“治理有效”视角下农村集体经济发展的路径考量

刘晓玲 王 洁

（中共湘潭市委党校，湖南 湘潭 411100）

“治理有效”是乡村振兴战略20 字总要求的重要内容，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的应有之义。在影响乡村“治理有效”的诸多主要变量中，发展农村集体经济具有独特的价值功能。

一、发展农村集体经济对实现“治理有效”的价值功能

（一）主体维度：有助于化解乡村治理的“主体困境”

《中共中央、国务院关于大力实施乡村振兴战略的意见》中明确提出，要“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制”。[1]作为“公众”的基本单元，普通农民是乡村治理的重要主体。发展农村集体经济能够解决“普通农民”这一关键性治理主体作用弱化的问题。一方面，发展集体经济能够吸引青壮年农民回流。人口“空心化”是乡村治理陷入主体困境的主要原因。发展农村集体经济可以通过产业的发展为农民提供就业和合作创业的机会，从而让农民在进城务工和回乡就业创业之间重新做出选择。在收入差距相对缩小的情况下，青壮年农民可以实现“离土不离乡”，从而在一定程度上缓解乡村人口“空心化”难题，进而缓解乡村社会中“三留守”等社会难题。另一方面，发展集体经济能够以“结社”的形式重新组织农民。乡村治理主体性困境不仅体现为农民空心化，还体现为原子化、松散化的组织结构。发展农村集体经济可以通过各种合作化组织和协会将农民重新组织起来，使原来原子化、松散化的农民加强内部联系，提高其合作的意愿与能力，从而推动公民力量的持续壮大和良性发展。

（二）方式维度：有助于推进“三治”相结合的治理体系

党的十九大报告首次提出要 “加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。”[2]发展集体经济能够各有侧重地正向作用于乡村的自治、法治与德治方式。首先，发展农村集体经济能够引导农民开展自治。“自我管理、自我教育、自我服务”是乡村自治的主要内容。这三项功能实现与否、实现好坏在很大程度上影响着自治的落实。长期实践证明，集体经济较为雄厚的村庄，农民对于公共事务的积极性、自治组织的信任度、民主参与的意识和能力以及主人翁意识与共同体观念都会更强。同时，这些农村的基层组织运转经费更有保障，也有利于去行政化，理顺行政与自治的关系。其次，发展农村集体经济能够强化乡村治理的法治规则。发展农村集体经济往往需要有效的实现形式。任何一种实现形式都涉及一系列的国家法律法规，如《乡镇企业法》《农民专业合作社法》等。同时，在占有、使用、管理、处分农村集体资产时也要遵循明确而具体的法律规范，如《农村土地承包法》《物权法》等。这就意味着发展农村集体经济的过程同时也是国家法律、法规、政策等规范性文件嵌入农村的过程。最后，发展农村集体经济能够重塑农民的价值体系。乡村德治实现常态长效，要让有德者有“得”。发展农村集体经济能够有效地搭建起“道德”与“获得”的联系通道，让有德者有更多物质利益获得感，让农民从德治中得到实惠，成为农村道德建设的受益者，从而形成传播传统美德的自我推动力。

（三）效能维度：有助于提升乡村治理的绩效产出

治理效能是治理的结果，主要包括经济增长、社会分配、公共参与、社会秩序等方面。[3]在“乡村”这一特定区域，治理效能则更多地体现在能否有效地实现农民增收、维护乡村共同体的公共利益、管理乡村内部的公共事务、满足村民所需的公共服务等。一方面，发展集体经济能够落实农民的财产权利。农民增收是全面小康的基本要求。农民的收入问题得不到改善，生活的幸福感、获得感和安全感就无从谈及，农村的稳定和国家的稳定也就没有根基。作为村集体经济组织的成员，农民享有集体收益分配权。这是非常重要的财产权利，它与集体经济发展的成效直接挂钩。只有当集体经济获得了可供分配的盈余，才能对成员进行收益分配，农民的集体收益分配权才能得以有效实现。另一方面，发展集体经济能够维护农村共同体的公共利益。农村共同体的公共利益包括为农村社会生活及全面发展所提供的各种公益性支持与服务活动的总和，如文化教育、社会保障、医疗卫生、生态环境保护等。实现和维护这些公共利益需要一定的物质基础和资金来源。目前来看，其资金来源主要是政府转移支付、能人捐赠、农民集资以及集体经济收益这四大块。其中，政府转移支付虽然稳定且逐年上升，但尚不足以完全覆盖资金需求，更难以保障高品质公共服务的供给；能人捐赠，虽然可能单笔数量较大，但呈现一定的偶然性和主观性；农民集资，对农民的思想意识以及合作能力提出了较高的要求，同时还有可能增加农民负担，引起不满情绪。因此，面对农民日益增长的美好生活需要，发展集体经济将有助于农村公共服务质量摆脱资金掣肘，公益福利事业也会获得持续的内生动力。

二、农村集体经济现实困境给乡村治理带来的挑战

（一）集体经济薄弱加剧了乡村人口外流

国家统计局数据显示，2015-2019 年间，在全国人口总量增长的情况下，农村人口却逐年减少，这一趋势还在持续当中（详见表1）。除了城镇人口自然增长以外，我国每年至少有1000 多万农村人口进入城市。究其原因，城镇在就业、就学、就医、公共服务等方面的优势对农村人口有一股“拉”力；而农村集体经济薄弱则对农村人口形成一股 “推” 力，“一推一拉” 加速了农村人口外流。随着乡村振兴战略的实施，虽然我国农村集体经济的发展已在一定程度和范围上取得了成效，但集体经济薄弱村仍广泛存在，大多数农村的集体收入主要依靠财政拨款，集体经济收入仍然处于低水平状态。以湖南省湘潭市为例，2019 年末，湘潭市共有建制村763 个，农村常住人口104.3 万，平均每个建制村1367 人。其中，集体经济收入在5 万元以下的薄弱村458 个，占比60%；5-10万元的村135 个，占比17.5%；10-30 万元的村110个，占比14%；30-50 万的村28 个，占比4%；50-100万元的20 个，占比3%；超过100 万元的12 个，占比不到1.5%。数据显示，湘潭市村级集体经济收入现状不容乐观。湘潭作为中部地区的中等城市，农村集体经济发展状况可见一斑。同时，从全国平均水平来看，农村居民的工资性收入和经营净收入占其可支配收入的75%以上。这意味着务工和务农这两笔收入共同支撑才可以使一个农村家庭维持比较正常的生活水平。离开任何一项，恐怕都是不行的。其中，工资性收入主要靠年轻的子辈或丈夫在外务工或经商，经营净收入则主要来源老年父母或妻子在家务农。农村家庭内部的这种从业分工引发了“三留守” 问题。以上种种现象归根到底，主要是农村集体经济功能减退导致农村人口特别是青壮年的外流。

表1 2015-2019 年我国常住人口城镇化率、农村人口情况表

（二）“经济能人治村”制约了“三治”的有机融合

以卢福营教授为代表的一些学者提出了 “经济能人治村”的概念，得到了学术界的普遍认同。[4]如今，“经济能人治村”“富人治村”“乡村精英治村”已经成为我国农村的一个不可否认的客观现象。“经济能人治村”的出现和固化有着特殊的历史原因。2006年农村集体三项提留取消，村级集体不再能够从村庄内获取资源，这使得农村治理失去了内生的物质根基，从而遭遇到了前所未有的挫折。在这样的大背景下，村庄治理要维系下去，只能求助于村内的经济能人、富人或精英。村内的大小事务主要由“经济能人”决定，乡村治理就逐步嬗变成“能人治村”。“能人治村”的治理方式阻碍着乡村的自治、法治和德治有机融合。这是因为，“能人治村”会在相当程度上造成普通村民的“失语”，即普通农民实际丧失了对村庄事务的话语权。在部分村庄，“能人”甚至成为唯一的治理主体，他们将当上村干部作为一个攫取更多经济资源和经济利益的渠道，农村自治遭到严重破坏。加之在乡土弱社会中，所谓的“经济能人”不乏一些人品道德低下者，更有甚者具有地方黑恶势力背景，靠暴力获取了在乡村治理中的权威。如被称为河南“扫黑除恶第一案”的狄治民。狄治民自2005 年起就自封村主任，此后不断连任把持基层政权十几年，直至2017 年被逮捕。这显然与国家所倡导的法治、德治严重背离。对此，2018 年1 月，中共中央、国务院部署重点在农村开展的扫黑除恶三年专项斗争。由此可见，“经济能人治村” 这种治理方式在过去较长时间内的存在和固化导致农村原有的治理秩序发生了质的改变，乡村的价值体系也随之被破坏，最终影响着村庄共同体的正常运转。如果不对 “经济能人治村”这一现象加以约束，“三治融合”就会沦为口号或流于形式。

（三）成员福利刚性削弱了治理效能的可持续性

农村集体经济收益的用途主要有三项：用于为扩大再生产提供资金、用于支持村庄公共事业、用于发放集体经济组织成员分红。前两项用途是集体资产保值增值的关键，也是乡村治理资金支持的来源。在集体经济收入总量有限的情况下，任何一类用途分配比重的增加或者减少必然影响到其他两类支出的分配结果。从现实情况来看，集体经济收益的第三项用途在很长一段时期内是以福利而非股利的形式发放给村民，如南街村由南街村集团有限公司统一配给生活资料，免费提供水、电、就学、就医等一系列社会福利保障。村民因成员身份而享有的各种福利收益具有一定的刚性。这种刚性表现在两个方面：一是成员的福利收益只能增不能减。在农村，朴素的平均主义和生存伦理很有市场，一旦原先享有的福利减少很可能会引起村民的不满。而同时，集体经济收益究竟按什么比例分配，按什么方式分配均属于村民自治的内容。由于各村情况不同，很难出台一个全国都适用的统一的收益分配规定。结果是成员福利刚性的分配规则极易得到“短视”的多数人的认可，从而制约农村公共事业的长远发展，影响到治理效能的可持续性。二是成员的福利收益不完全受集体经济收益波动的直接影响。在集体经济与市场经济的对接和接轨过程中，不可避免地产生经营效益的波动。市场的风险很有可能导致集体经济某一年、甚至某几年都没有收益。按理说，村民作为成员分配到的利益与集体经济的收益是紧密挂钩的，即按股分红。但在实际运行中，即使集体经济没有相应的财产收益，村民也依然享有较为稳定的福利收益。这显然会加重集体经济的负担，影响集体经济的正常经营和运转，最终无法发展农村社区共同体的公共利益。因此，成员福利刚性削弱了治理效能的可持续性，尤其是在集体经济还比较薄弱的阶段，带有普惠性的福利分配则更加突出地约束了扩大再生产的资金投入，极不利于集体经济的发展和壮大。

三、以发展农村集体经济实现乡村“治理有效” 的路径考量

（一）强化造血：运用好内生动力与外部扶持

一是要充分发挥农民群体的首创精神和主体活力。普通农民是农村集体经济发展的活力来源，唯有激活和增强农村集体经济组织成员的自主性，才能建立发展集体经济的长效机制[5]，实现乡村“治理有效”。要加强对农民群体的培训，致力于“授人以渔”，引导他们参与到集体经济的监督、管理和发展中来，参与到管理农村公共事务中来。二是要发挥支村两委的“头雁”作用。农村基层党组织和村委会是发展集体经济的重要主体。要加强农村基层党组织和村委会的领导班子建设，强化农村集体经济发展人才支撑。坚持民主、公开、竞争、择优的原则，按照有关规定和程序，采取“公推直选”、“两推一选”、公开选拔、上级党委委派等方式选拔任用有利于农村集体经济发展的基层党组织领导班子。三是要找到合适的农村集体经济实现形式。要立足农村自身区位以及资源优势，注重拓宽发展思路，从土地要素、资源禀赋、产业优势、人文历史、自然地理等多维角度，实现多元化的、抱团式的发展。最后，要用足用好存量扶持政策。农村集体经济的发展离不开政府的扶持引导。围绕着发展和壮大农村集体经济，中央和地方都密集出台了一揽子政策文件。这些政策体系为发展农村集体经济提供了完整的制度依据和宽松的政策环境，要确保这些政策真正落实落地、执行到位，而非止于制定。

（二）管理有序：统筹好制度约束与能人主导

农村集体经济的发展离不开经济能人。“组织化条件下的集体经济在经济能人带领下往往会实现良好的发展，能够提供更多的就业机会、实现集体资产的增值保值，这也符合村民愿意选举经济能人发展集体经济的需要。”[6]相较普通村民而言，经济能人对参与集体经济发展、村庄治理、公共事务的诉求也更加强烈。正因为如此，他们在村庄选举中更容易脱颖而出，也更容易获得上级党委政府部门的支持。既要承认“经济能人”在乡村治理中的作用和价值，又要避免 “经济能人” 对普通村民财产权利和民主权利（如知情权、参与权、表决权、监督权等）的挤占、压制甚至剥夺，就必须细化和遵守落实乡村治理的制度框架以及运行规则。一是要完善分层治理结构，优化资产管理。在深化农村集体产权制度改革的基础上，把集体经济的经济属性和社会属性剥离开来，把资产权益管理和市场化的经营适度分开。在具体经营管理中，成员之间无论经济实力强弱应当平等协商、公开管理、合理分配，增强集体经济组织对于成员的号召力、向心力。二是要强化对“三资”管理监督，规范民主决策制度。如果缺乏透明公开的监督管理制度，集体经济的快速发展反而极易造成矛盾纠纷，滋生小微权力腐败。因此，要加强对集体资产的管理监督，实现经营管理高水平、财务管理阳光化、监督审计常态化，避免“经济能人”控制。同时，要加大对涉及集体经济违纪违法案件的查处力度。

（三）利益组合：协调好公共利益与股东利益

如何规避集体经济利益分配环节的各种矛盾，不仅是经济学问题，更是一个社会学问题，也是当前深化农村集体产权制度改革面临的重大课题。一是要科学核算公共利益和股东利益的比例。集体经济要发展壮大，既要留出扩大再生产的各项积累，同时又要激发集体成员的主体动力。因此，在农村集体产权制度改革中，必须要科学核算好公共利益和股东利益之间的比例配置。从农村集体经营性资产产权改革试点的地区来看，折股量化的配置方式各不相同、做法不一，但总体来说都进行了公共利益和股东利益的配比设置。协调好再生产、个人收益以及村庄福利事业的关系，这是提高乡村治理制度效能的一个重要方面。二是要以公益金的形式体现公共利益。在集体产权制度改革实践中，主要有两种方式体现公共利益：保留集体股和计提公益金。如果以保留集体股的形式体现公共利益，仍无法解决集体股这部分股份产权主体不清的问题。以计提公益金的形式则既确保了产权清晰，又能够保证有足够的资金为集体经济组织成员提供公共服务。这种方式更为符合集体产权制度改革的初衷，以折股量化到成员身上的办法解决集体产权主体不清的症结。三是创新设计成员股权。在折股量化中，可以考虑为集体成员设计一种新型的股权。这种股权可衍生出类似于优先股的保底分红权来取代原先的福利配给，在此基础上设置剩余收益的分红权。作为股权，无论是保底分红权还是剩余收益分红权都与集体经济收益挂钩，实现集体经济由“身份集体”到“利益集体”的转型。