破解自治困境：住宅小区业主自治的实践逻辑与优化

（湖南师范大学公共管理学院，湖南 长沙 410012）

住房制度改革催生下的以封闭式商品房小区为主的城市居住空间和社会空间是居民生活的主要场域，也是美好生活建构的着力点。从现实来看，随着住房制度的改革过程，生活在封闭式商品房小区中的业主物权意识越来越强，围绕业主对私有产权权益的关切与表达，逐渐形成了一股城市治理中的新生力量。[1]不少学者纷纷表示，由于业主自治具有天然而紧密的利益联系，在此基础上建立的业主自治将成为未来城市基层民主发展的新路径，是城市治理空间中最主要的社会活动。[2]

然而，现实情况却是物权纠纷越来越多。以长沙市开福区为例，作为湖南长沙的一个核心城区，自2017年起至2019年该区人民法院受理的涉物业服务案件连年翻倍递增，围绕辖区中一些小区中业委会成立，物业公司解聘与选聘等牵动人们的目光，业主（业委会）、物业、街道社区纷纷叫苦不迭，一时之间业主自治好似成为了都市中的民主“麻烦”。

实际上，正是1994年实行的住房商品化改革带来了房地产市场的迅速发展，这些快速建起的商品房逐步蕴育出了代表着业主私有物权的小区自治组织，并演变为社区治理中的不可忽视主体。为此，2017年《中共中央、国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》中正式将业主委员会和物业服务企业这两大小区治理主体纳入社区治理体系中。这不仅是对业主自治组织社区治理主体的制度肯定，同时也是因为充分重视到其在社区治理中的作用。在这些商品住宅小区中，特别是建成十年及更早以上的老楼盘中，不仅面临着维修基金的使用，物业费的调整与收取等现实难题，还涉及停车场建设、垃圾中转站建设、农贸市场整治等与百姓生活息息相关的民生治理。这些都迫切需要调动广大业主的积极性，建立其政府、市场、社会三方的对话协调机制。因此十分有必要在全面审视业主自治组织存在的困境和问题的基础上，厘清业主自治的功能定位，把握业主自治推进的重点，转变业主自治的发展思路。

一、业主自治的崛起与运行困境

业主自治作为一种新兴的社会自组织活动，他的出现被追捧为带动城市基层民主发展的新希望。经过20多年的发展，一些业主自治组织开始释放出强大的生命力，在政府自上而下的“行政吸纳”和业主自下而上的“认同吸纳”的双向互动过程中，其作用早已超越基层民主范畴。[3]不少业委会不仅在刚刚过去的疫情防控中发挥出重要作用，同时在小区环境和维保建设中也充当了十分正面的角色，在有效缓解基层社区工作压力的同时，也为构建良好的政社关系示范了典型作用，充分展现了业主自治作为城市基层治理新生力量的重要作用。然而，与此并行的却不是业主自治组织的快速成立、良性运转，反而是成立难、备案难、履职难、换届难，一些好不容易成立的业主自治组织也在与物业公司的争权夺利中逐步迷失自我，在和街道、社区的相互猜忌中渐行渐远。

（一）业主自治组织成立难

实现业主自治，首先就要建立实现业主权利的重要组织保障，目前主要形式为业委会。但从现实来看，却面临着种种现实困境，以长沙市开福区为例：全区目前共有商业住宅小区282个，老旧小区479个。截止2020年5月24日，成功备案的业委会仅82个，其中商业住宅小区81个，开放式老旧小区1个。这主要是因为：

1.和平状态下内生动力不足。虽然业主自治被认为是城市基层民主的新希望，但广大业主却并没有追求民主的内生动力，成立业主自治组织的原始动力最初往往来自于对物业公司的制约和监督。在走访住宅小区时，不少业主纷纷表示：“我们小区现在物业很好，干嘛要成立那个狗屁业委会”。据长沙市业委会联合组织漫道社负责人观察：“当前长沙成立业委会的多是矛盾突出，问题频生的小区，物业环境和物业服务较好的小区，基本没有成立业委会的内生冲动。”

2.开发商、物业公司的天然抵触。业主自治组织的成立是一个涉及规模庞大，所需信息庞杂，程序较为繁杂的过程。为此，不少省物业管理条例针对有关业主自治组织的成立作出规定：业委会筹备资金由建设单位承担或由物业从专项维修资金中划拨；筹备业主大会的相关资料由建设、规划等政府相关部门免费提供。但在实际过程中，开发商和物业公司因为种种原因都并不十分愿意配合，以湖南省为例，虽然有关省条例规定的业主大会成立相关费用并没有得到具体执行，也没有规定当建设单位不出费用时如何强制执行。甚至在调研时一些项目经理不讳言的直接说：“公司有明确指示，谁负责的小区成立了业委会，谁就卷铺盖走人”。

3.规模过大、利益分化下的撕扯。业主自治组织成立难除了涉及开发商和前期物业公司利益，可能遇到他们的阻扰以外，很多选举的流产是因为业主之间的利益和意见不统一。长期跟进业委会筹备与成立工作的住建科工作人员表示：因种种分歧难以成立业主委员会的现象较为常见。特别是在现有“组团式”住宅开发模式下，很多住宅小区往往涉及多期开发，多类住宅，彼此主张和关注的利益点各有差异，很多时候这些不同利益诉求又因为公示在业主群被放大，最终不仅导致业主自治组织难产，更对小区的友好和谐氛围产生较大的冲击。在湖南省长沙典型的是体量最大的楼盘——湘江世纪城，自2008年起始终是所在区物管科的工作重点，为此做了诸多努力和尝试，但皆因意见分歧较大，难以推进。

4.固有观念和偏见的掣肘。城市住宅小区区别于农村村庄的最大特点是业主来自不同行业，彼此并不认识，缺乏基本的了解和信任。因此，面对需要民主选举产生并决定重大事项的业主自治组织因缺乏相应了解和监督而缺乏信任。不少业主、甚至一些街道社区工作人员都认为业委会是一个肥差，会有猫腻，那些要成立业委会的人，都是为了另有所图。在这样一种固有观念和偏见下导致在发动成立业委会时，不仅主动报名参选业委会委员的候选人不多，同时愿意参与业委会选举投票的业主也不多。曾有街道负责人就表示：很多有能力、有水平、有时间的业主内心不愿进入业委会，该街道一小区在新一届业委会选举的候选人报名中，1830 户业主中，包含产权人的配偶一起都仅只有9名同志报名参与竞选。

（二）业主自治组织备案难

按照物业管理条例规定，业委会自选举产生之日起30日内，应要向行政主管部门和街道（乡镇）备案，虽然目前有关业委会的备案到底是告知型备案还是审查型备案仍各持一词。但从结果来看，如果业委会未通过备案，不仅影响其与物业公司的合同签订，同时也会影响其在小区履职的正当性。从实际情况来看，好不容易筹备成立通过的业委会，确实有不少在备案过程中遭遇滑铁卢，甚至不少因此和行业主管部门、街道打起了官司，造成了极大的社会反响。

1.自治形式相对单一、固定。业主自治是全体业主通过自治方式实现自主管理小区的一系列活动，目前各省物业管理条例都明确了业委会作为业主自治执行机构的法律地位。毋庸置疑，业委会成员履行职责的活动属于业主自治的一个重要部分，但在具体实践中，如果简单将业主自治等同于业主委员会自治，就缩小了业主自治的空间，混淆了局部和整体的关系。实际上，业主自治应该是一种权力形式多元化的表现，只要是业主集中行使权力的结果即可。实际上，当前在实际工作中基于不同情况业主自治有着不同的有效形式，法律能否给予不同形式下业主自治组织的地位认定，并探索不同实现形式所适应的功能和运转机制十分重要。

2.业主准入资格的封闭性。业主自治是房屋所有权人行使产权权益的一种行为，必然是有一定的封闭性和排外性。针对此，在实践中也经常出现由于业主资格认定等相关问题造成业委会备案屡屡难以通过的现象。依照行业主管部门的解读，只有在房产证上登记了名字的才能认定为业主，这就导致即使是配偶、父母、子女，如在房产证登记上没有名字，也是无法参选业委会的。这在很大程度上限制了业委会候选人的来源范围。实际上，根据调查显示，虽然目前房产登记时由于种种考虑往往更多的为登记1-2人，但实际居住时多为3-4人为一户。同时考虑业委会工作的繁杂性和低报酬性，有意愿进入业委会工作的多为离退休老职工或工作相对没那么繁忙的家庭成员，基本都不是家庭主要收入来源，往往并不掌握在房产证名字登记上的强势话语。因此，在实际工作中，有不少业委会无法通过备案仅仅是因为其成员中有未在房产证上登记但实际拥有房屋所有权的个人。

3.程序厄长且严格的民主程序。业委会选举是一个历时时间近半年（自申请之日到完成备案按照法律要求应该在150天内完成），所需资料十分繁杂（包括专有部分面积的计算、建筑物总面积、实际人数和名单等），涉及规模庞大（大部分在500户以上），程序要求严苛（每个程序都对完成时间，参与人数，支持票数等有明确要求）的过程。与此相对应的却是面临首次成立，并无经验的业委会候选人，甚至有些只顾拿着自治的盾牌向前冲，漠视和忽视法律和行业主管的指导意见；且候选人之间可能又涉及利益分化，极易产生分歧，业主参与热情也不甚高涨等，开发商和物业随时的不配合甚至捣乱等诸多不可控因素。在调研中，就有业委会成员表示：针对业委会选举结果，如果有落选一方不满，一般都会抢在备案之前向行业主管部门和街道举报，如果要一一仔细核查，那么从厚厚的一沓资料中总能找出来或多或少的问题。并且由于目前实行的是成立后备案，也就意味着是在选举后期审查，一旦发现问题，即使只是个别委员身份有问题，或票数未达标，也得整体推倒重来，并不会只是简单得单个换选或补选。

（三）业主自治组织履职难、换届难

作为基层社会治理的重要方面——业委会自治，已越来越引起党、政府、社会和群众的关注。然而能否有效发挥实际作用，却仍充满较大的不确定性。在长沙市开福区全区仅有的82个业委会中有19.5%的业委会因各种原因不能正常履职，有的是成立后工作经费紧张，有的是业主不配合，有的是业主对业委会充满猜疑甚至反对，业委会无心履职。

1.业主广泛的不信任心理。业委会作为业主选出来的组织，代表广大业主利益，但在实际工作开展中，业委会首先面临的却是业主的不信任心理。不论是竞选业委会时受到其是另有图谋的社会偏见，还是开展具体工作，如选聘物业，进行小区维保，或发起小区建设时，总会面临是预备从中盈利的指责。以至于不少业委会主任感叹，在如此严重的不信任心理作用下，他们不敢做事、不愿做事。这实际上是随着功利主义的泛滥和整个社会对物质利益的追逐，使得真正关心社区公共事务的市民越来越少，他们以己之心度人，不相信其他人会为公共利益出力。

2.业主广泛的搭便车心理。私有物权的建立，不仅带来了功利主义的泛滥，同时也使得整个城市空间越来越讲究私密性和等级化。[4]具体体现在社会心理和交往中，就是广大业主都各扫门前雪，不重视公共参与，公共精神严重不足。在调研时就有业委会成员如此形容：“在一个小区中往往有90%的业主是沉默的，业主普遍的心态是付出最小、获益最多。提要求、反映问题的多，主动自律，从我做起的少，更不用说协助开展小区治理和监督”。

3.业委会成员的趋利倾向。对于业委会成员的不信任一方面可能来自业主的固执和偏见，但另一方面不可否认的也是确实有一部分业委会成员动机不纯、自律不够，容易被腐蚀和侵蚀。作为一个自治组织，业委会在内部事务上拥有较大的自主性。即使只是一个中型以上的小区，往往也涉及巨额的资金使用。虽然现行条例规定重大事项要经过业主大会的同意，但具体的操作流程存在很大的自由空间。因此，一些有关业委会成员私下接受物业公司馈赠，设法侵占小区公共收益，甚至涉嫌贪污或挪用公共资金的现象经常被媒体报道，这反过来又加剧了业主对业委会的不信任。

4.议事与协商精神的欠缺。业主自治的产生与兴起是与业委会维权相生相随的，许多当选的业委会主任和委员几乎都是业主维权过程中的领导人，个人行动力较强，性格偏向强势，存在着对“自治”的过分解读。具体表现为：一方面认为业主是不理性的，效率低下的，在决定小区内部事务时不注重议事协商，而喜欢以“为大家好”“少数清醒派”“远见派”为名直接不经过业主大会授权擅自决策、直接行动。在2019年开福区政协组织的“小区业主委员会依法履职”问卷调研中，针对“你认为业主委员会在工作上存在的最大问题是什么？”反映“未听取或未正确反映业主意见”的有57人、“未订立业主公约或其内容不完善”的有40人，分别是第一大问题和第二大问题。另一方面也不重视和小区各行动主体的协商与配合，未能正确认识到街道、社区和物业等在小区治理中的重要作用，容易认为街道、社区是以行政之名干涉基层民主；过分强调对物业管理的监督作用，干涉物业公司的具体业务，束缚了物业公司的正常管理等。

5.专业技能有待提升。相较于村民自治，业主自治除了具有天然而紧密的联系以外，业委会成员的学历、年龄、特长都更具有优势，其中不凡一些大学教授、行业精英和政府领导，这些优势有助于他们在早期维权中快速脱颖而出并确保维权行动的胜利。但实际小区运作十分复杂，涉及民主协商、项目实施、小区管理等多方面，围绕小区公共收益、停车、电梯维保等都涉及具体的法律和专业知识，不仅需要内部挖掘资源，也需要重视外部力量支持的吸纳，需要进行针对性的技能培训和提升。从长期观察来看，当前大多数业委会成员并不知道如何开展工作，只有少数业委会运作比较顺利，能够召集业主会议，监督物业管理服务。

（四）业主自治组织与物业公司的定位之争

对物业公司的不满，无疑是业主自治产生的强力催化剂。但其最终导向的是保障小区房屋的建筑安全、打造宜居小区、确保小区房屋的保值和增值，需要小区业主与物业公司携手合作，齐心协力。但从实践来看，无论是业主自治组织还是物业公司都还未能主动对其形成正确认识。当前有关业主、业委会和物业的各自定位众说纷纭，比较流行的是两种：一是早期的“管理者”[5]说，即物业公司管理小区环境和居民，对不服从管理和安排的业主可予以告诫和惩罚。二是从市场逻辑来讲的“服务者”说或者“管家”说[6]：认为业主是“东家”，物业是“管家”。这两种说法，前者体现的是物业公司的傲慢，凸显了“个体对抗组织”的弱势，证明了业主自治组织产生的必要性。后者则体现的是业主自治组织的强势，在市场关系中过于强调雇佣关系，对物业公司的专业性未给予充分重视和尊重。实际上，针对此，还有第三种说法：即业主是“股东”、业委会是“董事会”，物业公司是“职业经理人”[7]。指向的是一种业主大会主导下，物业服务市场主体健全、竞争充分、服务更加专业化、社会化的物业管理新模式。

（五）业主自治组织与社区治理的疏离与偏见

住宅小区作为我国城市社会的基本形态，是社会组织的基本单元，是社区治理的基本平台。在基层治理能力现代化建设背景下，社区治理要求通过协商谈判、协调互动、协同行动等对涉及社区共同利益的公共事务进行有效管理，以增强社区凝聚力，增进社区成员社会福利。这与业主自治致力于小区公共环境和公共秩序的维护，使业主共有一个良好的生活居住环境的目的具有内在一致性。因此从这一层面来讲业主自治与社区治理是有协同的基础和必要的。然而，在实践中，不论是从业委会筹备、备案还是履职、换届的各个过程，业主与社区街道之间的摩擦和纠纷似乎时有发生。街道社区依法履行好对业主自治组织的指导与监督责任；业主自治组织重视自主支撑社区治理的大局意识似乎只存在于理想之中。

1.社区治理的“想”与“怕”。在基层治理能力现代化建设过程中，越来越多政府和社区开始正视业主自治的作用，能较好的肯定其在分担小区管理事务,促进社会融合的积极作用。能够主动承担起对业委会成立的组织筹备、成员审议、资料存档、运行指导及相关问题的帮助解决等工作。但另一方面面临具体事务协商时，双方由于出发点和各自理念可能存在差异，难免出现意见分歧，这是真正考验街道社区能否对业委会实现体制吸纳的关键时期。从现实来看，仍有不少街道社区在面对业委会时讲主导控制多于指导服务，表现为包揽了不少本属于业委会的职能，但却对业委会的培育、扶持、指导以及运作中的监督相对较少。这些现象的出现不仅因为长期以来政府重管控轻引领的惯性思维，其实也凸显了街道、社区在面对城市基层治理中新生力量时可能存在的不够自信心理。

2.业主自治组织自我定位局限。友好的小区环境需要多方协商，共同努力。面对街道、社区、物业等多方利益相关主体对业委会的偏见和误解时，一方面固然是出于长期的惯性思维和各自的利益出发点不同，但另一方面也是业委会作为一个自治组织在功能定位上存在偏差。一方面，作为在维权中发展成长起来的业委会，过于重视利益矛盾集中点的公共维修资金和公共收益，却忽视了团结友爱互助的邻里关系是打造宜居环境最为核心的指标，实际上这也是广大业主支持成立业委会的初心。另一方面，作为自治组织，业委会的出现无疑可以加强业主在小区管理上的话语权，但也需警惕现行业主自治过于强调“自治民主”的权力性特征，却忽视了“自治民主”所应具备的有限性和妥协性等特征。从实践来看，不少业委会自治存在排外行为，对街道社区的依法指导认为是行政干预，对与法律法规程序规定不一致的地方就简单认为法规法律不适应广大人们利益，应考虑修改或取消，不能充分意识到“自治”民主也需要讲究原则，需要进行自我约束，选择性执行国家法规政策维护自身权益。

二、业主自治生成与效能的再思考

党的十九届四中全会指出：社会治理是国家治理的重要方面。必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。当前城市社区已然逐步形成了各级政府、各职能部门、街道、社工、志愿者、非盈利组织等多元主体合力参与共建共享格局。然而在此之外，2017年《中共中央、国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》中首次将业主委员会和物业服务企业这两大小区治理主体纳入社区治理体系中：要求加强社区党组织、社区居民委员会对业主委员会和物业服务企业的指导和监督，建立健全社区党组织、社区居民委员会、业主委员会和物业服务企业议事协调机制。这表明完善基层治理能力现代化，需要从“社区治理”向“小区治理”进行纵深拓展。正如李克强总理指出的“建设宜居城市首先要建设宜居小区，重视和发展小区提质改造，不仅是民生工程，也可以成为培育国内市场拓展内需的重要抓手”。

小区治理，本质上是居民在小微事务上的集体合作、自主化解问题，维护宜居权利，实现房产保值增值的过程。既涉及室内装修、住改商、噪音等住房内部生活行为造成的负外部性问题，也体现在电梯、楼道、绿地、停车库等公用实施设备与公共空间的使用与管理等复杂事务，还包括小区间以及小区同其他城市空间的利益摩擦问题，是直接关切到居民日常生活品质的小微事务治理。在具体实践中，各个小区的人员组成、建成时间、地理位置、设施设备等方面都面临不同的基本情况，如何针对不同小区提供不同性质与类型的服务考验着基层政府的执政能力。

从实践来看：一方面当前城市业主自治出现了较强的社会自组织的自主性、呈现出明显的权力觉醒与追求意识等的倾向。但另一方面业主参与不足，自我定位较低，进入对象复杂，自我约束意识不强，缺乏合作意识等也困扰着业主自治的健康发展。为此，必须进一步厘清业主自治的功能定位，把握业主自治推进的重点，转变业主自治的发展思路。

从根本上来说，城市业主自治是单位制解体后，在市场化过程中形成的私有产权基础上，以利益相关为原则，城市关联、互动、互助与信任的重建过程。这一过程是公民社会的发育，参与空间的成长及公共意识的再造过程，也是非正式制度不断壮大的必要过程。可以说，业主自治最终导向的是市民独立化、平等化和公民化的过程，重点是在实践中重建公民与国家之间的法律契约关系，重建小区治理结构及运行机制，在构建公民小区共同体的同时实现小区公共治理。为此，要推动小区治理机制的转型，从单一主体向多中心治理转变，从自治维权逐步向公共生活再造过渡，在自治中融入法治和德治。

业主自治的本质特征是业主具有较强的权利意识、互助需求和高质量生活空间追求，必须致力于小区文化建设，注重小区民生服务，在街道、社区的依法引领；物业企业专业服务的支撑下通过业主自治不断满足人们精神和物质需求，重建小区业主的关联、信任和认同。

三、业主自治的机制设计与建设路径

基层群众自治制度作为我国的四项基本政治制度之一，是基层治理能力现代化的有力支撑，在化解基层社会矛盾，回应群众对美好生活向往中具有独特作用。业主自治表现出来的天然利益连结性、高学历性、重权力性等都使其区别于居民自治和村民自治。一方面，需要借鉴我们在推进居（村）民自治过程中积攒的经验助推业主自治的规范化和常态化。另一方面也需要适应业主自治本身的特性，调整党建引领和行政吸纳理念、方式和手段。

（一）业主自治的制度支撑

1.重视党建引领，着力打造公益心强、责任心重、能力过硬的自治队伍。针对当前业委会责任心不强、进入对象复杂、业主不信任等问题，积极发挥社区党建的“主体补位”作用，发挥党建在社会建构和资源统筹方面的优势。一方面重视组织建设，积极推进小区党支部和党小组建设工作，通过入户走访、微信群、QQ群交流等形式找出小区各类入住党员，根据小区党员结构和治理实际灵活组建党支部，发挥对小区治理的政治引领作用。另一方面，也要发挥党组织的辐射作用，重视“人”的作用，具体既要重视对不合格人员的审查和排除，也要重视挖掘和培养业主自治“带头人”。通过座谈交流、个别访谈、项目展示评比等形式，重点挖掘社区组织“带头人”、关心小区的“热心人”、关心小区发展的机关单位退休干部，尽可能鼓励其参与小区治理，为其参与小区治理创造条件、搭建平台。

2.理清居民自治与业主自治关系，推进交叉任职与自治联动。居民自治与业主自治是当前基层治理中的两种主要自治形式。由于产生机理和运转机制的差异，两者目前在社区治理中有着各自的作用空间和行为逻辑。但作为基层民主的自治形式，两者在治理目标和对象上是有着紧密的关系和链接的。具体从两者治理对象来讲，居民自治比业主自治更具有包容性，不仅包含拥有私有物权的业主，还包括居住在社区的其他市民，在参与对象上居民自治比业主自治更为包容、开放。在治理区域上，居民自治往往是建立在多个住宅小区联合的基础上。因此，两者既有在横向上的包含与被包含关系，也有在纵向上的整体与局部关系。这说明居民自治拥有对业主自治制约和约束的权力基础，业主自治也有发挥对居民自治支撑与补充的责任义务。可积极探索吸纳业主自治组织成员进入居委会任职，或在居委会下设业委会联盟，居委会委员列席业主大会、业主代表大会和业委会常务会等机制。

3.允许和鼓励多种业主自治实现形式的探索。当前各类住宅小区在成立时间上既有老旧小区，也有不断涌现的新楼盘；在住宅形式上既有封闭式小区，也有开放式小区；在楼盘品质上既有高档小区，也有普通小区；在小区规模上既有超大型住宅小区，也有独栋小区；在住宅类型上既有单位小区，也有纯商业住宅小区；充分说明了业主自治成立的复杂性，必须要根据实际情况探索业主自治的有效实现形式。特别是在业委会难以成立的现实前提下，可以探索建立一些替代机制，成立一些部分暂行业委会权力的替代组织，如探索以临时业委会、楼长制、楼栋委员会等来代行部分业委会的权力。或由小区业主中的财务审计、建筑园林、法律等专业人士组成的业监会行使业委会的监督权等权力。

（二）业主自治的赋权赋能

1.引入信息化技术，助力选举决策议事。业主自治的核心是民主，收集和体现民意是其应有之意，但在繁忙的城市生活中，如何发动和组织规模庞大的业主议事是重大考验。随着信息技术的发展，信息安全的成熟，信息使用的普及，在业主自治中引入信息化技术，推动建立网络及新媒体等虚拟空间的业主大会平台，允许实名认证的业主在网络平台直接行使业主权利。实际上现代信息技术的去中心化、不可篡改性，以及可追溯性和高可靠性等都可和业主自治选举决策所需的民主、公正、公开、高效所需要的特征相适应。

2.组建专业力量，提供专业技术指导。作为业主自治组织，业委会的主要职责是监督物业公司的管理服务工作、负责各种经费管理等事务，这些事务涉及到房屋产权、物业管理、城市规划、环境卫生等相关政策法规以及房屋维修、公用设备保养乃至会计等专业知识。此外，业委会还要与开发商、物业公司、政府机构和业主等方方面面打交道。这些日趋繁杂的管理事务对其参与者的知识储备和管理能力提出了越来越高的要求。要做到有效参与,必须通晓相关的、层出不穷的新政策和新知识。针对此，可以探索成立区级业委会孵化中心，为筹备业委会、选举业委会、换届业委会提供程序性指导和针对性培训。搭建业委会沙龙，围绕业委会运作中好的做法以及难点、痛点、堵点进行交流沟通，提升业委会能力。组建物业管理事务决策咨询顾问团，在业主自治推进中围绕具体事务提供专业型咨询和指导。

（三）业主自治的监督制约

1.建立自治考评指标与体系，引领组织履职。当前由于业主自治组织成立内生动力不足，客观程序复杂，实际操作难度大等问题，导致了在很长一段时间内业主自治组织的履职随意性和自主性较为明显。对此，既缺乏科学系统的研究，也缺乏清晰明确的指导。业主自治组织的权利、权力、义务和责任的内容都不甚明确，业主自治组织究竟能做些什么？应该致力于哪些工作？不仅广大业主缺乏清晰的认识，就连一些业委会成员本身也有些迷茫。而且业主自治工作涉及一些十分具体的事务，有些问题专业性较强，不少小区也面临着业委会的履职难以得到业主的广泛认同的现实困境。因此十分有必要加强这块的理论研究，针对业主自治组织的职责内容、推进进度建立系统考核指标体系，并赋予相应权重，实行业主自治组织年度履职汇报，有条件的街道还可尝试进行在线直播，开放给所有街道小区业主观看，在引领业主自治组织履职的同时，强化广大业主对业主自治组织的认知。

2.探索街道、社区重大事项审查权，强化关键指导。作为基层自治组织，业主自治组织的成立和履职是经过业主大会选举和授权的，具有自主行使权力的条件和基础，因此不管是街道还是社区都不应该对业主组织的具体事务多加干涉。但也必须意识到业主自治组织是有一定的范围和条件的，业主自治组织建立的基础主要依赖的是业主的私有物权，需要在整体的法律框架下依法依章行事。考虑业主自治事宜涉及规模庞大、专业性较强等重大事务，街道社区有义务和责任确保其在合法合规下进行。可尝试建立业主自治重大事项清单，明确街道、社区的审查权，如有违法违规事项，可由街道指导业主自治组织召开业主大会重新审议表决。

3.培育业主内部监督体系，实现多元共治。业主自治是一股新生力量，在基层治理中可发挥重要作用，但处理不好也可能成为一股不可控力量。当前不少新成立的业主自治组织出现了业委会工作人员滥用职权事件。对此，一方面需要加强制度机制设计，另一方面也要注重内生力量培育，以加强对业委会的管理和制约。当前，已有不少小区尝试探索实行小区业主监委会制度，吸纳小区业主积极关心公共事务，尤其是为具有较强公益心和积极性的业主共居人参与小区治理具有重要作用。但如何给予这一组织合法的法律地位，并设计科学合理的体制机制确保其正常履职仍有待进一步探索。