对健全民主党派专项民主监督长效机制的思考——以陕西省民主党派脱贫攻坚民主监督实践为例

王晓琎

(陕西社会主义学院，陕西 西安 710061)

建立健全民主党派专项民主监督长效机制是提升参政党履职能力的重要抓手，是坚持和完善新型政党制度的重要途径。民主党派脱贫攻坚民主监督实践不仅是助力打赢脱贫攻坚战的工具和手段，更是中共中央深思熟虑后对民主党派民主监督的探索和试验。目前，脱贫攻坚战役已经进入攻坚拔寨的最后冲刺阶段，“督查问责”愈显重要。在此关键阶段，总结经验教训，以问题意识为导向进一步探索提高民主党派脱贫攻坚民主监督实效的具体措施，为未来健全民主党派专项民主监督长效机制开山辟路意义重大。本文以陕西省民主党派脱贫攻坚民主监督实践为分析案例，就下一步健全民主党派专项民主监督长效机制作一探讨。

一、健全民主党派专项民主监督长效机制的现实背景和重要意义

(一)专项民主监督是民主党派民主监督形式的新突破

2015年，习近平总书记在中央统战工作会议上明确指出，要探索民主党派民主监督的新形式。同年出台的《中国共产党统一战线工作条例(试行)》的一大亮点，就是提出“民主党派受党委委托就有关重大问题进行专项监督”。2016年1月30日，同各民主党派中央、全国工商联负责人和无党派人士代表共迎新春时，习近平总书记再次指出，要完善民主监督，加强对重大改革举措、重要政策贯彻执行情况和“十三五”时期重要约束性指标等的监督，促进相关工作。随后，中共中央委托民主党派中央对当时脱贫攻坚任务最繁重、最艰巨的八个省进行民主监督。这一举措“是彰显我国多党合作制度优势的新实践，是对民主监督的新探索”[1]。党的十九届四中全会专门就民主党派民主监督提出，要“健全相互监督特别是中国共产党自觉接受监督、对重大决策部署贯彻落实情况实施专项监督等机制”，这是中共中央进一步支持民主党派提高民主监督职能的最新表态，是对民主党派脱贫攻坚民主监督工作的肯定，更是提出了健全民主党派专项民主监督的长效机制问题。

(二)健全民主党派专项民主监督机制是进一步彰显新型政党制度优势、发展社会主义民主政治的应有之义

中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是以马克思主义为指导、植根中国大地、具有深厚中华文化根基的新型政党制度，也是中国特色社会主义基本制度之一。新型政党制度的优势要体现在制度效能上，而提升效能的关键在于发挥民主党派和无党派人士的积极作用。因此，提高民主党派履职能力、更好地发挥民主党派三大职能成为新时代民主党派发展的主要任务，尤其是民主监督职能长期以来被弱化、虚化，更要强弱项、补短板，实实在在地提升民主监督的实效性，与国家权力监督、中共党内监督、社会舆论和公众监督多管齐下，真正把权力关进制度的笼子里，体现出社会主义民主政治的优越性。在民主党派脱贫攻坚民主监督实践积累了宝贵经验的基础上，必须一鼓作气，形成专项民主监督机制。

(三)健全民主党派专项民主监督机制是规范国家治理过程、监督治理效果的重要途径

新时代，推进国家治理体系和治理能力现代化是全面深化改革的总目标。在我国多党合作框架中，中国共产党是国家治理的领导者，民主党派作为中国特色社会主义参政党也是重要主体。国家治理是通过一项项涉及国家和社会方方面面的决策部署落实实现的。如何让决策落地生根、避免流于形式，是对执政党和参政党国家治理能力的考验。民主党派专项民主监督机制的形成，恰恰可以对党和国家重大政策部署贯彻落实情况进行监督，正视规范治理过程、反馈治理效果，帮助执政党纠正偏差，提高政策的科学合理性，夯实政策落实的有效方式。

二、民主党派专项民主监督的探索实践及存在问题

民主党派脱贫攻坚专项监督是执政党支持参政党进一步发挥民主监督职能的有力例证，也是参政党整合内部资源、尝试建立民主监督长效机制的有益探索。近两年来，陕西省八个民主党派深入对口的10个深度贫困县开展民主监督工作，极大地推进了陕西省脱贫攻坚工作进程，同时也积累了许多专项监督经验，暴露出一些监督难题。

(一)民主党派脱贫攻坚民主监督的有益经验

1.注重统筹规划，建立健全监督工作机制

陕西省八个民主党派按照省委的要求，在统战部的指导下，相继成立脱贫攻坚民主监督工作领导小组和工作组，及时制定实施方案、工作计划，并结合自身特色和扶贫攻坚的阶段重点提出了不同的监督侧重点。

科学规范的工作机制是保障工作高效稳定完成的基础。各民主党派省委都依照“调研发现问题、会商分析问题、有关部门解决问题、回头看验收问题”的工作流程，建立健全监督工作机制。如民革省委形成了完备的“四项机制”和“两个平台”。“四项机制”分别是：工作台账机制，完备记录每项工作开展、落实情况，做到可跟进、可追溯、可检查；沟通联络机制，对口的汉中市略阳县和镇巴县均由县委常委、统战部部长负责，与党派省委分管领导就重点工作、事项保持联络沟通，并双方指定专职联络员，建立日常工作层面的沟通渠道；监督调研机制，制定年度、季度监督计划和方案，根据计划开展常态性调研；问题整改机制，针对监督过程中发现的突出问题和薄弱环节，为两县建立起“问题清单”和“整改台账”，做到及时发现问题、及时反馈问题、要求整改必须到位。“两个平台”：一是简报报送平台，按月和季度完成《脱贫攻坚民主监督工作简报》，并报送省委统战部、省扶贫办等各有关部门，全面反映两县工作推进情况及监督动态；二是信息直通车平台，定期向省委省政府汇报脱贫攻坚民主监督情况，并就相关问题建言献策。

2.深入基层调研，创新方式方法，围绕重点精准监督

调查研究是民主党派的基本功和重头戏。陕西省八个民主党派通过调研组、课题组等形式整合党派内部人才资源，摸索出一套工作程序，探索出多种调研方式。民革陕西省委就产业扶贫、教育脱贫、易地搬迁等12项重点领域制定多个调研课题，以脱贫攻坚民主监督专家库的扶贫领域专业骨干为智力保障，发挥十个专委会作用，通过认领课题的方式组织专题调研，并将调研成果纳入专委会年终考核，激发专委会组织活力。同时，民革陕西省委摸索总结出一套科学的工作程序：调研前学习熟悉政策、县情，人手一套调研手册、提纲和问卷；调研中随机抽选乡镇村、入户访谈当地干部回避；调研后及时开研判会，交换讨论总结问题。通过严谨高效的工作程序敏锐地发现问题，提高调研实效。如有关律师和法律专家发现镇巴县扶贫资金存在安全风险，一些村镇贫困户“带资入股”项目，名为投资实为借贷。调研组及时向县委县政府反馈意见，直接促使了《镇巴县扶贫互助资金协会与村集体合作组织融合发展指导意见的通知》的出台，明确了担保机制和入股流程，确保资金安全运行。同时，相关法律专家指导帮助该县农业农村局审定和修改相关带资入股协议，向全县印发符合相关法律要求的带资入股协议范本，保障扶贫资金安全高效使用。

3.监督与帮扶相结合，寓监督于帮扶

脱贫攻坚是举全社会之力才能完成的宏伟大业。民主党派不仅是地方党委政府脱贫攻坚落实情况的监督者，也应是脱贫攻坚的直接扶贫者。陕西省各民主党派充分发挥人才优势、依托智力资源，直接参与到扶贫脱贫实践中，主要形式有直接捐款、教育扶贫、医疗扶贫、产业扶贫等。如民革陕西省委为因暴雨受灾的略阳县捐款近十万，用于基础设施抢修重建。民盟陕西省委发挥教育界别优势，在安康市汉滨区、紫阳县开展“烛光行动——助力教育扶贫活动”，为当地培训农村教师600余名。民进陕西省委利用会员专业特长，为白河县木瓜产业发展提供专业指导。农工党牵线搭桥为镇安县引进客商8批次，考察洽谈项目10多个，协调陕西省质监局、质检院为丹凤县的村集体艾草生产企业制定产品标准和生产标准等。

(二)民主党派脱贫攻坚民主监督暴露出的问题

1.思想站位不够高，监督能力不够强

对于民主监督职能，部分民主党派成员中还存在“监督无用论”思想。一方面，从概念定位上讲，参政党三项基本职能存在交叉重叠、定位不明晰等问题，导致出现以参政议政、政治协商代替民主监督、弱化民主监督的现象。另一方面，受历史和现实因素的影响，部分党派成员在民主监督时存在思想顾虑和心理压力，有的担心监督行为会影响自己的前途，有的缺乏敢于负责的魄力和勇气，有的对党和政府方针政策和执政方式赞扬肯定多、批评质疑少。尽管中共中央自《中国共产党统一战线工作条例(试行)》颁布以来就对党委、政府支持民主党派开展民主监督提出要求，并进行脱贫攻坚专项监督新探索，但不愿监督、不会监督、不敢监督的现象仍然存在。

态度决定行动。由于思想认识不清导致民主党派民主监督意识和能力不足。从调研报告中可以看到，监督的意见建议主要集中在产业扶贫能力弱、农村教师医生人才匮乏、基础设施项目资金缺口大、易地搬迁入住率低、贫困人口主观脱贫能动性不足、“两个不平衡”问题突出等方面，多数是就脱贫攻坚的普遍性问题泛泛而谈。调研报告中能体现党派整体智慧的、有高度且有深度的材料不多，大多缺乏前瞻性和敏锐性，还出现以社会服务为主、精准监督捎带走过场的现象。只有民建陕西省委就陕西省出台的《贫困退出安全住房有保障的认定》政策提出异议，认为标准过高，基层难以实施，还建议取消贫困退出村必须至少有一个集体经济、专业合作社或互助资金组织这个不切实际的要求。

2.缺乏健全的机制和可靠的制度保障

民主党派脱贫攻坚民主监督作为一项创新举措无先例可循，因此实践中各省级党派组织只能根据中共中央统战部、国务院扶贫开发领导小组办公室出台的《关于支持各民主党派中央开展脱贫攻坚民主监督工作的实施方案》以及相关省份出台的《实施方案》进行具体的安排部署，但大部分《实施方案》只是对民主党派开展脱贫攻坚民主监督的对口地区、监督内容、监督形式做了规定，具体到监督重点、工作程序、考核评价等方面都没有具体的规范措施，实施起来会有很多局限性和不确定性，确保不了监督实效的稳定性。

民主党派民主监督作为一项柔性监督，缺乏强制力和制约性，需要监督客体主观配合才能获取足够信息。在以往的民主监督中，监督主体与客体力量不对称、信息不对称是长期困扰民主监督实效的重要因素。虽然脱贫攻坚专项监督中上级党委要求地方党委政府全力配合民主党派监督工作，并且尝试通过“国家级”对“省部级”、“省部级”对“县区级”的巧妙设计打破不对称难题，但事实上，民主党派要想获得监督内容的相关信息除了一线调研，仍较大程度取决于当地政府的信息公开程度。而公开哪些内容、公开到什么程度、怎么公开都是由地方政府机关决定，缺乏相关的制度性规定，主观随意性较大，这也极大地影响到民主监督实效。

三、对健全民主党派专项民主监督长效机制的思考与建议

民主党派专项民主监督将是一项长期的、常规性的监督形式，是解决以往监督目标模糊、单打独斗、力度不够等难题的有效探索。“专项民主监督不同于专题性、议事性、聘任性、个体性的民主监督，而是党委委托、重大专项、高层领导、组织对口、反馈落实的民主监督”[2]，因此，民主党派在脱贫攻坚民主监督工作中，不能只是被动接受任务、消极处理事务，而应该具有前瞻性，保持从脱贫攻坚繁琐的任务中跳出来回头总结反思的清醒头脑，为2020年打赢脱贫攻坚战，建立健全专项监督机制总结经验、探索方法、提升能力。

(一)提高监督共同体的监督意识

中国共产党和民主党派是一荣俱荣、一损俱损的政治共同体和利益共同体，民主监督的出发点和落脚点都是为了确保中共的领导方向正确无误，党和国家的决策科学化、民主化、法治化，最终建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，让广大人民群众过上美好生活。一方面中国共产党是执政党，应该清醒地认识到中国共产党单打独斗、耳边没有不同的声音，犯错的概率会更高，进一步认识到权力监督的重要性。中共领导干部应意识到“民主监督是民主党派维护其所代表和联系的社会阶层和群体利益的合法权利”[3]，是社会不同阶层群体从不同角度对执政党治国理政的看法和评价。另一方面民主党派也要认识到自己的发展与社会发展和进步、执政党执政能力提升息息相关，要担起社会责任，要有敢于直言的勇气、主动批评的魄力和积极历练监督能力的高度事业心和责任感。具体到工作层面，各级党委政府要全力配合监督工作，为民主党派专项民主监督提供良好的外部环境和制度保障，使其成为自家的至亲，不怕亮家底；民主党派要认识到这是让中共地方党委政府了解和重视民主党派民主监督职能的绝佳机会，要放下思想包袱，要全力以赴提升监督能力，通过监督实效展示民主监督在党和政府工作中的价值，以提升自己的社会影响力，真正成为中国共产党的好帮手、好参谋、好同事。

需要注意的是，就民主党派脱贫攻坚专项民主监督实践而言，目前“各民主党派大多还是本着‘多帮忙，少添麻烦、不添乱’的工作思路寓监督于帮扶、寓监督于协商、寓监督于参政议政中”[4]。专项民主监督确实应该与参政议政、政治协商、社会服务等多管齐下，形成合力，但其又有不可替代性和侧重点。专项民主监督更侧重于在党和政府的重大决策实施过程中以监督者的身份不断地发现问题、反映问题，督查有关部门整改问题，是对重大决策部署贯彻落实情况的动态追踪和持续反馈过程。

(二)健全民主党派专项民主监督运行机制

第一，尽快做好民主党派专项民主监督的顶层设计，出台有关实施办法。2020年脱贫攻坚战打赢以后，民主党派专项民主监督如何落实，专项民主监督的对象和内容如何确定，这是中共中央和民主党派中央应提前通盘考虑、协商规划的工作。目前上海市在民主党派专项民主监督上走在全国前列，“自2016年下半年开始到2018年，中共上海市委连续三年委托各民主党派上海市委对全市各区、委办局开展‘五违四必’区域环境综合整治工作、《上海市食品安全条例》贯彻落实工作、上海建设具有全球影响力的科技创新中心有关人才政策贯彻落实情况开展专项民主监督，卓有成效”[2]。可见，民主党派专项民主监督有很大的发展空间，可以在监督党和政府有关经济社会发展、重大民生问题等政策落实上做大文章，进而推进国家治理体系和治理能力的现代化。

第二，健全民主党派专项民主监督体制机制，确保监督过程规范化、科学化、高效化。一是民主党派内部应尽快成立专门的民主监督部门，作为长效发挥专项民主监督作用的组织基础。就陕西而言，八个民主党派省委均没有建立起专门监督机构，脱贫攻坚民主监督的协调联络、组织推进等工作主要由社会服务部牵头。作为长期性工作，专项民主监督必须要有专门的常设机构和明确的职责规定，才能强化专项民主监督中的组织与协调，提升监督的合法性和专业性，也才能更好地把民主监督履行情况，纳入民主党派履职成效的评估与考核体系中，倒逼党派成员在民主监督上做实做真做出成绩。二是尽快形成一整套规范化制度化的机制程序，尤其在知情、沟通、反馈环节做好制度建设。知情明政机制关系到民主监督的质量，可以从设立政务信息沟通机制、情况通报机制等入手，用制度规范党政部门公开信息数据的范围和程度。沟通反馈机制是体现民主监督成效的最终环节。要完善专项信息反馈制度，“对民主党派在民主监督中提出的意见建议，中共各级党委要认真研究、明确反馈部门、渠道和时限；有关责任部门要及时办理和反馈”[5]，做到点对点联系，使信息反馈上下通畅，同级党委和民主党派委员会以及被监督地方党委政府之间形成良好的信息互通局面。三是要健全监督评估机制。目前脱贫攻坚民主监督基本只是由统战部或党派中央汇总情况，缺乏系统评估。鉴于专项民主监督的目标对象明确，可以考虑引入考核，建立奖惩机制。以民主党派的监督质量和党委政府的整改效果为依据，建立起对地方党委政府和民主党派的双向考核机制。对考核评价好、工作推进顺利的，要在经费划拨、福利待遇等方面给予双方一定的倾斜，增加民主党派参与民主监督的责任感和使命感，同时也提高被监督者支持民主监督的力度。

(三)探索建立常态化监督联动机制

作为社会全方位监督体系中的一环，民主党派民主监督应尝试与其他监督形式结合，形成监督合力。一是探索与纪检监察部门联动合作，形成联合监督的制度性工作机制，刚柔并济。二是充分发挥“互联网+监督”作用，加强与舆论监督的合作，同时利用媒体加深公众对民主党派民主监督的认识和信任，就群众感兴趣的热点、焦点、难点问题进行合作性监督[5]。这既可以引导老百姓理性监督党和政府，又能协助党和政府有针对性地化解社会不稳定因素。同时，还可以搭建民主党派民主监督信息共享平台，公开发布宣传监督事项的有关文件和新闻报道，让党派成员和群众都能参与评论、反映问题、提出建议，真正发挥民主监督的实效。