互动式治理及其实现路径——L县政府的扶贫工作调查分析

田 丹

一、问题的提出

在我国的长期贫困治理过程中，政府主导的行政化治理模式一度成为扶贫进程中的主要治理模式。这种自上而下的治理方式既是国家治理体系中的主导特色，也是地方政府扶贫行为中的重要治理行为。但是在当前治理转型的大背景下以及贫困治理的“瓶颈”时期，传统的行政化治理模式已不再适应当前复杂的贫困治理格局，它必须寻找出自下而上和平等互动的治理方式，进而在两条治理轨迹下共同推进贫困治理。在当前的贫困治理转型中，走向互动式治理是国家治理体系创新的新方向。(1)顾昕：《走向互动式治理：国家治理体系创新中“国家—市场—社会关系”的变革》，《学术月刊》2019年第6期。互动式治理不同于以国家为中心的、自上而下的、行政化的传统治理，而是通过被治理者参与的制度化和常规化以及治理者与被治理者之间互动，推动公共的政策理性决策和有效实施。(2)顾昕：《互动式治理模式有三：关系型契约主导的准市场、公私合作伙伴关系、民主网络》，《北京日报》2019年3月14日，第14版。这种互动式治理转变了传统贫困治理中的单一的政府行政化治理模式，这种转变主要表现在两方面：一方面转变了政府行政系统中的传统管理模式，即从行政化权威走向集体协商互动；另一方面转变了地方政府对社会的治理方式，即从政府主导的治理走向社会内部中的合作与互动治理。

从当前的贫困治理研究中发现，大多数学者主要关注扶贫基本定义、扶贫对象瞄准、扶贫机制建设、扶贫路径及逻辑、扶贫重大要义以及扶贫绩效评价等。吕方、梅琳认为贫困治理需要立足对贫困问题的科学研判，通过不断优化贫困治理的体制机制，增强国家减贫行动对于贫困地区、贫困社区和贫困农户减贫与发展需求的回应能力，从而提升其内生发展能力。(3)吕方、梅琳：《“精准扶贫”不是什么——农村转型视阈下的中国农村贫困治理》，《新视野》2017年第3期。杨瑚认为贫困标准的确定缺乏一定的科学性、扶贫对象瞄准实践背离扶贫意指的现象时有发生，因而提出了从扶贫对象认定权上移、社会力量参与精准扶贫、提升扶贫对象瞄准的科学性三个方面来完善扶贫对象瞄准的程序设计。(4)杨瑚：《精准扶贫的贫困标准与对象瞄准研究》，《甘肃社会科学》2017年第1期。万君、张琦提出“内外融合”是扶贫中的最有效机制，这种机制取决于外源推动的可持续力、外源推动的供给侧结构性改革、贫困社区的内源发展能力、外源推动和内源发展的技术性手段与实施策略等四个约束条件。(5)万君、张琦：《“内外融合”：精准扶贫机制的发展转型与完善路径》，《南京农业大学学报(社会科学版)》2017年第4期。许汉泽、李小云发现扶贫背后隐藏的是乡土社会的模糊性与农民之间的平均主义、农村扶贫主体缺失与小农生存伦理的抵抗、部门之间条块化分割与基层社会组织的乡土逻辑，并提出了基层干部赋权、培育社会组织等政策建议。(6)许汉泽、李小云：《“精准扶贫”的地方实践困境及乡土逻辑》，《河北学刊》2016年第6期。邢成举认为扶贫的重点工作是要实现贫困人口精准识别与致贫原因定位，扶贫工作统分结合，扶贫方式与目标的精准确立和扶贫人、事和物的精准管理。(7)邢成举：《精准扶贫：背景、要义及其结构性困境——基于甘肃个案的调研》，《云南行政学院学报》2017年第3期。陈升认为精准扶贫绩效的影响因素应包括精准识别、精准帮扶、精准管理与精准考核4个层面的9个因素，其中核心影响因素是扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到位精准与因村派人精准。(8)陈升：《精准扶贫绩效及其影响因素：基于东中西部的案例研究》，《探索与争鸣》2016年第9期。

从既有的贫困治理研究梳理来看，当前关于扶贫的研究主要集中在内涵、标准、困境、机制、意义、逻辑及其绩效等方面，侧重于政治层面的意义、功能和作用机制的解释，以及经济层面的指标、技术、测量等方面的衡量，却少有学者从社会治理层面来思考农村社会治理与扶贫之间的关系。从治理角度而言，尽管也有相关的文献研究乡村社会治理与农村精准扶贫的关系，(9)李博：《乡村治理转型与农村精准扶贫》，《山西农业大学学报(社会科学版)》2016年第8期。但是鲜有学者从地方治理的视角来研究地方政府在农村扶贫治理场域中的治理状态，尤其是缺少政府内部的互动以及政府与社会互动的治理状态考察。那么，在当前的贫困治理中，地方政府是怎样将扶贫工作与基层治理连接在一起？又是如何实现互动式治理？这种治理方式有着怎样的治理逻辑，其效果又如何？对于这一系列的问题，我们缺乏贫困治理整体格局下对地方政府治理行为逻辑的研究。

本文主要运用案例分析法来深入剖析以上问题，即通过对L县地方政府扶贫行为逻辑的观察来分析地方政府在基层治理中的互动式治理模式的发生逻辑、形成动因、治理困境及实现路径。本文的资料来源于笔者2019年3月在L县的实地调研。L县位于鄂西南地区，总人口33万人，贫困人口74 052人，目前离脱贫摘帽的总要求还有1160人需要脱贫，长期以来处于深度贫困治理工作中，该县也是当前精准扶贫工作中重要的经验试点县市之一，在基层的贫困治理工作中取得了重要的成就。之所以选择L县作为本文的观察对象，是因为该县在扶贫过程中，为了实现扶贫总目标和达成有序的社会治理，L县政府转变了传统自上而下的行政主导的扶贫工作方法，采取政府系统组织内部集体协商互动机制以及在基层扶贫场域内与社会的互动成为扶贫中经常采用的治理方法。因此，L县的地方政府在贫困治理中的这种治理逻辑有助于深入认识“互动式治理”理论以及丰富地方政府在贫困治理中的治理方式。

二、互动式治理：贫困治理中地方政府的运作逻辑

在L县贫困治理的长期实践中，互动式治理无形之中成为地方政府扶贫工作中的治理手段和应对措施。这种互动式治理在贫困治理的过程中主要体现在三个层面的互动：一是权力运作层面的互动，主要表现在政府内部间的交互作用以及上下级之间的连锁互动；二是利益链接层面的互动，它涉及到通过社会动员策略来与社会主体达成 “互联互通”的局面；三是基层社会协商层面互动，它包含了与基层各种组织和力量的互动过程建构。

(一)权力运作中的互动：内部的交互及“上下联结”

在传统的贫困治理模式中，地方政府是扶贫工作中的唯一治理主体，因而所有的扶贫工作重担都落到地方政府的肩上，为了确保扶贫过程中良好政绩的实现，“上命下效”的机械式行政服从行为成为贫困治理的主导范式。但是，随着现代治理技术的多样性发展以及精准扶贫政策的提出，相比传统贫困治理强调扶贫产出的结果而言，当前的贫困治理更加重视扶贫过程中的有效性所带来的扶贫成效，而且地方政府的扶贫运作也发生了本质性的转变。从L县政府的扶贫实践来看，“互动”是地方政府当前贫困治理过程中行政运作层面上的新的运转机制，这种互动因子的显现使得L县政府在贫困治理过程中形成了有效的处理技术。与“绝对服从”这种传统治理方式不同，L县政府在长期的扶贫过程中十分重视行政上的“过程互动性”，这种互动性主要体现在政府内部各组织间的交互作用上以及上下级之间的连锁互动中。尤其是在当前精准扶贫进程中，对于扶贫治理中政府间的互动性的强调更加明显。

L县政府中内部组织间的相互交流与互动探讨是在贫困治理场域中发生的。内部的交互实质上是为了更好地促动政府内部各组织之间关于贫困治理问题的协商解决，这种互动因素突破了地方政府传统的管理模式，行政内部间建构的协商机制的互动性成为处理贫困问题的新的趋向。从L县政府的扶贫实践看，这种内部的交互体现在以下方面：一是高位协商，主要是L县政府“四大班子”关于L县扶贫的战略规划、脱贫标准计划、扶贫机制建立等多项实施方案的共同协商，之所以如此是因为上级部门并没有相关的扶贫经验，L县政府只能根据自身实际来进行县级层面的顶层设计；二是集体协商，L县政府从各部门和单位抽调精英骨干成立扶贫工作小组，深入到基层来发现存在的致贫问题，对于扶贫中存在的具体问题，则完全由组内成员共同协商探讨相应的解决机制，每个成员都有具体的联系点，而且所属的部门也不同，因而组内的交流与协商能够弥补个体能力的不足。总的来看，地方政府内部的交互实际上是在上级政府实施规划的缺失和基层具体实践的缺乏下而不得不为化解扶贫中的成本与风险采取的互动机制，因而这种内部的交互就成为扶贫过程中地方政府的化解机制。

行政上的这种互动性还体现在贫困治理中政府间的“上下联结”上。在L县的传统贫困治理中，地方政府往往将贫困工作任务层层分解给下级工作人员，这种任务指派型的扶贫方式在严峻的贫困面前易使下级执行人员出现消极扶贫行为，而不利于总体扶贫工作的有效进展。自精准扶贫的目标任务提出后，L县政府将扶贫工作视为重中之重，转变了过去命令指派型的扶贫方式，而更加注重扶贫过程中的互动交流，尤其是基层执行人员扶贫的积极性及其沟通性。具体说来，其一，经验交流会，每一季度，L县政府都会将各个乡镇的主要负责人聚在一起交流扶贫中的困难及商讨化解之法，如了解各个乡镇扶贫的基本情况、存在的问题以及共同解决具有共性的扶贫问题；其二，实地联结制，L县政府十分注重基层的扶贫实际，时常与村干部保持动态联系，其主要目的是通过村干部来了解当地的贫困治理情况，这种治理的姿态是以双方合作为基础来层层推进扶贫工作的进展。于是，在L县的贫困治理中，对于下层执行人员在扶贫工作中的“过程互动”成为地方政府内部行动的重要转变策略，不过这种互动性仍然无法摆脱权力运作中的步步递进。

(二)利益链接中的互动：与社会主体的“互联互通”

除了行政体系中的互动外，与社会主体的有效互动也成为地方政府贫困治理中的重要方式。孙立平曾言：“中国社会的动员正表现出由‘组织化动员’向‘准政治化动员’的变迁，而社会的动员方式逐渐发挥重要作用。”(10)孙立平、晋军：《动员与参与》，杭州：浙江人民出版社，1999年，第186页。地方政府对社会的动员并不是单方面权力干涉下的动员，而是基于双方的利益需要建立起来的有效的互动推动。L县政府就是如此，在长期的贫困治理中，L县政府意识到仅靠政府的力量来实现扶贫力量有限，还需要发动L县境内的社会力量来参与到扶贫的进程中，进而在双方的协同和配合下来实现扶贫目标。L县政府这种社会动员的策略建立在利益链接的基础上，双方利益实现以及这一过程中达成的“互联互通”是扶贫工作得以取得良好成绩的关键，继而双方有效的交流沟通保证了各主体间的利益平衡，使得贫困治理工作得以深入进行和良好发展。

L县政府对社会的动员策略主要是通过发动当地企业以产业扶贫的模式来带动贫困户脱贫致富。在长期的贫困治理中，L县政府逐渐意识到传统的农村反贫困模式在扶贫目标上仅仅是缓解贫困，而没有重视增强生计能力；在扶贫手段上，仅仅是“输血”，没有重视“造血”。(11)孙文中：《创新中国农村扶贫模式的路径选择——基于新发展主义的视角》，《广东社会科学》2013年第6期。L县政府在吸取扶贫资金直接下放到农户手中效益不彰的教训后，转变为通过产业发展提供支持从而带动就业的造血式扶贫。(12)吴理财、瞿奴春：《反贫困中的政府、企业与贫困户的利益耦合机制分析》，《西北农林科技大学学报(社会科学版)》2018年第3期。为了将企业纳入到扶贫的进程中，在贫困治理中采取了一系列的互动策略。一是互动中的政策优惠策略，L县政府为了实现产业扶贫的有效模式，专门根据企业发展的实际需要，提供了大环境允许下的政策优惠，如金融贷款等；二是互动中的平台建设策略，带动当地企业发展后，L县政府在与当地龙头企业的互动交流中，通过建设三大工业园区来促动企业的发展和扩大扶贫产业的规模；三是互动中的激励机制策略，为了鼓励境内的大多数中小企业参与到扶贫过程中，L县政府在充分了解中小企业发展需要的情况下，通过建立一些奖励机制来吸引其参与，如带动一定数量人口脱贫后会给予其一定的补助等。

在地方政府的社会互动策略下，企业也会根据自身利益需求与地方政府进行有效互动来实现自我发展，进而带动贫困户脱贫。在协助L县政府的贫困治理中，部分企业会基于扶贫实际而与地方政府进行有效沟通，而地方政府也会根据他们的合理诉求提供相应条件，以此在双方合理的利益互动中达成合作共赢的局面。部分企业在帮扶的过程中常常会因为治理问题而与政府进行有效的互动。这种互动主要反映在企业在基层实践中的具体难题与利益需求。如L县的A企业因产业基地与贫困户之间的道路阻塞而提出基本的公共基础设施建设，认为修路是产业扶贫发展的关键，只有基础设施改善后，才能加快贫困户脱贫的步伐；B企业则向政府提出扩大市场的需求，因企业在收购贫困户的产品后，无法保证众多产品的销路，如此以来B企业不得不打压价格来降低产品成本。面对这些企业提出的需求，县政府则根据扶贫实践并在当前政策允许的范围内做出及时的处理，因而在这种互动过程中，政企的合作推动了扶贫工作的发展。

(三)基层社会协商中的互动：基层治理中的“合作共进”

扶贫的过程实质上也是一种多元共治的过程，扶贫不仅仅是地方政府的责任，也与社会上各种力量的关怀以及贫困户群体自身的主动性相关。现代政治的发展改变了地方政府传统的施政理念，在民本施政理念下，尊重公民权利成为影响地方政府改革一大因素。(13)陈芳、陈振明：《当代中国地方治理中的公民参与——历程、现状与前景》，《东南学术》2012年第4期。地方政府的职能服务化倾向为现代民主政治的发展提供了自主空间，尤其是一定程度上促进了基层民主意识的觉醒。越来越多的民众开始看重自身参与公共事务的权利，特别是那些与他们的利益息息相关的公共事务。在贫困治理中，L县政府非常注重扶贫过程中基层社会协商中的互动，试图通过基层社会协商机制来加强贫困户的脱贫观念。一方面，政府十分重视基层治理中的各种理事会建设，常常以政策、资金、信息等多种资源助力农村中多种组织的发展；另一方面，政府也接触各种类型的贫困户，时常深入贫困户家中了解实际需求和发展困境。正是因为L县政府与基层社会和贫困户的协商互动，才逐步在扶贫治理过程中实现“合作共进”。

与基层社会组织的互动过程建构是L县政府贫困治理中的主要协商途径。这种做法是在县政府的推动下，基于农村贫困治理中的各种困难而建立相应的扶贫理事会和各种类型的协会组织，如计划生育协会主要在农村开展计划生育法律知识讲座和宣传、做好外出务工人员和其他流动人员的信息反馈工作；平安建设协会主要处理农村中的各种矛盾纠纷和防止事态恶化、定期开展法律法规的学习和宣传、积极建设平安家庭；山泉水协会主要是解决人畜饮水和茶田灌溉问题，等等。这些协会组织的建立和发展与L县政府的扶贫工作是相辅相成的，正是因为县政府力促这些组织的建立，才能在农村社会形成有效的治理，进而推动扶贫工作的顺利进行；在构建这些协会组织的过程中，L县政府是与基层社会的各种力量协商完成的，这样一种协会组织参与基层社会治理的局面是在地方政府、当地企业和在地居民的协商互动中达成的，可以说是与基层社会协商下的互动治理。

地方政府与基层社会中贫困户的协商是贫困治理过程中的有效方式。这种互动式治理的模式是基层治理现代化转型的需要，它改变了传统贫困治理中地方政府只注重对贫困户的经济援助，认为贫困资金只要能发送到贫困户手中就可以了，而忽视了基层治理过程中政府与贫困户双方互动的过程建构。在当前精准扶贫的深化阶段，L县政府转变了传统的治理方式，经常深入农村与贫困户在平等的基础上进行互动。L县政府与贫困户的互动表现在三个方面：一个是经济扶助上的互动，政府除了基本的贫困救济外，还特别深入到贫困户的实际生活中，关注致贫因素，并同其共同解决；第二个是政策解读上的互动，工作人员深入贫困户中时常将党的政策关怀和相关的优惠政策解读给贫困户，并将其现实需要反馈给当地政府决策者；第三个是情感上的互动，扶贫不仅是经济帮助，更为重要的是社会关怀和情感交流，L县政府与贫困户情真意切的交流是贫困户主动脱贫的关键。因此，在贫困治理中，与贫困户的互动交流至为重要，它甚至关系到扶贫工作的成败。

三、利益与秩序：贫困治理中互动式治理实现的动因分析

互动式治理的实现并不是无条件的，它是在贫困治理实践中产生的各种要素促发而形成。利益均衡的实现是保证互动式治理实现的协同行动机制，正是在多方利益均衡实现的格局下才保证了多方的有效互动。而且基层秩序的稳定蕴含在扶贫的深层目标中，如何确保基层的有效治理局面是互动式治理的目标追求。

(一)利益均衡实现：扶贫过程中的协同行动机制

贫困治理中政府、企业和贫困户的利益均衡实现是确保扶贫正常运作的协同行动机制，也就是说扶贫过程中互动式行为的达成是在三方利益均衡的格局下实现的。利益均衡实现实质上是地方政府在扶贫过程中建构了政府、企业和贫困户之间的利益协调机制和利益合作机制，使得扶贫资源的分配在不同程度上满足了各类利益相关者的期望。利益均衡的实现确保了地方政府扶贫过程中的自立性、企业基于自身生存与发展的逐利性和贫困户利益享受中的趋利性，正是因为三方在某种程度上达到了一定的利益关联点，并进一步将利益绑定在一起，才形成了三者之间休戚与共、风险共担的利益共同体，从而奠定了扶贫过程中政府、企业和贫困户协同行动的基础。可以说利益均衡的实现是贫困治理中三方互动过程中集体行动达成的前提条件，在这一格局下，政府与企业的互动、政府与贫困户的互动都建构了一定的行动机制并促进了扶贫中的协同行动。

地方政府与企业的互动是建立在双方互利的前提下。从L县的实践过程来看，政府与境内大多数企业的有效互动都以双方的利益实现为基础。企业扶贫能够弥补政府低效率的单一扶贫模式，而且这一扶贫模式能够在一定时期取得较好效果。具体说来有三种好处：一则提高了L县的经济发展水平，二则体现了L县政府的扶贫政绩，三则提升了L县政府的形象。扶贫的良好效果和民众口碑奠定了L县政府在基层社会治理中的形象。对于大多数的企业而言，企业扶贫能够获得L县政府各方面的支持及实现自我的发展，主要有三点：一是政策优惠，企业扶贫享受到了扶贫过程中的特殊政策；二是资金支持，能够享受到扶贫贴息贷款以及可以向政府申请资金补助；三是资源优势，企业能够免费得到基础设施建设和相关的信息资源支撑，获得良好的发展环境。因而在双方均衡获利的情况下，双方在扶贫中的互动性就更为频繁，而且能够产生有效的互动，共同推动扶贫工作的发展。

地方政府与贫困户的互动也是基于双方配合和获利的需要。两者之间的良好互动既实现了L县政府的扶贫目标，又使得贫困户的利益得到保障。对于政府来说，脱贫攻坚工作本身就是政府的本质工作，而帮助贫困户脱贫意味着在完成扶贫任务的同时，也带来其他好处。表现在这几个方面：一是彰显了L县政府的责任形象，让民众重新认识到政府的作用；二是拉近了政府与民众的关系，改善了政社关系；三是提升了政府在基层的治理权威，这有利于L县政府处理基层治理中的各种难题。作为受益方的贫困户，更愿意看到政府的援助行为。L县政府推动的产业扶贫模式和下基层的扶贫关怀不仅带动了贫困户的脱贫致富，而且在社会生活中也给予其一定的情感维系。在扶贫的政策关怀下享受到了最大的好处，因而贫困户在享受到扶贫利益实惠后往往会配合扶贫工作人员的扶贫行为。基于双方各自利益均衡的实现，奠定了L县政府与贫困户之间的相互合作意愿，达成了扶贫工作有效进行的行动基础。

(二)基层秩序维系：扶贫治理中的互动行动效果

在精准扶贫进程中，脱贫工作是地方政府的主要目标追求，不过乡村秩序的达成和维系却是蕴藏在扶贫运作逻辑中的深层追求。(14)刘磊、吴理财：《精准扶贫进程中地方政府的动员式治理及其改进》，《南京农业大学学报(社会科学版)》2019年第1期。在贫困治理中，利益均衡的实现奠定了政府与企业和贫困户互动式治理的局面，而地方政府互动式治理的最终目标是建构农村基层治理中的有序格局，因而为了促成基层治理中互动式治理的实现，地方政府往往将基层秩序与扶贫工作连接在一起，共同视为贫困治理中的重点目标。地方政府互动式治理局面的形成是扶贫过程中与各利益主体关系互动行动的结果，即地方政府、当地企业和贫困户三者之间以互惠互利为前提，他们之间缔结了紧密的利益关系，建构了地方政府与当地企业以及地方政府与贫困户之间的有效互动，进而在这种多方互动的过程中实现了造血式的脱贫模式，并进一步达成了基层社会的有效治理。扶贫过程中这种治理的有效性有利于实现基层秩序稳定，这种秩序的实现是政企、政社之间共同作用的结果。

地方政府与企业的互动不仅推动了产业扶贫的发展，而且还解决了地方政府在基层治理中的棘手问题，奠定了稳定的治理局面。在L县政府的扶贫过程中，地方政府的本意是期望与企业的有效合作来带动贫困户的脱贫，但却未预料到企业的扶贫实践在某些方面实现了农村社会的有效治理。如企业扶贫中的饮用水治理问题，许多情况是在企业的带动下共同集资解决，企业出大头，其余部分由群众筹集，主要目的是营造出互动合作的积极氛围，进而在这种互动的过程中实现有效治理。在当前的扶贫过程中，如何使精准扶贫的战略与农村社会生态相适应已成为脱贫攻坚阶段决定农村扶贫成效的决定性因素，(15)李博：《乡村治理转型与农村精准扶贫》，《山西农业大学学报(社会科学版)》2016年第15期。从这个角度看，扶贫不仅是某一单方面的行为，它与农村治理是相辅相成的，因而企业在扶贫过程中额外地实现了有效治理这种溢出效应。如此，L县政府十分重视这种贫困治理效果，经常深入企业中了解企业的需求与企业帮扶地的扶贫效果，通过两者的互动合作来共同推动扶贫工作开展。

地方政府与贫困户的互动是情感式治理的关键，它平和了部分贫困户躁动和过激的行为，有利于奠定基层稳定有序的治理秩序。L县政府建立了两种与贫困户对接的机制：一种是常驻式的帮扶机制，L县政府向每个贫困村都派有驻村干部，主要是了解村情、传达上级的扶贫精神以及反馈村里的扶贫现状，这种机制是扶贫过程中上下沟通的桥梁，同时，每个扶贫片区都有相应的领导负责，并经常性地深入贫困户家中慰问，每个周末也有相关的政府工作人员下乡扶贫；二是不定期地集中下访扶贫，主要由L县政府的“四大班子”和相关部门的工作人员组成，其目的是深入扶贫片区进行扶贫考察，既监督政府工作人员的扶贫行为，又深入基层解决贫困户的现实问题。两种深入基层扶贫的机制是为了与贫困户实行有效的互动，以此来激励和带动贫困户的自主性脱贫。这种互动的手段一般是情感关怀、现实触动、党情感召和经济援助等，在这种有效的互动中达成良好的治理格局。

四、利益争夺与治理失序：互动式治理中的治理困境

互动式治理需要利益和秩序这两个基本的要素，一旦贫困治理中无法保证利益均衡的实现或者造成治理上的失序，那么就无法保证这种互动式治理的有效性。这种无效的互动表现在两方面：一方面是对利益的争夺，这种行为打破了利益均衡的格局并导致了互动“瓶颈”的出现；另一方面是基层治理的失序，失序的状态容易导致消极互动的发生并滋生出过度逐利行为。

(一)利益争夺：扶贫资源分配失衡下的互动“瓶颈”

互动式治理的根本前提是利益均衡的实现，一旦各利益主体之间互惠格局被打破，势必将导致各利益主体之间争夺利益资源，从而致使双方无法建立有效的互动局面。利益争夺的发生是因为地方政府扶贫资源配置的不均衡，地方政府为了能够在一定期限内达到扶贫效果，往往将扶贫资源向龙头企业和重点企业倾斜，而这些企业具备了一定的扶贫实力，能够更快地带动更多的贫困户脱贫以及达到地方政府的扶贫期望。但是，如果地方政府偏离了扶贫的实际，因政绩驱使而过度将扶贫资源向龙头企业倾斜，就会导致地方政府无法与企业建立有效的互动局面。如L县的B镇，该镇有十几家企业参与扶贫，但只有一家G龙头企业，该镇为了能够尽快完成扶贫任务，而将大多数的扶贫资源向G企业倾斜。B镇政府的这一行为却导致了扶贫中的互动“瓶颈”。一个是政府与龙头企业的互动变异，G企业在明晰自己在扶贫中的地位后，往往以带动更多贫困户脱贫为由而向B镇政府要求更多的资源配置，如开拓市场等，这一举动打破了政府与企业互动合作的理想层面，成为扶贫推动中的互动困境；另一个是政府与其他企业的互动失效，B镇政府将扶贫资源重点向G企业倾斜，引起其他参与扶贫企业的不满，他们往往不重视政府的扶贫行为，因而出现政府根本无法与其建立有效的互动局面。

扶贫资源分配不均衡容易导致地方政府与企业在互动过程中的不信任发生，这种情况主要发生在中小企业身上。中小企业参与扶贫，其主要目的并不是在于带动贫困户脱贫，而是寻求如何能够在市场竞争之中生存下来，因而地方政府的扶贫资源对他们来说非常重要。通过扶贫利益实现而带动贫困户脱贫是中小企业参与扶贫的理想状态，一旦地方政府的扶贫资源分配不均衡，势必导致扶贫中的利益争夺行为和对政府的不信任。如L县地方政府在对中小企业的扶贫利益分配中，会因为其力量薄弱不能带来一定的业绩而分配较少的资源，这种做法导致了双方在扶贫中的互动失效，其结果是地方政府无法规避部分中小企业的利益套取行为。L县部分中小企业为了自我生存时常套取政府的扶贫资源，而地方政府要尽量减少并严肃处理这种恶劣行为。并且因为利益分配的不均衡导致双方无法实现有效互动，这更加重了地方政府对中小企业扶贫利益套取行为的刻板认知，从而在扶贫的过程中减少对中小企业的资源分配，因而中小企业的资源竞争更加激烈，以致于地方政府陷入到无法管理中小企业行为的恶性循环中。因此，扶贫资源分配失衡导致的利益争夺无法实现地方政府与企业之间的有效互动。

(二)治理失序：贫困治理中的消极互动及逐利化

这种互动的“瓶颈”不仅体现在因利益分配失衡而致使地方政府和企业在扶贫过程中的互动困境，而且还表现在压力型体制下政府任务层层下压所导致的行政工作人员在扶贫中的消极互动，以及非贫困户和贫困户的逐利化行为所导致的基层治理困境。在扶贫的过程中，如果贫困治理的进度是在行政权力的压制下进行的，那么无疑将无法构建地方政府与上级之间以及地方政府内部的有效互动，进而造成基层治理的紊乱。如在L县政府的贫困治理中，精准扶贫工作被视为一切工作的重心，为了完成扶贫目标任务L县政府的某些行为忽视了贫困治理中的互动性，进而导致基层治理的失序。一种是县政府未能与上级政府进行有效互动，这主要因为压力型体制下他们不得不按照上级政府的扶贫计划进行，而上级政府的扶贫计划主要是围绕脱贫目标而定，在某些层面忽视了基层扶贫的实际，因而L县政府未能及时与上级有效互动导致了基层治理的紊乱；另一种是L县政府内部缺乏有效的沟通，因扶贫过程中的急功近利，L县政府反而忽视了内部的互动性，并且将他们的扶贫工作与绩效挂钩，这就导致了L县内部工作人员表面上“鼓足干劲”，而实质上却是一种消极的扶贫方式，即为扶贫而扶贫，对于扶贫中的治理问题尽量避之。

贫困户和非贫困户的逐利化是地方政府不能与其实现有效互动的直接困扰，无效互动进一步导致地方政府基层治理中的脱序。从L县政府的扶贫实践来看，“逐利化”这一因素是扶贫过程中不能与贫困户进行有效互动的最大障碍。部分贫困户在享受到国家的扶贫政策和政府提供的扶贫利益后，往往会基于“利益在场”的需要出现“返贫”行为，因为贫困户一旦脱贫，就不能享受到这种扶贫待遇。为了能够长期获得这种扶贫好处，他们往往不听从地方政府的劝导而拒绝在脱贫考核中签字，这就造成了扶贫资源的浪费。本应脱贫的贫困户长期占据扶贫资源挤压了其他贫困户的脱贫需要，为地方政府的贫困治理带来困境。而且这种“逐利化”行为不仅体现在贫困户的返贫现象中，还表现在非贫困户的“利益争夺”中，非贫困户不满贫困户不劳而获的利益获取行为，往往会基于利益最大化的需要向地方政府索取扶贫资源，甚至在某种程度上干扰地方政府的工作。因为利益的争夺而无法实现双方的有效互动，进而阻碍了地方政府在基层的有效治理。

五、利益耦合与分利秩序：贫困治理中互动式治理的实现路径

在当前的贫困治理中，互动式治理被地方政府视为扶贫工作的一种策略，它既是国家治理现代化取向下的一项重要议题，也是基层治理实践中“治理有效”的一种策略性行为。从L县的贫困治理实践来看，之所以将互动式治理作为一种策略性行为，看中的正是其“效率性、互联性、合作性”的特点，能够起到积极的作用，但是互动式治理并不是轻而易举就能够实现，还存在多方主体互动过程中的治理困境，突出表现在资源分配利益失衡和逐利化行为所带来的消极互动上。为此，为破解这一治理困境，实现贫困治理中多方主体的有效互动局面，还需要以“利益耦合”和“分利秩序”来弥补互动式治理中的不足。

(一)利益耦合：互动式治理实现的核心动力

利益耦合就是地方政府围绕企业和贫困户各自的利益契合点和他们之间的利益纽带而建立起来的相互合作、互惠互利的利益关系。从L县的贫困治理实践看，利益均衡的实现能够使三方主体在贫困治理中达成有效的互动，一旦利益分配失衡就会致使三方互动性的缺失，可见利益耦合是地方政府援引多种资源来平衡各方的利益和化解矛盾，(16)李祖佩：《分利秩序:鸽镇的项目运作与乡村治理(2007-2013)》，北京：社会科学文献出版社，2016年，第176页。以促进互动式治理实现的重要方法。从L县的扶贫实践和利益耦合方面看，互动式治理的实现需要两个核心动力：一是利益契合点的奠定，即地方政府、当地企业和贫困户都有共同的利益需要。这种利益需要是出于贫困治理中基于实际情况而形成的刚性需求，对利益的真实需求是互动式治理实现的动力因素，它能够保证各方之间达成有效的互动，而一旦超出这种利益契合点，那么就是对于利益的额外追求，也就会导致夺利行为的发生，即双方对于利益的过度追逐而不能有效互动，进而影响到互动式治理的形成。二是利益融合的达成，它表示双方已经形成了利益纽带，并且构建了共同利益的命运共同体，这种利益融合是把双方的利益捆绑在一起，形成“一荣共荣、一损俱损”的利益共同体。在这种情况下，双方的互动格局更容易达成，为了达到共同的利益目标，双方更易出现频繁的互动和有效的互动，因而基于利益融合的互动式治理局面也就相应实现。

(二)分利秩序：互动式治理实现的价值目标

分利秩序是在贫困治理中通过实现多方的利益平衡而形成休戚与共、风险共担的利益共同体，正是利益均衡的实现奠定了三方良好的互动格局，进而通过三方良好的互动关系形成基层稳定的治理局面。从L县的扶贫实践来看，其贫困治理的首要目标是保证社会安定有序的局面，因此，基层秩序的维系始终是L县政府在扶贫过程中追求的深层次目标。以此来看，分利秩序也是秩序实现的一种重要表现，它与通过政治、暴力等来达成秩序稳定的传统手段不同，它是通过利益来达成秩序的，这种利益是基于双方互动的需要而形成的，因而建立在平等、自由的基础上。在L县政府的扶贫过程中，这种分利秩序在一定程度上满足了地方政府的自利性、民营企业的逐利性和贫困户的趋利性三者利益中的合理诉求部分。因而在利益刚性需求下，三方在贫困治理中能够进行有效的互动与交流，并共同筑成了“利益耦合”的格局，进而在互惠互利的利益联结关系中，突破了传统的政府单一扶贫模式，建构了多方合作互动的良好局面，实现了基层社会有效的互动式治理格局。