良法善治：新时代“中国之治”的价值内蕴及实践路径

任绪保

（中共日照市委党校，山东日照276826）

一、良法善治的基本内涵

两千多年前，古希腊哲学家亚里士多德在《政治学》中对“法治”一词进行了经典的阐释：“法治应包含两重含义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定的良好的法律。”[1]202之后，良法作为法治的必备要素登上了历史舞台。一直以来，人们对于“何为良法，何为恶法”的争论从来没有停止过。一般来说，“良法反映了人民的意志和利益，反映了公平、正义等价值追求，符合社会发展规律。同时，应当反映国情、社情、民情，具备科学、合理的体系。”[2]114恶法则相反。因此，良法本质上反映人民的意志，维护人民的根本利益，反映人民对公平正义的价值追求，促进社会发展进步。

“徒法不足以自行，徒善不足以为政”。良法只有严格实施才能达到善治的目的。“善治”作为一个政治学词汇，在党中央的文件中被正式使用始于党的十八届四中全会报告，从此，“善治”一词在我国的国家话语体系中高频出现，大大丰富了我国国家治理的内涵。我国的国家治理是立足于中国国情，凝结着广大人民群众的无穷智慧，不断走向善治的理性实践。“‘善治’要通过一系列理念、机制、制度来保障，并以明确的标准和完善的程序来支撑。善治要求以人民为中心，统筹考虑法律实施中人民群众在物质文化生活和民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面日益增长的要求。”[3]善治作为国家治理方式，从应然意义上来讲，它应当是良法之治，善治的最终目的是实现人民幸福、社会和谐以及国家的长治久安。

良法善治作为新时代“中国之治”的价值追求，与我国法治发展进程息息相关。从党的十一届三中全会开始，我国的社会主义法制建设开始恢复和发展起来，到党的十八大，我国开启了全面依法治国的新时代，从“法制”到“法治”的重大转变，从“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”十六字方针到“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”新十六字方针的转变，说明我国的国家治理方式发生了前所未有的重大转变，即从改革开放之初的形式意义法治到今天实质意义法治的转变。我国法治发展的实践充分说明，良法善治的内涵是随着中国特色社会主义法治理论和法治实践的丰富完善而逐步完善发展的。习近平总书记曾指出：“不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国”，这句话简明扼要地指出了良法对于我国国家治理的重要意义，也即良法善治之要旨。因此，如何保证良法得到不折不扣的贯彻实施，对于新时代我国实现国家治理体系和治理能力现代化，最终达到“善治”具有十分重要的意义。

二、良法善治集中体现新时代“中国之治”的价值内蕴

党的十九大的召开标志着中国特色社会主义进入新时代，我国经济社会等各个方面都发生了深刻变革，呈现出一些新特征。党和政府在提高经济发展的质量和效益的同时，更加注重满足人民群众多层次多样化的民生需求，更加注重通过持续改善民生来提升人民群众的获得感、幸福感。但是由于经济结构性矛盾依然突出，国家和社会治理的能力和水平离人民群众的要求仍然存在较大差距。“良法善治”是全面推进依法治国、建设法治中国的基本要求，也是实现国家和社会治理现代化的重要标志。“良法善治”集中诠释了我国法治建设的实质，彰显了新时代“中国之治”的价值内蕴。

（一）良法善治蕴含着人民群众对公平正义的美好期待

新时代，我国社会主要矛盾的转变使我国社会呈现出许多新的特征，人民群众对美好生活的需要已不仅仅停留在物质层面，在物质层面的需要得到满足的同时，更多地追求精神层面的需要，而且是高质量的生活需要，对公平正义的追求也前所未有的突出。但是由于当前我国经济结构性矛盾依然突出，社会治理能力和水平离人民群众的要求仍然存在较大差距。一个时期以来，一些群众的获得感仍然不强，有些地方仍有群体性事件的发生，住房难、看病难等民生问题仍不同程度地存在，这些问题和矛盾给人民群众的生产生活带来不利影响，内在要求党和政府在制定法律、出台政策、做出决策时要充分征求人民群众的意见和建议，做到既符合实体正义的要求，也符合程序正义的要求；既要合法执法又要合理执法，司法裁判要符合群众的合理预期。这就要求我们制定的法律必须是良法，并依据良法来实施善治。

（二）良法善治体现了新时代“中国之治”的价值诉求

国家治理是把先进科学的治国理念寓于治国理政实践的过程。“历史告诉我们，在没有达成价值共识的社会，不可能建立有效的制度，也不可能解决社会积存的问题。”[4]56在我国的治国理政实践中，良法善治就是贯穿整个治理过程的灵魂和核心价值精神。无论是法律制定者、政策决策者还是执行者都要贯彻执行这一价值理念，否则，国家治理就会沦为失去“灵魂”的空壳。新时代，随着中国共产党对社会主义现代化认识的深化，我们在追求实现物质现代化的基础上，对实现制度的现代化有了深刻的认识和把握。党的十九届四中全会吹响了中国特色社会主义制度现代化建设的新号角，良法善治理念也必然是中国特色社会主义制度现代化的基本要求，并规定着其性质和特征。我国的国家和社会治理现代化是建立在中国特色社会主义制度现代化基础之上的，因此，良法善治是新时代“中国之治”的最佳选择。只有正确认识良法善治理念的价值并内化为治理主体的行动自觉，才能真正把控推动国家治理的逻辑起点，领略其生成缘由和发展脉络，才能使国家治理具备正当的合理性和旺盛的生命力。可以说，如果没有良法善治，就难以谈及严格意义上的现代国家治理。

（三）良法善治是“中国之治”经验教训的深刻总结

从历史来看，秦朝实行严刑峻法和苛政杂税导致仅存14 年而亡，而汉朝休养生息，促成文景之治。隋朝大兴土木，民不聊生，而唐朝赏耕励织，整顿法制，重视民情，实现了贞观盛世。近代以来，晚清政府披着仿行宪制的外衣，行皇权专制之实，最终被辛亥革命推翻。民国时期，袁世凯做起了皇帝梦，倒行逆施，匆匆而逝。国民政府时期虽有较完善的法制，但是这些法制沦为国民党统治人民的工具，忽视维护人民权利，最终失去了民心，被历史淘汰。直到新中国的成立，人民翻身做了国家主人，以毛泽东为代表的党和国家领导人开始重视法制建设，1954 年制定出台了我国第一部社会主义宪法，从此以宪法为核心的法制体系逐步建立起来。但是文革十年，由于法律虚无主义盛行，中国法制惨遭破坏，直到党的十一届三中全会召开，实行改革开放，平反冤假错案，重建了法制。党的十五大提出依法治国，建设社会主义法治国家，将依法治国提升到我国治国方略的高度，1999 年修宪把“依法治国”正式写入宪法，“依法治国”方略由党的主张上升为国家意志，表明我们已充分认识到法治在“中国之治”中的重要作用。党的十九大提出“以良法促进发展，保障善治”，这是新时代党和国家对中国法治建设提出的更高要求，也是我国治国理政实践的现实需要，更是对人民根本利益的维护。纵观几千年历史，但凡盛世王朝无不颁良法，行善治，维护百姓利益。今日之中国，虽然经历过文革十年法律虚无主义之乱，但是改革开放40 多年来，我国创造了经济快速发展和社会长期稳定的奇迹，新时代的中国仍然处于重要战略机遇期，中华民族伟大复兴的中国梦对我国法治提出了更高的要求，因此，在机遇与挑战并存的重要时间节点上，我们必须立足国情，立良法并根据良法施治才能达到善治。

（四）良法善治彰显了新时代“中国之治”的内在逻辑

全面深化改革是包括经济、政治、文化、社会和生态等全方位多角度的国家治理活动，其中，推进国家治理体系和治理能力现代化是改革的目标之一。党的十九届四中全会从国家治理的本质属性和内在规律的高度，精辟概括了我国国家制度和治理体系的显著优势，为推进国家治理体系和治理能力现代化指明了正确方向。从逻辑上来分析，国家治理现代化是包括形式现代化与实质现代化的统一，前者是指其外在表现与现代社会的生产力水平相适应，后者是指其内涵与现代社会的价值理念相适应。当前，我们推进社会主义法治国家建设的进程实际上是和国家治理现代化同步，法治是推进国家治理体系和治理能力现代化的基本保证，这就要求党和政府在治国理政过程中应当以良法为前提，以善治为目标，以人民群众对美好生活的期待为出发点和落脚点，着力提高立法质量和决策水平，并且以此为基础，立良法、行良法、达善治。因此，良法善治是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，集中体现了新时代“中国之治”的内在逻辑。

三、推进国家治理体系和治理能力现代化，实现良法善治的路径选择

新时代“中国之治”是国家治理的一场深刻革命，中国共产党的领导是“中国之治”能否成功的关键。我国的社会主义制度优势和理论优势以及这些优势体现的国家治理现代化的伟大实践，都必须在中国共产党的领导下才能充分发挥出来，转化为治理效能并得以进一步创新优化发展。改革开放以来，“中国之治”取得的成就令世界惊叹，目前的新冠肺炎疫情在我国蔓延的态势短时间内得到有效遏制，再次向世界证明了中国强大的社会动员能力和治理效能。从全球范围来看，新时代“中国之治”作为全球国家治理中“良政善治”的典范，为全球的国家治理现代化提供了清晰的治国理政思路。我国的国家治理正在党的坚强领导下，向着依法、科学、规范、高效、完善的治理现代化的目标迈进。在中国特色社会主义进入新时代的关键时期，推进国家治理体系和治理能力现代化，必须坚持在党的领导下，通过法定程序使党的主张上升为国家意志，全面推进依法治国，实现良法善治。

（一）坚持党对全面依法治国的领导

坚持党对全面依法治国的领导，是社会主义法治建设的根脉所在，也是中国特色社会主义法治道路成功的关键所在。党的领导与全面依法治国本质上是一致的，中国共产党是为人民谋幸福，为中华民族谋复兴的伟大政党，而法律作为国家和人民意志的集中体现，也只有在中国共产党的领导下才能得到很好的实施。因此，党的领导是全面推进依法治国、建设法治中国的根本保证。如何实现党对新时代全面依法治国的领导，这是一个重大的理论和实践问题。习近平总书记指出，要改善党的领导，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志。通过法定程序使党的主张上升为国家意志，这是党治国理政的重要途径和方式。只有在党的坚强领导下，才能实现真正的良法善治。

（二）健全保证宪法全面实施的体制机制

宪法作为法律体系中位阶最高的母法，其实施的程度如何，决定了国家治理的效能、人民利益的维护和国家的前途命运。要实现良法善治，宪法必须得到全面有效的实施，使宪法真正从纸上的宪法变为生活中的宪法。要使宪法得到全面实施，需要加快推进宪法解释程序机制和合宪性审查工作的落实落地；建立宪法实施效果的评估及反馈机制，对宪法在各地实施的效果做出全面客观的评价，并作为考核地方发展的重要指标之一。为了推进合宪性审查工作，2018 年修宪将“法律委员会”改为“宪法和法律委员会”，扩大了宪法和法律委员会的职能权限，赋予宪法和法律委员会合宪性审查权，这对于加强宪法监督，推进宪法实施具有十分重要的意义。加强宪法的实施和监督，一方面有利于促使立法机关要以人为本，顺应民意，制定反映人民意志的良法，剔除侵犯人民权利的恶法，另一方面，宪法在实施过程中把不符合宪法原则和精神的法律、法规、规范性文件等予以废除，从而保障了社会主义法制的统一性和权威性，这本身也是追求善治的过程。因此，加强宪法的实施和监督，推进合宪性审查工作有利于推进国家治理体系和治理能力现代化，实现良法善治。

（三）完善推进科学立法、民主立法、依法立法的体制机制

党的十九届四中全会强调：“坚持科学立法、民主立法、依法立法，……以良法保障善治。”能否立良法对于能否保障善治、实现善治具有直接关联。“科学立法、民主立法、依法立法”作为立法的三项基本原则，是提高立法质量的根本遵循，也是立良法的关键所在。科学立法要求立法机关要尊重立法规律，根据社会发展实际和人民的需要，合理吸收借鉴其他国家立法的经验，增强立法的科学性；民主立法要求立法机关在立法过程中，通过调研、座谈、论证等多种形式，征求各方面意见和建议，提高立法质量；依法立法主要是规范立法行为，即立法主体必须依照法定职权和法定程序制定法律，从而为科学立法、民主立法提供有力的法律保障。同时，依法进行科学立法、民主立法的过程本身也是善治的体现。因此，遵循立法的三项基本原则，才能够立良法，从而实现善治。

（四）健全社会公平正义法治保障制度

明朝政治家、改革家张居正说：“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”良法是善治的必要条件而非充分条件。法律制定得再好，若得不到很好的实施，也很难称之为良法，良法如果得不到好的实施更不可能达到善治。从这个意义上来说，执法就显得更加重要，执法是良法达到善治的桥梁和纽带。良法一经颁布，即产生法律效力，其在实施过程中应当得到人们的普遍遵守，否则，法律便不会被人们所信仰，法律的权威性也就会因此大打折扣。也可以这样理解，立法机关制定的某部法律在实施过程中，如果不能很好地解决现实社会实践中老百姓遇到的相关法律问题，类似的法律便不可能是良法，也就达不到善治。过去很长一段时间，受法律工具主义观念的影响，过度强调法律的工具性、适用性，执法违法、暴力执法、钓鱼执法等不文明执法现象不同程度地存在，严重影响了法律的权威性及党和政府的形象。如今，公平正义成为社会的基本价值取向，我们的执法强调规范公正文明执法，这说明以执法为代表的社会治理方式变得更加文明。也只有这样，我们的国家才能实现良法善治，正如党的十九届四中全会所强调的，要保证人民依法享有广泛的权利和自由。要严格执法，加大对关系群众切身利益的重点领域的执法力度，实现良法善治。

（五）深化司法体制改革，做到公正司法

习近平总书记指出，“司法是维护社会公平正义的最后一道防线”，司法公正对于公平正义等核心价值观的维护和弘扬，对于整个社会凝聚力和向心力的增强都具有十分重要的意义。司法公正是实现良法善治的前提，也是良法善治的重要体现，反之，司法不公会极大损害社会公平正义和司法权威，最终损害党执政的根基。“深化司法体制综合配套改革，是深化依法治国实践的重要部分，其根本目的在于努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。”[5]党的十八大以来，司法机关加大对案件审查纠错的力度，包括呼格吉勒图案、聂树斌案等在内的一大批冤假错案得以纠正，得到了全社会的关注和肯定，极大提振了人民群众对我国司法公正的信心，司法的公信力大大增强。司法裁判的结果能否得到人民群众的认可、能否经得起历史的检验，这也是能否实现善治的重要表现。司法体制改革最重要的一点就是落实司法责任制，完善审判制度、检察制度、律师制度，加强对司法活动的监督，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义，从而有利于实现良法善治。

（六）加大全民普法力度，提高公民法治意识和法治素养

早在上世纪八十年代，党中央就决定在全国开展全民普法教育，提高国民法治素养。从“一五普法”到今天的“七五普法”，人民群众的法治素养得到很大提高，这30 多年的普法教育功不可没。尽管如此，有些公民，特别是部分党员领导干部不信法、不守法的行为仍然不同程度地存在，法治意识仍有待加强。加大全民普法力度，才能使公民知法、守法、用法，从而更好地参与国家和社会治理，包括建言献策参与制定良法，监督政府执法。公民的法治意识和法治素养是善治的基础，也是一个国家法治化程度的重要体现，对于全面推进依法治国，建设法治中国至关重要。公民的法治意识和法治素养越高，其在日常工作生活中遇到问题首先想到依法解决的可能性就越大，也会变得更加理性，用暴力解决问题的可能性也会大大降低，从而使得整个社会更加和谐稳定。因此，加大全民普法力度，提高公民的法治意识和法治素养，有利于实现良法善治。

“法律是治国之重器，良法是善治之前提。”法治是国家治理体系和治理能力现代化的重要依托。能不能按照法治化原则全方位深化改革，构建现代化法治体系，推动国家创新发展，是能否实现国家治理现代化的关键。新时代“中国之治”要在法治化基础上持续不断推动治理理念创新和治理制度创新，进而实现良法善治。