大数据企业参与社会治理的自律与他律

吴 楠

（安徽省社会科学院，安徽 合肥230053）

大数据是海量、多样化的数据集合，它正在快速发展为新一代信息技术和服务业态。随着移动互联网的普及、云计算等技术创新的进步，大数据的应用价值不断提升，已经成为国家重要的战略资源。大数据运用逐步深入到经济社会生活的方方面面，包括交通导航、偏好推送、商品调配、灾害预警等等。在新冠疫情防控工作中，大数据在疾病筛查、阻断感染源、调配物资等方面发挥了不可替代的作用。可以说，大数据不仅仅是提升社会治理现代化水平的工具，其已经重新塑造了社会，改变了人们的生产生活方式。运用、发挥好大数据的价值，成为了社会治理体系现代化的重要标志。

大数据企业拥有大数据资源和大数据技术能力，主导大数据产品市场，是重要的大数据实践主体。建设数据强国、释放数据红利，离不开大数据企业的支持。党的十九届四中全会强调要建设社会治理共同体，“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度”。大数据企业已经融入社会治理共同体，不仅能够实现“社会协同”，还能够为社会提供“科技支撑”。只有大数据企业参与社会治理满足了人民的需求和期待，并接受社会的有效监督，大数据企业发展才能真正促进社会治理现代化。

一、大数据企业对社会治理现代化的推动

大数据是信息化发展的新阶段。当前社会，大数据已经成为重要的生产资料，是经济发展的基础资源、社会进步的创新引擎。中共中央、国务院于2020 年5月11 日发布的《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》再次明确强调：加快培育发展数据要素市场，建立数据资源清单管理机制，完善数据权属界定、开放共享、交易流通等标准和措施，发挥社会数据资源价值。随着5G 时代的到来，数据空间发生的变革已经深刻影响到个体的现实生活。数据的收集与处理正不断地改变着个体和组织参与社会活动与分工的能力。大数据企业等新兴技术企业带来的科技进步、思维和生活方式的改变，对经济繁荣、社会发展起到了强大的推动作用。习近平总书记构建了网络强国战略，明确指出“要坚定不移支持网信企业做大做强，加强规范引导，促进其健康有序发展”。马克思指出：“物质生活的生产方式制约着整个社会生活、政治生活和精神生活的过程。”[1]（P82-83）经济社会数字化、网络化、智能化发展是历史的客观趋势。只有顺应客观趋势、把握发展要求，社会才能够进步与繁荣。

技术是生产力的构成要素，社会关系是重要的生产关系。生产力与生产关系的辩证互动推动了社会的发展。技术与社会之间不仅存在联系，还时刻发生着深刻的互动。技术的变革与发展不仅仅是遵循内在循环的“技术逻辑”，同样受到经济利益、道德伦理、文化风俗、政治立场等社会因素的深刻影响。新兴技术不再只是社会治理的辅助工具，而是成为能够直接规制、塑造社会秩序的重要因素。它影响着社会治理主体的运作环境，成为现代化治理体系不可或缺的标志。2017年12 月8 日，习近平总书记在主持中共中央政治局就实施国家大数据战略进行第二次集体学习时指出，“要运用大数据提升国家治理现代化水平”。信息是国家治理的重要依据，数据是信息的电子化展现形式。大数据企业是大数据技术的创新主体，在社会治理共同体中发挥着重要作用。无论是政府主导的体制改革，如“互联网+政务服务”、智慧城市建设，还是公众自发的生活应用，如交通导航、电商购物，都离不开大数据企业提供的技术服务。以大数据企业为代表的新兴科技创新主体为社会治理体系和治理能力现代化提供了科技支撑。

二、大数据企业影响力优势及其引发的治理风险

人类每时每刻均在通过交易、通信、传输、交互等行为生成大量新的数据，数据的使用与集中带来了利益分配等现实问题。5G 技术将显著提高生产交换效率，从而带来大数据的高度集中。数据用户既是数据的生产者，也是数据的使用者。然而数据平台的深度垄断与技术优势使得个体权利随时可能受到威胁。大数据企业对数据的收集与处理正不断地影响着人类个体参与社会生活与分工的能力，其基于数据已经形成了一定的权力与权利。随着新的数据权力范式的形成与发展，中性的数据会同时带来双向的结果，同时会对传统社会的基本权力（权利）义务（责任）结构造成冲击。在社会演化过程中，对各种形式的权力的界定也可能发生改变。显然我们现在正处于这样一个时期，权力的分配和形式正在发生深刻改变[2]（P218）。数据分析需要极强的技术能力，在分析数据的过程中，需要对数据进行技术取舍、赋值与解释。数据解释实际上需要依赖主观判断，不同解释主体对相同的数据也会形成不同的理解。掌控了数据就如同掌控了资本和财富，而掌控了数据解释的主体地位就意味着掌控了数据社会的话语权和规制权。在使用海量数据时，必须通过数据平台使数据建立联系。数据平台运行计算的基础——算法占据了流程运行的主导地位。决策是基于算法对数据库中统计数据呈现出的相关性而作出的判断。数据平台使用的不同算法或技术机制能够显著地影响到此种联系可能呈现的结果与内容。

“代码即法律”（Code is Law）成为一种现实。技术以越来越快的速度构建着社会秩序。这种影响力让很多大型技术公司不仅能够拥有市场话语权，还拥有了影响力显著的政治话语权。就像语言本身一样，一项技术会使我们倾向于赞成并重视某些观点和成就，并迫使他人服从。每一种技术都有一种哲学，这种哲学体现了技术如何让人们使用他们的想法……如何编撰世界，如何放大我们的感官，如何忽视我们的情感和智力倾向[3]（P348）。算法是由人设计的，人的行为极为复杂，很少不是在混合的动机下行使。人性中既有自利的因素，也有行善的成分。理性的自利会使市场上的自愿交换变得互惠互利，但也会引导行为主体在各自利益的驱动下运用自身能力形成的影响力去压迫他人，展现出“武力的黑暗面”。然而，当行为的互动不再是基于自愿与互利，行为的结果将不再必然指向正义和高效。

虽然在实践中，我们能够通过各种数据平台下载各种手机App 来满足需要，但是真实情况是，囿于专业能力和精力，我们实际处于无法选择，或者是对结果改变影响很小的境地。在当前的社会环境里，如果不通过智能终端，几乎难以融入现代社会生活，尤其是在人际协作、交往密集的城市。普通个人用户没有专业能力去判断数据收集和使用的合法性，也没有能力和精力去监督数据后期的保管和应用。当个体理性认识到难以通过选择影响最终的结果，将会考虑自动忽略或逃避选择环节以减少成本。所有人的身份都被数字化，转换为网络上留下的痕迹。这在事实上模糊了个人对于自我不可替代的认识，相应地降低了个体的主观责任感，进而有可能降低个体对现实的关怀，以及在决策上的审慎性。这自然加大了数据平台对数据的主导性控制，弱化了个人对数据使用、流动的影响力，为大数据企业垄断数据话语权提供了可能性。

可以说，在信息社会里，掌握了技术创新能力和信息，就拥有了权力。信息不对称导致了新的权力不对称，进而可能引发新的社会风险。数据企业被实际赋权，科技权力与数据权力，不只是虚拟世界的影响力，而是存在于客观世界里的影响力。它不仅影响使用数据平台的用户，还影响着一个国家的经济权力、政治权力和军事权力。在数据平台内制定规则、解决纠纷、执行处罚，实际就是该类数据权力的具体表现形式。《网络安全法》《反恐怖主义法》《关于加强网络信息保护的决定》《电信和互联网用户个人信息保护规定》《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》等法规均赋予了互联网企业以实名认证、信息核查、配合执法的权力。权力对应着责任，责任离不开规制。如果完全依托于市场的调节，大数据企业极易暴露资本无限逐利的本性，激发新的社会矛盾。所以，要想发挥大数据企业对社会治理现代化的推动作用，必须清醒认识其发展中可能存在的社会风险，通过对风险的有效规制，实现社会共同发展，让科技的进步和经济的繁荣为最大多数人带来利益与幸福。

三、大数据企业参与社会治理的规制之路

社会治理体系和治理能力现代化的实现，需要以大数据企业为代表的新兴技术企业的参与和支持。然而，发展大数据企业必然涉及到更深层次的问题，即如何促进其发展，如何让大数据企业提供持续有效、符合社会需求的服务。这不仅涉及大数据企业自身的运营，更取决于社会营造的外部发展环境，是涉及政府、市场、社会三方协同、互动、相适应的过程，亟需建立规范有效的引导机制。

1.安全发展观

数据已经成为一种新的经济资产类别。数据在个人使用上意味着存储、认证，在商业平台上则意味着投资与回报，而如果被恶意使用，就会成为破坏性武器。各国对信息和网络安全问题都很重视。2007 年，美国全球大数据权威可穿戴设备之父，MIT 人类动力学实验室主任阿莱克斯·彭特兰首次向世界经济论坛提交了“数据新政报告”，强调对数据运用的监管。这项建议报告推动形成了美国政府于2012 年提出的《消费者隐私权利法案》。美国国会的下属机构美国政府问责办公室于2018 年9 月6 日发布了《国家网络安全应急措施》，总结了四大主要的网络安全挑战①美国《国家网络安全应急措施》提出的四大主要的网络安全挑战为：1.构建综合性网络安全战略并实施有效监督；2.保障联邦系统及其信息安全；3.保护关键网络设施；4.保护隐私和敏感数据。。2018 年5月，欧盟正式施行《一般数据保护条例》（GDPR），GDPR 被称为史上最严数据保护法，旨在加强对欧盟境内居民的个人数据和隐私保护。面对网络安全问题，中国积极行动，为了保障个人的合法权益和社会公共利益，应对网络信息安全监管的不足，国务院2012年出台了《关于大力推进信息化发展和切实保障信息安全的若干意见》，全国人大常委会又于2016 年底发布《中华人民共和国网络安全法》，不断推进对网络安全的制度保障。2017 年底，全国信息安全标准化技术委员会组织相关技术企业、研究院以及专家学者共同起草了《信息安全技术个人信息安全规范》，进一步完善了信息技术运用过程中的程序和规范。

没有网络安全就没有经济社会的稳定发展，就无法保障广大人民群众的根本利益。互联网、数字技术的应用造福了人类，是社会发展的大势所趋。针对网络安全问题，不能因噎废食。国务院出台的《关于大力推进信息化发展和切实保障信息安全的若干意见》强调要“加快能力建设，提升网络与信息安全保障水平”，要“提升网络与信息安全监管能力”，也要“加快技术攻关和产业发展”。《网络安全法》第3 条规定：“国家坚持网络安全与信息化发展并重。”可见，提升网络与信息安全保障水平不仅要重“监管”，还要重“发展”。习近平总书记创造性地提出了与发展相结合的网络安全观，他强调：“安全是发展的前提，发展是安全的保障，安全和发展要同步推进。”这明确地表示中国将坚定不移地推动新兴技术的发展和运用，同时积极构筑网络安全防线，发挥协同治理的合力，加强监管、化解风险。

2.严谨的他律

技术本身具有自我扩张性，这是数据权力影响力的特质。技术的发展存在自我约束的可能，但是难以普遍实现自我约束，需要通过外力加以规制。数据平台产生的数据权力甚至比传统法律更具实际约束力量，法律如何规制或在何种程度上控制此类权力是必须面对的问题[4]。为了避免数据过于集中，就必须避免数据权力仅掌握在少数个体手中，保证数据应用的开放与合作，这在最深层的相关意义上涉及到信息资源生产和分配政策方面的社会权力差距[5]（P76）。数据法律规制不能以数据中心主义替代人类中心主义，人类的生存与发展是数据存在的基础。正义是社会制度的首要价值。正义的主要问题是社会的基本结构或更准确地说是社会主要制度分配基本权利和义务决定由社会合作产生的利益之划分的方式[6]（P7）。因此，需要对数据的收集、分享、流转等作出相应的制度性安排，确立正确的数据正义观，更好地促进数据应用以服务社会的良性发展。

数据已经成为经济发展的关键要素。如何在利用数据价值的同时保护个体的权利，是法律必须作出的回应。如果我们关心的是大数据的安全发展，那么问题就不仅是如何让大数据发展，还应包括如何运用管制机制保障安全发展。我们要创新监管形式，积极应对飞速发展的数字社会，克服传统线性的、自上而下的、机械化的监管，灵活协作，运用数字技术动员多元治理主体的力量，实现网络化的、立体的、动态的监管。监督机关缺乏关于行业实践的重要信息，因而无法准确掌握具体管制问题的根源，这使其有必要常态化地咨询相关专家。这也促使我们重新思考公私主体的互动。我们关注的安全监管体系，实质上是一组由制度因素和技术方法相结合的综合体。监督是安全监督体系的重要组成部分，讲究规范也讲究科学，它以法律制度为基础，也离不开技术的保障。这些技术通过减少权力的不灵便之处来增加监督权力的实效性，能够将相关主体违法违规行为的变化与监督活动的扩展和改进相互关联，通过不间断、持续地对过程规制而影响相关主体的行为结果，可以让监督更加有效，使监督深深嵌入社会。

3.科学的自律

2016 年4 月19 日，习近平总书记在网络安全和信息化工作座谈会上谈到网络信息管理问题时指出：“企业要承担企业的责任，党和政府要承担党和政府的责任，哪一边都不能放弃自己的责任。”“只有积极承担社会责任的企业才是最有竞争力和生命力的企业。”社会治理体系和治理能力现代化的实现不仅需要从国家制度规范层面建立起外在的治理体制机制，还需要着眼内在动力，通过制度规范的引导，促进治理主体主动提高治理能力。灵活运用新兴科学技术，调动大数据企业的能动性，必须在制度设计上充分体现思维的“智慧+”，强强联合，齐抓共管，围绕民生，化解冲突。实现这一目标，必须最大限度地凝聚力量、达成共识，构建牢固的基本价值体系。社会主义核心价值观是当前中国社会建立起的能够引发各群体共鸣的基本价值观。大数据企业作为社会治理参与主体，应当主动承担起社会责任，有意识地将社会主义核心价值观融入企业发展战略规划，指导企业规章制度的制定，以实现与法律、政策规范的对接。

要督促行业自我监督，在与政府、第三方监管不相违的情况下，督促行业建立行业标准、自我评估和自我审计，确立行业发展目标，培育职业价值观。自愿的私人标准设定往往与政府的管制并行不悖，在确立调整具体行业或活动的实际标准方面发挥着强有力的作用。但是，自我监控和自我审计是“自治”，不能代替政府和第三方主体的“他治”，自我管制也应有约束，在“自治”+“他治”的内外循环环境中实现“受监督的自我管制”。我们应特别重视信息监管。信息是数字社会的关键，也是责任机制发挥作用的基础，相关主体应向公众、其他机构充分披露信息，对于信息披露不充分的，政府可以采取强制措施。大数据行业领域要加强标准建设，对于网络隐患、数字危机、技术滥用等问题树立权威判断标准，围绕判断依据建立合适的行业监督框架。标准建设的过程中，除了被管制实体本身的参与之外，大量独立的第三方主体在许多管制情形下亦会发挥“私人检察总长”的作用。政府可以在执行中正式谋求第三方主体的帮助以证实自管制主体实施了管制的要求。通过行业领域第三方的执行，行政机关就可以分散保证服从所需要的成本[7]（P471）。

4.公众的抗衡

数据主体尤其是普通个体，是没有办法掌握算法的每一项具体的构成与运算逻辑的。在现实中，信息的不对称占有、利益组织化的不均衡、回应和规则机制的缺位，都构成对真实、有效民意表达的障碍[8]（P365）。特别是那些专业性、技术性强的行政活动，相应信息的缺少即意味着话语权的丧失。对个人数据权利的保护就是对人类基本价值的保护。世界各国对个人数据权利的保护都很重视，努力通过立法尽可能地提供个人权利保障，弥补个人在与数据平台对比中的弱势地位，最大程度地确保各类主体对于数据的知晓、参与、使用和监督的权利。参与可以改进规则的信息基础从而提升决策的质量，提升规则成功实施的可能性并为规则在实践中的效果提供重要的反馈。保障公众对于数据运用过程的参与能够制衡数据平台的压倒性优势，例如，欧盟《通用数据保护条例》第22 条规定了“自动化的个人决策”，明确“数据主体对控制者进行人工干涉，以便表达其观点和对决策进行异议的基本权利。”我国《信息安全技术个人信息安全规范》第7.10 条中，也规定了个人对于自动决策提出约束申请的程序性权利，但是这部安全规范只是工作标准规范，只有将相关内容上升至法律层面，才能从根本上保障个人对平台的制衡。

在规则的诞生过程中，战略互动与谈判能够对行为产生激励。但这一前提是战略互动与谈判的各方主体具备相对等的能力，个体能否对数据平台的作为产生约束，是数据乃至社会发展过程中必须解决的问题。进入数字时代，公民个人权利的实现被赋予了更多的可能性，但是，公民个人相对于政府、企业以及其他社会组织而言，在信息的获取和分析方面始终处于弱势地位。伴随着对个人权利承认与保护的法律逐步完善，公民的权利意识迅速觉醒。公民个人正在逐步深入到监管、服务、实施等治理过程之中，私人的贡献从“纯粹”咨询性的作用直至全面承担决策权力[9]（P171）。个人参与不再只是一个讨论过程，他们在标准设定、第三方评估等方面发挥着重要作用。同时，作为公民力量的代表——大量的非政府主体，包括公司、公益组织、行业协会与非营利组织都会以各种方式参与“公共”事务与决策。政府可以发挥当事人与制度能力建设者的作用。政府与公众不仅可以形成伙伴关系，政府还可以给公众提供必要的公共事务训练与帮助。通过政府的牵头和引导，在政府、企业、社会组织、公众之间创造一个全方位、多层次的对话机制，以交流合作构建信任，可以带来社会治理的高效率。