统一战线参与基层社会治理的模式探析——以邵阳市为例

陈湘清 刘淑芳 杨 佳

（中共邵阳市委党校，湖南 邵阳 422000）

统一战线制度是中国特色国家治理的制度安排，充分利用统一战线这一独特资源，不断挖掘其基层社会治理功能，积极应对社会领域发生的新变化，从而推动国家治理体系和治理能力现代化。[1]以邵阳市为例正确分析统一战线在基层社会治理的成果与经验、问题与挑战，更加充分发挥统一战线在基层社会治理的优势作用，不仅为创新基层社会治理体制凝聚力量、汇聚智慧，而且对实现中华民族伟大复兴的中国梦具有重要理论价值和现实意义。

一、统一战线参与基层社会治理的模式

（一）书院模式

实践证明，各民主党派成员直接参与到社会治理中，需要更强大的力量把各民主党派汇聚在一起形成治理合力。大同书院探索出一条各民主党派和无党派人士直接参与社会治理的新模式。大同书院是由新邵籍无党派人士自发组织发起，在民政局登记注册的社会组织，共有坪上、潭溪、白水洞三个校区，会员200 多名，义工300 多名，1 个志愿服务总队和6 个志愿服务大队。民主党派人士通过书院项目，更好地提供社会所需而政府又无法提供的公共服务，例如对留守儿童和事实孤儿的关爱保护服务，这种参与社会治理模式的成效更高、统筹性更强，更容易推广。

一是“代理家长”项目。这是大同书院向县民政局提供的公共服务项目。针对新邵境内100 户留守儿童家庭，进行调查摸底，建立留守儿童档案，建立帮扶信息库，动员组织社会力量通过代理家长结对形式，构建学校、家庭、社会三位一体的留守儿童服务网络，促进农村留守儿童健康成长成才。二是“悦读会”项目。大同书院整合资源，发动社会爱心人士在岱水小学、东岭小学建立四所爱心图书馆，募集图书两万余册。组织志愿者陪伴400 名留守儿童读书、写作业，进一步培养孩子良好学习习惯，通过举办朗读赛、速记赛全面激发孩子的学习进取心。开展70余场多种形式的主题“悦读会”，有科技、国学、环保、自然、艺术、亲子等主题，让孩子们在阅读和互动中体会知识的重要意义，受益学生近2 万人。三是“与爱飞翔”夏令营项目。大同书院组织来自全县孤儿、事实孤儿以及留守儿童近百人开展“与爱飞翔”夏令营，组织前往韶山瞻仰伟人铜像、户外拓展、安全教育、心理疏导、剪纸绘画、励志演讲等系列活动，共有50 名志愿者全程倾心参与、陪伴孩子，让孤儿和事实孤儿们感受到社会的关爱与温暖，培养他们乐观、阳光、自信、自强的品格。

（二）康养模式

服务社会是民主党派成员的重要职责，是民主党派人士参与基层社会治理实践的重要内容。隆回县魏源康养医院是一所以医养为主，服务于失能失智老人、半失能的孤寡老人、半失能的失独老人和精神残疾人群的民营医疗机构，致力于打造普惠养老模式。魏源康养医院院长田群力是一名农工民主党党员，他长期利用其自身专业优势和医院康养资源开展各种惠及广大人民群众的社会服务工作。

第一，提供就业岗位。魏源医院为社区安置就业500 人，24 年来从未拖欠员工工资，维护了社区的安定和谐。医院逐步发展壮大，正启动建设一所占地115 亩，投资4 个亿的康养产业园，可以提供医养结合护理型养老床位3000 张、精神卫生床位2000 张，预计可以向社会再提供1500 个就业岗位。第二，投身公益事业。魏源医院的各类公益事业捐款达到287万元，主要用于资助贫困生、捐助救灾、关爱慰问抗战老兵、促进地方文化事业发展。第三，提供特色养老服务。魏源医院率先在全国开展“托儿所”（失能老人护理）和“幼儿园”（失智老人护理）的养老模式，并配套“颐和园”（老人慢病专科）提供医疗服务，为政府解决社会老龄化带来的社会问题。目前，共有464位老人入住，年龄从60 到101 岁不等，以农村老人（占85%以上）为主。其中失能、半失能老人284 人，占61%；失智老人124 人，占27%；其他老人56 人，占12%。第四，献言献策。田群力院长聚焦养老服务事业，深入基层进行专题调研，多次向县、市、省政协提交提案，为社会养老事业发展积极建言献策，他撰写的《强化政府责任，让失能老人更尊严的生活》提案被县政府采纳。

（三）产业园区模式

邵东市统战部门有效整合政府和企业的优势资源，充分调动民主党派成员和产业园区服务经济社会发展的主动性，探索出统一战线服务经济社会发展的新思路。到目前为止该园总投资20 多亿元，建设标准化厂房50 万平方米，有50 多家企业入园投产，创建自主品牌50 多个，新增各项专利500 多件，新增科技创新企业30 余家，实现年利税超5 亿元。企业快速发展都得益于园区的高质量服务，园区致力于做好党委政府和企业的桥梁，引导意向企业入驻园区，服务已入驻企业稳定发展，形成外联内合的发展动力，快速将园区发展成为一个产值过亿的工业制造出口基地和高新科技创新园区。

第一，发挥企业侨资和非公有制经济企业在园区创业中的主力军和生力军作用。园区董事长刘纯鹰牵头组织成立邵东箱包服装进出口企业协会，积极与泰国国会及政府部门沟通协商，为基地孵化企业引进更多客户资源，搭建园区企业与泰国政府的互动桥梁。园区30 多家箱包、服装企业迅速做大做强，产品畅销俄罗斯、巴西、意大利、以色列等70 多个国家和地区并带动该产业园区迅速发展。第二，推进同心互动，与县委、县政府及各职能部门形成管理合力，优化生产经营环境。园区对从深圳引入内地办厂的普菲、群辉、英联企业，成立专办小组负责他们开业前期准备，包括办理营业执照、税务登记、厂房装修、开业筹备等。第三，由统战部门协同推进园区管理规范化、企业生产规模化，实现园区土地集约、项目集聚、产业集群。园区团结和引导入园企业遵纪守法、文明经营、照章纳税。围绕企业的创新发展需求，园区提供技术转移、科技咨询、企业诊断、经营发展路线、技术发展路线等全方位、专业化“一站式”服务，提升企业创新能力。第四，积极引导各统一战线对象致富思源、富而思进、创业创新、再创佳绩。组织企业开展精准扶贫活动，园区企业踊跃参与全县精准扶贫活动，每家企业对口联系2 名贫困户，支持贫困户劳动力在本园区优先就业。园区组织企业开展扶贫车间，将生产车间下放到各贫困乡镇，对附件农民工进行岗前培训，上岗后真正实现家门口就业，解决留守儿童问题。

（四）院落自治模式

邵东市灵官殿镇利用统一战线优势，激发村民参与社会自治，推行“院落自治”。“院落自治”是在传统的基层党组织制度、村组制度之外，以乡村村落为单位推选一名统战人士担任“院落长”，通过“院落长”组织“院落会议”，发动和引导院落村民积极主动处置院内各项事务，切实加强“院落自治”，形成一种良性的统一战线参与基层社会治理模式，成为传统治理模式的重要补充。

“院落自治”是灵官殿镇从多年基层复杂事务处置经验中总结出来的统一战线参与基层协商民主的有效方式。具体做法如下：一是推选“院落长”。“院落长”由党外人士担任，作为一院之长，可以茶余饭后、幕天席地、随时随地组织动员院落村民召开会议。二是推行“院落会议”。立足院落的实际情况，积极发动院落村民踊跃报名，征集具有强烈意愿的村民代表60 名，从中选出不同年龄、不同性别、不同文化程度、多个行业的25 名村民，组成院落会议的议事代表。三是优化会议协商流程。“院落会议”具体分为五个流程：第一，提出会议协商讨论的议题；第二，“院落长”做好前期议事准备；第三，“院落长”组织议事代表和院落村民召开院落协商会议；第四，公开院落会议协商结果；第五，“院落长”推进落实议事结果。通过院落会议协商，提升了党外代表人士联系村民、服务村民、发展院落的水平，拓宽了基层统战工作的视野，为乡镇基层治理最大范围凝聚民心、汇聚合力，开创了统一战线参与基层社会治理新的模式。截至目前，灵官殿镇在升旺、同心等四个村推行“院落长” 制度，探索引导“院落自治”模式，就村民普遍关注的热点难点问题组织乡镇统战人士共同打造 “同心共议室”，通过政策宣讲、矛盾调处、卫生整治、乡风文明建设等渠道参与基层社会治理，得到了村民普遍认同和认可。

二、统一战线参与基层社会治理的成效

（一）发挥统一战线组织的治理合力

邵阳市统战部门发动和组织民主党派成员组建统一战线新团体，整合各成员的资源优势，引导和加强统一战线组织能力建设，进一步提高团体服务社会的水平。新邵县民革党派成员与社会各界人士自发成立大同书院，形成一股专门服务留守儿童、孤儿的第三方力量，通过陪伴关爱、资金救助、心理疏导、法律援助等方式直接参与社会治理。隆回县农工党成员创建的魏源医院，利用其康养服务的辐射效应，不断提升影响力。截至目前，共为5000 多位失智失能老人提供医疗服务，为500 多位病重老人提供临终关怀服务，为邵阳市老人解决了老有所养、老有所医的社会难题。邵东市九三学社成员创建的隆源中小企业创业园，利用党派优势和园区资源优势为入驻企业提供前期筹建、发展筹资、科学管理等一条龙服务，以民营经济联合团体形式助推邵阳市经济发展。

（二）建立统一战线工作的运行机制

为了统一战线更好参与基层社会治理，邵阳市统战部门统筹建立了“两个机制”。一是统战部门与相关职能部门、社会团体组织的工作协调机制；二是统战部门与网信、民政、宣传和新媒体企业的对话沟通机制。通过科学的工作运行机制，推动民主党派成员积极投身关爱抗战老兵、关爱留守儿童、关爱失智失能老人、捐款救灾等公益活动，促进社会公益事业发展。大同书院组织协会成员中的律师开展法律援助工作，为打不起官司的困难家庭提供帮助，为留守少女进行法律宣讲提高其法律保护意识，大同书院还协助民政部门完成了孤儿、事实孤儿的摸底走访工作，建立了孤儿档案库，协助环保部门开展保护候鸟工作。魏源医院的医生和志愿者进社区、到学校，开展义诊活动，印发疾病宣传资料，发放药品，为老人们讲授健康养生知识。灵官殿镇在院落自治过程中，多次组织民政、妇联、司法等部门围坐一起开协调会，共同协商处理院落纠纷。

（三）抓住党外代表人士的“关键少数”

在探索统一战线参与基层社会治理中，邵阳市抓住了党外代表人士的“关键少数”，切实发挥他们的积极作用。在统一战线参与社会治理过程中，只有调动这些讲政治、有格局、有激情的党外代表“关键少数”的参与积极性，让他们勇于担责，成为社会组织或团体的引路人，才能确保参与社会治理的质量。魏源医院院长、大同书院会长、隆源产业园董事长都是民主党派成员，他们立足于自身事业的发展，在本职岗位建功立业，同时又有强烈的使命责任感，致力于打造党外代表人士参与社会治理的“专业化、科学化、纵深化”统战工作品牌。例如，魏源医院院长田群力建立了一支高素质的康养队伍，率先在养老领域实行信息化、智能化、专业化、家庭化“四化建设”，花重金打造绿化、美化、家庭化为一体的养老宜居环境，着力提升养老服务水平，促进企业与社区、社会的交流互动，为老年人的晚年生活探索可复制模式，缓解了社会老龄化给政府治理带来的社会压力。

（四）根据领域特点进行分类指导

统一战线成员从不同领域参与基层社会治理，各领域之间既有共性又有特性。邵阳市统战部门抓住重点领域重点人群，有侧重地进行分类指导。例如，产业园区的董事长是民营企业家，能力强，统战部门为其职业发展、政治参与方面创造条件，增强其对中国共产党的思想认同，进而通过他影响和带动其他民营企业家的政治认同，并积极投身于党领导下的社会治理活动。书院中的民主党派成员专业性较强，尤其以律师、医生为重点人士，统战部门协同政府相关部门，通过对大同书院及成员所在行业团体或协会开展行政监管和业务指导方式，加强对这一部分党外人士的政治思想引导，促使他们发挥专业优势，推动民间慈善事业发展。统战部门不定期组织“院落长”进行法律宣传、政策宣讲、心理咨询、群众工作艺术等内容培训，提高“院落长”依法依理、依情处理院落发展和邻里矛盾的能力和水平。

三、统一战线参与基层社会治理的启示

从邵阳市统一战线参与基层社会治理的工作情况来看，虽然形成了区域新模式，取得了一定成绩，但是，在一些薄弱环节、关键领域仍然存在问题和挑战，这要引起高度重视、采取举措，不断提升统一战线参与基层社会治理的能力水平和实际成效。

（一）进一步激发统一战线参与基层社会治理的主体作用

在传统社会治理中，各民主党派都是作为社会管理对象存在，习惯并服从于党政主导、自上而下的治理模式。新时代开启多元共治新模式，很多民主党派成员没有转变观念，无法认识到个体角色已经从被管理者转化为治理主体。因此，民主党派成员作为中国特色社会主义参政党中的一员，其参政议政的积极性没有充分调动起来，发挥社会治理主体的作用有限。另外，民主党派成员除少数优秀代表人士自觉参与社会治理中，其他大部分民主党派成员把精力集中在个人创业发展和所从事专业领域，对社会公共事务关心不够，缺乏参与社会治理的主动性，应进一步激发各民主党派等统一战线成员参与基层社会治理的主体作用。

（二）进一步提高统一战线参与基层社会治理的制度化水平

当前，邵阳市统一战线在参与基层社会治理过程中基本上以相关行政部门临时组织的活动为平台，还没有建立行之有效的统一战线参与社会治理的长效机制，这在某种程度上造成统一战线参与社治理的随意性大，也容易造成民主党派人士在参与社会治理和建设过程中出现活动零散、无人监管的尴尬局面。应探索建立科学的统一战线参与社会治理动态评价机制，对各民主党派人士参与社会治理的作用大小和服务社会情况进行评定，全面提升统一战线参与基层社会治理的制度化水平。

（三）进一步优化统一战线参与基层社会治理的外部环境

邵阳市民主党派成员参与社会治理的领域主要来自政府的授权和业务转移。由于政府在现代治理体系中仍然很大程度按照惯性思维操作，导致政府授权不充分，对于本应该由社会组织或团体承担的社会责任仍然半包半揽，这压缩了统一战线参与社会治理的公共活动空间。民主党派成员参与社会治理存在改善空间。由于民主党派成员特别是一些新的社会阶层人士的统战工作的载体不健全，无法完全适应当前形势的客观需要。比如，对新媒体人士的网络统战工作比较滞后，对自由职业者的政治引导比较薄弱，这些问题相当程度制约了统战部门引导民主党派人士参与社会治理的实效。应进一步加强统一战线参与基层社会治理的政策支持，政府给予统一战线成员更多的参与空间，加强思想政治引导，健全平台载体，优化外部环境。

（四）进一步平衡基层社会治理中利益群体关系

基层社会治理牵涉利益群体错综复杂，各群体之间价值观、利益观各不相同，由于民主党派成员不是政府职能部门工作人员，没有行政权的强制力，在参与社会治理的过程中，往往很难平衡好利益关系，应在这一方面着力。一是城镇发展涉及的群体利益冲突。随着城镇化推进，城乡人口流动频繁，大量的农村人口进城务工，这一部分群体对社会治理有所期待，不同的利益诉求交织在一起，要积极探索发挥统一战线资源力量优势有效化解利益矛盾，探索行之有效的解决方法。二是集体利益与个人利益之间关系。“院落自治”利用院落长的个人威望和协商机制，有效引导村民顾全大局，把院落的集体利益放在首位。这种模式在乡土社会治理中运用效果好，把这一模式进行复制推广，是统一战线参与基层社会治理需要解决的重要课题。