区域文化发展的宪法保障

吕 宁

（湖南师范大学，湖南 长沙 410081）

区域协调发展是新时代国家的重大战略之一，在国家“十三五”规划、十八大报告、十九大报告等重要文件中，一直都强调要继续实施这一总体战略，促进区域协调、协同、共同发展，努力缩小区域发展差距。区域协调发展战略也是贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，建设现代化经济体系的重要组成部分。然而，从社会学的角度来看，社会的发展不仅仅局限于经济发展。“社会发展是指整个人类社会向前运动的过程，包括纵向和横向两个方面。纵向上是指人类社会由低级向高级的运动和发展过程”，“横向上是指在特定社会发展阶段中，社会各方面的整体运动和发展过程”，[1]包括社会的政治、经济、文化等方面的发展。区域协调发展的中心无疑应当是经济发展，但是经济发展不能涵盖区域协调发展的全部内涵。作为社会发展领域之一的区域文化发展也是区域协调发展的重要组成部分。区域协调发展的复杂性和系统性决定了区域协调发展法治化的重要性，区域文化发展需要法治化。宪法作为一国根本法对区域文化发展的保障，是区域文化发展法治化的基础。

一、区域文化发展需要宪法保障

自党的十六届三中全会首次提出区域协调发展战略以来，我国持续推进西部开发、东北振兴、中部崛起、东部率先发展。党的十八大以来，党中央、国务院又明确提出“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展三大重点战略。党的十九大提出，要通过实施区域协调发展战略，建立更加有效的区域协调发展新机制。各项区域协调发展战略实施以来，我国区域经济总体保持较快增长，产业结构持续优化，区域经济发展差距不断缩小。①参见 区域发展战略成效显著 发展格局呈现新面貌[EB/OL].http://www.gov.cn/xinwen/2018-09/14/content_5321859.htm.尽管我国区域经济发展取得了巨大成就，但是区域发展不平衡、不协调依然是发展长期存在的问题。这种区域发展的不平衡、不协调，一方面体现为各区域经济发展之间存在着较大差距以及区域内部经济发展的不平衡。另一方面还体现为区域发展过程中，区域经济发展和区域文化发展的不协调。文化是一个包含多重涵义的概念，既有“大文化”概念，也有“中文化”“小文化”等概念。但是从社会发展的视角来理解，“文化概念的外延虽然伸展到全部社会领域，但文化概念的内含却只是社会概念内含的一个特定组成部分”[2]“把文化与社会等同起来，实际上是取消了文化概念”。[2]区域发展应当是包括多重社会领域的共同发展，而不应简单的理解为经济的发展，文化领域的发展同等重要。但是，相对于区域经济，区域文化发展较为滞后。

区域文化发展的不平衡体现在诸多方面：第一，公共文化投入不平衡。根据2000到2017年的数据显示，我国文化投入增长总体来看明显滞后于居民文化消费需求变动态势。从各区域来看，2017年东部文化投入总量占全国份额的43.06%，西部总量占25.97%，中部总量占16.78%，而东北总量仅占全国份额的6.21%。在文化投入上东部地区明显高于其他区域。而东北地区明显低于其他区域。根据各区域的文化投入人均值、文化消费和投入同构占比等因素综合衡量2017年区域文化投入增长理想值，东部和西部分别高于全国总体指数4.55和0.89各点，但是相较而言东北和中部均低于全国总体指数。[3]第二，公共文化资源和公共文化服务的不均衡。各区域之间对于公共文资源的享有程度具有较大差异。从2016年各区域公共文化资源的综合指数来看，东部地区居民所享有的公共文化资源最多，其次是西部地区，而中部明显较少，且与东部和西部的差距明显，呈现“中部塌陷”现象。与公共文化资源相比，中部公共文化服务均等化程度要高于西部。东部省份不仅公共文化资源丰富，且省域内地市之间均等化程度也较高，呈现“一种高质量的均等化状态”。相较而言，尽管中部在公共文化服务均等化程度仅次于东部省份，但是由于公共文化资源的明显匮乏，中部地区是“一种低质量的均等化状态”。[4]第三，区域文化产业发展不平衡。区域文化产业反应着区域间横向文化经济关系。随着我国区域经济发展战略的不断推进，我国区域文化产业发展已经进入由政府主导向市场主导发展时期，而区域不平衡发展成为其基本特征。相对于中部、西北和西南地区，以长三角、东南、环渤海地区为代表的东部在文化产业的集聚发展层面占据了绝对优势。从2012年起，长三角、东南、环渤海地区规模以上文化企业数占全国的比重超过65%，到2016年已吸纳全国70.25%的规模以上文化企业从业人员，实现营业收入和利润总额占全国总量的比值高达79%以上。[5]尽管文化产业发展的区域特色日益显著，尤其是中西部地区在民族地区的特色发展较为典型，但是总体而言，各区域之间的文化产业发展方式及平均增速差异日益明显。

区域协调发展强调的是区域的整体性的发展，区域经济发展和区域文化发展之间存在紧密联系，不能将两者割裂开来。一方面，区域经济发展为区域文化发展提供重要的基础和条件，决定着区域文化发展战略的走向，如基本公共文化财政投入的多少制约着基本公共文化服务均等化水平。另一方面，区域文化的发展又能反过来促进区域经济发展，如区域文化产业的发展水平影响着区域经济的结构和相关战略。区域协调注重的是解决发展不平衡的问题，如何解决区域文化发展的不平衡、不协调问题是区域协调发展战略的题中之意。但是我国处于社会快速转型发展的时期，区域文化发展过程中需要处理好政府、市场和社会之间的关系；需要规制和协调区域文化领域公权力的运行；需要规范区域文化发展过程中人们的行为等等，这些仅仅依靠政策难以有效解决，而法律为其提供可能。区域文化发展需要法治化，需要通过“法律来协调作为公共实务的有关文化的一切集体行动，正如同我们需要通过法律来规范政治社会生活和经济生活一样”[6]。但是，单纯依靠某一部法律，或者效力级别较低的法律规范难以应对区域文化发展的多元性、复杂性和体系性等特性。宪法作为一国根本法，以其对一国社会生活的整体性安排为区域文化发展提供有力保障。

区域文化发展需要宪法对区域经济与文化发展的关系、区域文化发展秩序等问题作出系统的整体性的基本安排。首先，宪法的主体具有广泛性，能够涵盖区域文化发展中涉及到的所有主体。区域文化发展既需要顶层设计也离不开地方治理；既包含中央与地方的纵向关系，也包括到地方之间的横向关系。这些社会关系中所涉及到的主体不仅包括国家，还包括社会团体，亦包括公民个人，而宪法对这些主体均有相应的规范依据。其次，宪法构建的社会秩序具有广阔的包容性，有助于区域文化秩序的有序化。宪法的重要社会作用之一，尤其是对处于快速转型期的中国来说，宪法能使社会秩序在宪法规范所安排的框架下有序化。作为区域发展的一个重要组成部分，区域在文化领域的良性发展需要整个区域秩序的有序化。宪法关系的抽象性和包容性为社会规范缺位时社会秩序的稳定提供基础。再次，宪法规范的根本性和最高权威性，能为区域文化发展法治化提供正当性依据。区域文化发展需要法治化，这不仅体现为通过立法反映区域集体主体文化发展需求和利益，还体现在为区域内具有文化发展需求各类个体明确权利义务。而宪法规范的地位和效力均高于其他法律规范，宪法规范能为区域文化发展相应法律规范的制定提供合宪性的依据。

二、区域文化发展权：区域文化发展宪法保障的基础

区域协调发展内含了区域文化发展和经济发展的协调。区域协调发展需要法治化，区域文化发展需要宪法提供保障，然而在探讨以宪法规范为框架构建区域文化发展法律保障体系之前，还需要回答一个问题，即宪法为区域文化发展提供规范保障的基点是什么？这也是宪法保障区域文化发展的正当性问题。区域协调发展是一个复杂的系统性问题，需要不同学科的共同努力，区域文化发展作为区域协调发展不可或缺的一部分同样需要多学科的支撑。区域经济发展、区域文化发展、区域社会发展等概念更多的属于经济学、社会学的话语体系。回归法学视野，权利和义务才是法学的中心范畴，从权利的高度认识区域文化发展才能真正契合协调区域文化均衡发展并实现区域协调发展的目标。因此，宪法作为根本法，为区域文化发展提供法律保障的基础应当是区域文化发展权。

区域发展权是一国内特定区域尤其是不发达区域之主体追求与参与、促进和共享为形式的权利。区域发展权作为一种系统性的权利，其权利内容具有较强的综合性和丰富的层次性，从传统人权类型进行分类，包括区域中的政治发展权、社会发展权、经济发展权和文化发展权等。[7]而区域文化发展权正是区域发展权在社会文化发展领域的权利形态，也是区域文化建设的目标指向。同时，区域文化发展权与文化发展权也有着密切的联系。文化发展权立足于文化权，重点在发展权，其是指所有个人及其集合体有资格自由向国内和国际社会主张的参与、促进和享受文化发展所获利益的一项基本人权。[8]尽管20世纪60年代就已提出文化权的概念，但是其一直不如经济权和社会权那样受到重视。文化一词理解上的不统一也导致了文化权内涵和外延的模糊，进而使得其保护机制的欠缺。近几年来，学界逐渐注意到了对文化权保障的重要性，无论是国际法层面还是国内法层面已有一些法律保护的实践。但是对于文化发展权，尤其是区域文化发展权的重视依然不够。文化发展权所涵盖的主体具有广泛性，从空间类型来看，文化发展权亦包括对区域主体发展自身文化的权利，以及文化发展成果的公平分享。可见，区域文化发展权既是区域发展权在文化领域的形态，也是区域主体享有文化发展权的体现。区域文化发展权是作为区域发展权的子权利和文化权的重要组成部分，其核心主要是实现区域主体在文化发展上的机会均等以及文化发展成果共享。区域文化发展权具有复杂而系统的权利形态，应从多层次理解：

首先，区域文化发展权的基础是人的协调发展精神需求，这种协调发展精神需求既源于逐渐加大的经济发展和文化发展之间差异，也源自区域之间文化发展程度和发展水平的不均衡。因此，从权利实现的价值目标来看，区域文化发展权旨在平衡各区域文化发展过程中的差异，尤其关注和保护欠发达区域文化发展问题，以促进和实现公平发展的价值目标。其次，从权利属性来看，区域文化发展权包括了集体权利和个体权利的双层内涵。区域文化发展权作为人权的重要组成部分，其权利属性具有多重纬度，不能简单的从个体或集体中进行选择。一方面，区域文化发展权应当侧重集体权利，相关法律制度的构建也应当采取整体主义的进路，重视区域群体的利益。因为区域文化发展首先需要以区域作为整体进行考量，单纯强调个体权利会弱化区域的要素特征，甚至可能背离区域文化发展权的价值目标。另一方面，区域这一集体正是区域内具有相同或者相近自然和社会特征的个体构成的。强调区域文化发展权的集体权利属性并不意味着忽视个体文化发展权利，恰恰相反，在关注集体权利的同时也应当尊重个人权利，将其作为对集体权利的必要补充。所以区域文化发展权既具有集体权利的性质也兼顾个体权利的属性，侧重具有相同相近自然和社会特征群体的利益，整合集体人权和个人人权，通过区域集体的文化发展实现区域内个体的文化发展诉求。再次，从权利客体来看，区域文化发展权的客体应当是人权。区域是一个空间概念，而人权才是法律的终极价值追求。区域文化发展权本身就是在文化发展权中注入区域这一空间要素所形成的新的权利类型，其出发点和归宿始终是人的发展而不是区域的发展。人是区域文化发展的参与者和实践者，区域文化发展程度、区域文化发展与其他领域发展是否协调都需要人作为最终检验者进行评判。人类社会的全面发展绝不仅体现在经济发展上，其应当是政治、经济、文化、社会等多重社会领域的协调发展，以及社会中个人全面发展的实现。所以区域文化发展权及其相关法律规范始终应当关怀人的发展。需要指出的是强调人的发展和区域的发展并不矛盾。人无法脱离空间存在，不同区域的人及其文化发展的诉求构成了不同的区域文化需求。也正是如此，人的发展和区域的发展、社会的发展是相统一的。最后，从空间范围来看，区域文化发展权包含两类空间领域。一是不同区域之间的文化发展权利。从宏观角度来看，包括东部沿海地区、中部地区、西部地区、东北地区等区域之间文化发展的利益需求。从中观角度来看，包括长三角、珠三角、京津冀、粤港澳大湾区等区域之间等文化发展权。从微观角度来看，又包括城市群、都市圈等区域的文化发展诉求。二是区域内各主体的文化发展权利。从区域协调发展战略布局来看，既涉及到大区域内中小区域之间文化需求的协调，也涉及到同区域内，城市群、都市圈与其他城市之间文化发展利益的协调。从行政区划的角度来看，这既包括区域内省际之间文化发展需求的协调，也包括省内市际之间的文化发展利益的平衡。从主体类型来看，既要侧重区域内各类集体主体在文化发展上的利益需求，也要兼顾区域内个体的文化发展权利。

三、区域文化发展的宪法保障机制

区域文化发展权是宪法为区域文化发展提供保障的出发点，区域文化发展权的实现也是宪法保障区域文化发展的终极目的。宪法是国家根本法，具有最高的法律效力，其对于区域文化发展的保障不仅体现在宪法对区域文化发展的文本规范中，还体现为以宪法文本规范为依据，通过一系列的制度安排和具体措施实现区域主体对文化发展的各项利益需求。

首先，宪法为区域文化发展保障构建了丰富的宪法规范体系。宪法关于区域文化发展的规定，是区域文化发展权法律保障的基础依据。纵观我国现行宪法，“文化”一词在我国现行宪法中共出现了25次，其中在宪法序言中出现3次，分布在宪法正文15个条文中。“发展”一词则总共出现了43次，其中宪法序言中出现13次，分布在宪法正文21个条文之中。“文化”和“发展”交叉出现的条款共8条，分别是第四条、第四十条、第十九条、第二十二条、第八十九条、第九十九条、第一百一十九条和第一百二十二条。区域文化发展既是区域发展的重要组成部分，也是文化发展在区域空间层面的形态。虽然看似现行宪法并未直接出现区域文化发展或区域文化发展权的词汇表述，但这并不意味着宪法中没有关于区域文化发展的条款。梳理宪法相关条文可以看出，我国现行宪法实则对于区域文化发展构建了丰富的规范体系。

第一，宪法为区域文化发展明确了总的发展方向和价值指引。宪法序言中在对国家根本任务表述时提到了要“贯彻新发展理念”，“推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展”。保障区域文化发展权的目的在于解决文化发展和其他社会领域发展不协调、各区域之间文化发展水平不均衡等问题，以实现区域之间的协调发展。宪法序言中的“新发展理念”、各项文明“协调发展”都内含了区域文化发展的方向和目标。宪法第二十四条规定国家通过包括文化教育在内的各种教育，加强社会主义精神文明建设，第二款还强调国家倡导社会主义核心价值观。该条内容实则为区域文化发展提供价值指引。尽管区域文化发展无法忽略区域要素，但是重视区域特点的同时还需要处理好区域文化发展和国家文化发展的关系。区域文化发展是国家文化发展的组成部分，兼顾区域发展目标的同时，也不能违背宪法所明确的国家文化发展价值目标。区域文化发展也应当在社会主义核心价值观的指引下有序发展。

第二，宪法明确了区域文化发展的基本国策。正如区域文化发展权的双重权利属性那样，宪法以区域文化发展权为基础展开对区域文化发展的保障基本框架，包含着国家义务和公民基本权利两个层面的内容。在国家义务层面，宪法对区域文化发展的规范保障首先体现为宪法对于区域文化发展基本国策的规定，其又分为一般政策和特定政策两类。宪法所明确的区域文化发展一般国策主要有两项：一是逐步改善人民文化生活，提高全国人民文化水平的国策。这项政策主要是宪法第十四条第三款和第十九条所规定的。二是发展文化事业，开展文化活动的国策。这一政策体现在宪法第二十二条第一款。该款确立了文化事业发展为人民服务、为社会主义服务的“二为方向”。宪法所明确的区域文化发展的特定国策，主要是指针对特定主体或内容的文化发展政策，其也包括三项内容：一是帮助少数民族地区加速文化发展的政策。该项政策由宪法第四条第二款和第一百二十二条所规定，其不仅是国家民族政策的重要组成部分，也是针对少数民族地区这一特定区域文化发展政策的重要内容。二是保护历史文化遗产的政策。该项政策主要针对特定事项，即对名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产的国家保护义务。三是对从事文化事业公民的有益于人民的创造性工作给予鼓励和帮助的政策，这是宪法第四十七条的规定。

第三，宪法明确了国家机构的区域文化发展职能。国家对于区域文化发展保护的义务不仅体现为区域文化发展基本国策，还体现在国家机构关于区域文化发展的职能上。从国家层面上，宪法通过第七十条明确全国人大设立“教育科学文化卫生委员会”这一专门委员会，并在第八十九条明确了国务院领导和管理文化工作的职能。这为区域文化发展的顶层设计和统筹协调提供法律依据。从地方层面来看，宪法第九十九条赋予地方人大在法定权限内，采取“通过和发布决议”方式，对本行政区域文化建设计划的审查和决定权。同时也在第一百零七条明确县级以上地方各级人民政府管理本性中区域内文化事业的权利。宪法的这些规定共同组成了国家机构关于区域文化发展职能的宪法依据。

第四，宪法赋予了区域主体文化发展基本权利。宪法对于区域内主体文化发展基本权利的规定主要分为一般权利和特定主体权利两种类型。一般权利主要由第四十七条进行规定，公民作为区域内的个体主体享有广泛的文化发展权利，包括进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由。另外，虽然第三十五条没有出现文化或者发展的字眼，但是其规定的公民言论、出版自由对于文化发展具有重要的作用，也应当将其理解为区域文化发展基本权利的一般规定。特定主体的权利包括三类：一是作为集体主体的各民族，享有宪法第四条第四款所规定的文化自由权，包括使用和发展自己语言文字的自由，以及保持和改革自己风俗习惯的自由。二是作为特定主体的妇女，享有宪法第四十八条明确的和男子同等的文化发展平等权。三是针对从事文化事业的公民，宪法第四十七条赋予其在作出了有益于人民的创造性工作时获得国家鼓励和帮助的权利。

其次，区域文化发展需要以宪法规范系统为依据，完善相关立法。我国现行宪法对于区域文化发展权的系统规定为区域文化发展保障构建了基本框架。但这只是宪法保障区域文化发展的第一步。宪法的生命在于实现，仅停留在宪法文本的规定还不足以推动文化发展，缩小区域差距，促进区域协调发展，还需要以宪法规范为基础，通过文本宪法向现实宪法的转变实现区域文化发展权。一方面，在国家层面需要尽快完善专门立法。我国已经陆续出台非物质文化遗产法、公共文化服务保障法、电影产业促进法、网络安全法、公共图书馆法等重要法律。尤其是2016年出台的《中华人民共和国公共文化服务保障法》中明确规定要扶助老少边穷地区的公共文化服务、重点增加农村地区的公共文化产品的供给，为未成年人、老年人、残疾人和流动人口等特殊群体提供便利的公共文化服务，以促进公共文化服务协调均衡发展。但是现有文化立法体系中缺乏以“发展”作为重心的相关立法。因此仍需制定专门的《文化发展促进法》，将2011年《推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》中的重要内容通过法律规范的形式加以规定，明确文化发展的价值目标和发展方向，确立文化发展的基本原则，通过法律形式对不同文化的法律地位予以明确，并对相对处于弱势地位的文化进行特别保护。其中更应以专章规定区域文化发展的内容，明确区域文化发展法律关系的内容，细化宪法规范，从国家整体的高度为区域文化发展过程中可能出现的各类文化发展主体利益冲突的解决提供法律依据。另外，文化产业发展也是区域文化发展的重要内容。现行宪法中所指称的文化事业、文化发展等概念的外延还包括了文化产业[9]。所以还应尽快制定《文化产业促进法》，明确中央和地方政府的文化管理权限，理清文化产业发展中政府、市场和社会之间的关系。另一方面，区域文化发展还应加强区域文化发展相关的地方立法，包括地方性法规和地方政府规章的制定。区域文化发展多涉及到跨省或者跨市的地方区域协调问题，无论其是否突破行政区划形成的区域，相关立法最终还是需要在宪法和立法法的框架下展开。加之区域文化发展不仅涉及到地方事务，还包括区域内地方利益协调问题，更需要依赖加强地方立法，创新地方立法协调机制来实现区域文化发展。

再次，区域文化发展还需要以宪法和法律为依据，规范文化行政权的行使，不断完善国家文化治理体系，提升国家文化治理能力。正如宪法第二条规定的，人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理文化事业。在这个过程中需要充分发挥政府在国家文化治理中的“元主体”作用，通过宪法和法律所赋予的文化行政权，落实区域文化发展各项保障制度。政府应进一步细化宪法所确立的文化发展基本政策，满足区域文化发展需求，实现各区域及区域间公共文化服务均等化，发展区域文化产业，强化文化监督管理能力，保障文化市场有序运行，保障区域主体的文化发展参与权和文化成果共享权等权利，缩小区域间文化发展差异，并通过对欠发达地区财政转移支付等手段付诸实施。另外，区域文化发展过程中还需要处理好区域本土文化发展和主流文化发展之间的冲突。应当立足本土文化，积极弘扬和发展自己的文化特性，保障区域特有文化的发展权利，如保护、弘扬和发展民族文化遗产的权利等。