年，中国开始在四川和江苏两个省份推行“比例包干”的财政管理体制试点，并总结试点经验，在1979 年公布了《关于实行“收支挂钩、全额分成、比例包干、三年不变”财政管理办法的若干规定》。1985 年各地方政府开始实行“划分税种、核定收支、分级包干”的多种形式的财政包干体制。二是探索事业单位“预算包干”改革。1979 年财政部发布《关于文教科学卫生事业单位和行政机关“预算包干”试行办法》，在部分事业单位试点“预算包干”，即年度预算一经确定，经费指标全部归事业单位掌握使用，并且年终结余留用，超支不补。国营企业推行四类包干制度和利改税。三是在国营企业推行四类包干制度和利改税。这些改革的核心就是将财政自主权下放给地方政府和企事业单位，这对鼓励地方经济发展、调动地方政府和企事业单位积极性、提高财政资金使用效率起到了积极作用。

四、规范逻辑：以规范财政收支为重点的规范改革逻辑（1992-2012 年）

改革开放后实行的财政分权管理体制对于缓和中央和地方之间、政府与企业之间的矛盾有着重要作用，但随着经济形势的发展，分权逻辑下的财政分权体制出现了一些弊端，因此，财政改革的内容开始逐渐细化至财政预算、国库管理、税收等各方面，中国财政制度逐步趋于规范。

1.分税制改革拉开了财政制度规范化序幕

早期从苏联借鉴而来的财政集权模式和从欧美市场经济国家舶来的分权财政思想都对当时中国财政制度的建立、发展和完善具有重要意义。改革开放以来，促进经济发展成为第一要务。1992 年中共十四大明确提出：“我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，以利于进一步解放和发展生产力。”随着中国经济的持续发展，地方经济虽然被快速激活，但是也积累了一些矛盾。一是中央政府和地方政府之间的矛盾。地方财权和事权扩大导致地方财政收入比重持续上升，而中央政府财政收入比重持续下降，中央政府宏观调控能力减弱。二是地方政府财政管理出现诸多问题。在市场经济效率至上思想的影响下，不少地方政府之间出现了恶性竞争，预算外资金不断扩大。为缓解当时国家财政制度中最突出的中央财政和地方财政之间的矛盾，解决财政包干制在社会主义市场经济条件下的种种弊端，1993 年颁布的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出，将“地方财政包干制改为在合理划分中央与地方事权基础上的分税制”“改革和完善税收制度”及“改进和规范复式预算制度”，拉开了财政制度规范化改革的序幕。

2.财政制度进入法制化轨道，改革以规范收支为目的

从1994 年分税制改革开始，中国开始密集推进财政制度改革，覆盖了财政制度的方方面面。1995 年，被誉为“经济宪法”的《中华人民共和国预算法》正式实施，对预算管理职权、预算收支范围、预算编制、预算审查和批准、预算执行、决算、监督、法律责任等做出了规定，标志着我国财政制度开始进入法制化轨道。

此后的财政改革几乎囊括了财政的方方面面。一是进行税制改革，包括开征私营企业所得税等四个新税种（1998 年）、开展所得税收入分享改革，提高中央分享比例（2002 年）、全面取消农业税（2006 年）等，税收制度不断规范完善。二是开展预算改革，主要包括加强预算外资金管理（1996）、部门预算改革（1999年）、深化收支两条线改革（2001 年）、预算外资金全部纳入预算管理（2011 年）。这一系列改革将政府部门的预算内收支、预算外收入以及基金预算收支全部纳入到部门预算编制范围和过程，保证政府部门开展预算编制的公开透明，规范了政府预算资金的使用。三是支出管理方面，主要包括国库管理制度改革（2001 年）和政府采购制度（2002 年）。国库管理制度改革通过建立国库单一账户体系、对政府收支实行国库集中收付管理、实施国库现金管理，实现由财政直接支付，提高了财政资金的使用效率，减少了中间环节可能存在的腐败行为，保证了预算单位用款按预算来执行、按流程调整，增加了预算执行的规范性。政府采购制度是加强财政支出管理、提高财政透明度的有效工具，适应了国际经济一体化的要求。从这些主要的改革内容来看，规范财政收支，提高财政透明度，保证财政收支规范性是财政改革的主要目的。

3.改革开始偏向支出管理

从这一阶段财政改革的实践来看，改革开始越来越重视对财政支出的管理。我国历来改革的重点大多放在经济领域，即怎样才能更好地发展国民经济，而忽略了对于经济以外的公共服务投入，如教育、科技、文化、卫生等公共事业的建设[10]。反映到财政上，则是政府更注重财政收入制度的改革，而对财政支出的管理则相对弱化。但是在规范逻辑下，财政制度改革不仅重视财政收入的规范性，更加注重财政支出的规范性，如部门预算改革、国库管理制度改革和政府采购制度改革等都是为了规范财政支出而实施的重大财政改革措施。

五、治理逻辑：“以人民为中心”的财政治理逻辑（2013 年至今）

党的十八大以来，我国在经济、政治、社会、文化、生态等各方面进行了一系列重大改革，取得了一系列重要成果。这一时期各方面的改革更加深入，不再停留于规范层面，而是进入到深层次的制度和法律层面，财政改革也走上了寻求制度化和高效能的治理逻辑路径。

1.“四个全面”要求财政制度改革遵循新的治理逻辑

2013 年11 月，党的十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，改革的出发点和落脚点是“促进社会公平正义、增进人民福祉”。2014 年10 月，党的十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确了全面推进依法治国的总目标是“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”，全面依法治国应“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”。2014 年12 月，习近平总书记在江苏调研时首次提出“协调推进全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国、全面从严治党”，“四个全面”被首次提出。从“四个全面”的目标、原则和内在要求看，它深刻凸显了制度化的治理逻辑和“以人民为中心”的治理思想。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》更是将人民理念作为一根主线，贯穿于13 个方面制度的全过程。

2.财政制度改革凸显制度化治理逻辑

随着我国社会主义市场经济体制和公共财政体制的逐步建立，原《预算法》已不能完全适应形势发展的要求。此外，前一阶段我国在部门预算、国库集中收付制度、预算公开等改革方面积累了一些成功经验，也需要用法律的形式固化下来。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度”。在此背景下，通过系统总结多年财政改革的经验，根据新时代财政领域出现的新问题新情况，2014 年通过了新修订的《预算法》，主要修改了五大方面的内容：一是完善政府预算体系，健全透明预算制度；二是改进预算控制方式，建立跨年度预算平衡机制；三是规范地方政府债务管理，严控债务风险；四是完善转移支付制度，推进基本公共服务均等化；五是坚持厉行节约，硬化预算支出约束。新《预算法》从顶层设计层面为财政体制改革搭建了整体框架，并以法律的形式确定下来。

另一方面，税收法定也在不断推进和落实。2008年以前，我国仅有个人所得税和企业所得税立法，直到2012 年，我国才对车船使用税立法。在制度化治理逻辑下，税收法定工作2015 年开始启动。在“税收法定”的要求下，2016 年全国人大常委会表决通过《环境保护税法》，并于2018 年开始实施；2017 年通过《船舶吨税法》和《烟叶税法》，并于2018 年开始实施；《车辆购置税法》和《耕地占用税法》也于2019 年开始实施，更多税收立法工作正在准备中。

新《预算法》的实施和不断推进的税收立法工作通过法律的约束加强了对财政工作的监督管理，使得财政收支更加规范透明，财政改革的制度化治理逻辑不断凸显。

3.财政制度改革更强调“以人民为中心”的治理理念

党的十八大以来，“以人民为中心”的改革思路更深刻地体现了出来。在财政支出方面，党的十八大以来更加强调加大民生支出，并将“严格把控各部门机关的运行经费以及楼堂会所建设”专门列入新修订的《预算法》，强调不得随意开财政收支的口子，从而硬化了政府支出约束。党的十九大报告提出“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”是当前国家社会的主要矛盾，财政制度也更加注重以增进人民获得感为导向的改革，更注重对公共服务领域的财政支出，以提高人民的生活水平和切身利益为目标，力争2020 年全面建成小康社会目标的实现。面对当前疫情的重重考验，国家财政和地方财政联合做出了多项财政保障措施，把人民群众的生命安全放在第一位，这也更突显了党的十八大以来中国财政制度的改革更注重对民生的改善。在财政收入方面，我国的税制改革一直强调减轻个人和企业的负担。

4.以提高治理效能为导向的预算绩效管理改革

2018 年国务院发布了《关于全面实施预算绩效管理的意见》，强调要建立全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。重视绩效是国家治理的内在要求和现代财政制度的本质特征，各省在实现探索全面预算绩效的目标中不断涌现出的地方样板，并取得了良好成效。从中央政府到地方政府，从财政部门到各预算单位都掀起了预算绩效改革的热潮，力争做到“用钱必问效，无效必问责”。

六、中国财政制度改革的基本经验

1.财政制度改革应突出问题导向：解决最突出的矛盾

唯物辩证法认为：“矛盾是普遍存在的，又是对立统一的，矛盾的既对立又统一推动着事物的发展。”[11]（P192）古代中国的主要矛盾是“地主阶级和农民阶级的矛盾”，即统治阶级与被统治阶级的矛盾，统治者实现统治成为第一需求，因而财政改革导向是为统治积累更多财政资源，而较少考虑民生支出。1949 年新中国成立时，国际国内的严峻形势决定了稳定是第一诉求，因而以集中力量发展建设的稳定改革逻辑适应了当时财政改革的需要。然而，党的八届三中全会提出的“我们的主要矛盾还是无产阶级和资产阶级的矛盾，社会主义道路和资本主义道路的矛盾”的论断阻碍了经济社会的发展，直到1978 年党的十一届三中全会重申社会主要矛盾是“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”，财政改革的稳定逻辑才逐步转向了更高效率的分权逻辑。尽管1992 年社会主要矛盾未发生变化，分权逻辑仍然发挥作用，但是财政领域的矛盾已经开始凸显，因而以规范财政收支为重点的规范改革逻辑被置于分权改革逻辑之前。党的十八大以来，我国社会主要矛盾已经成为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，因此，“以人民为中心”的治理逻辑开始发挥更大作用。

这些实践证明，只有解决最突出的矛盾，财政制度才能顺利运转；当出现新的矛盾时，财政制度就必须进行改革以解决矛盾。善于发现财政体制改革中存在的问题，并以解决问题为导向，不仅要重点解决中国社会的主要矛盾，还要善于解决财政体制面临的深层次矛盾。随着中国全面深化改革的纵深发展，只有同时解决好当前社会的主要矛盾和当前中国财政制度的深层次矛盾，才能在未知风险来临时具备更好的应对能力。

2.当前财政制度改革主线：均衡和高质量发展

为解决当前我国社会“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，财政改革主线应从均衡和高质量发展两方面着手。一方面，要通过财政制度改革实现均衡发展和基本公共服务均等化。实现基本公共服务均等化需要在理顺中央与地方事权和支出责任的基础上，促进地方财力与事权匹配，从而让地方政府有能力投入到基本公共服务建设中。另一方面，应运用现代信息技术促进财政制度改革高质量发展。随着信息技术的不断跨越式发展，未来运用互联网、人工智能、大数据等技术手段可能成为财政制度改革的重要工具。

3.财政制度改革路径：不仅要借鉴国外先进经验，更要立足本国国情

在新中国成立初期，我国借鉴了苏联的计划经济模式，在财政上则采取了与计划经济相适应的统收统支财政体制；改革开放时期，我国借鉴了西方的市场经济模式，在财政上则引进了西方的分权财政模式。这些国际经验对我国财政制度的建立和完善发挥了重要作用。但是，随着我国经济社会的发展，中国特色社会主义制度显示出更大的优势和更多的独特性。因此，财政制度的未来改革应在借鉴国际先进经验的同时，注重与本国国情相结合。