认知滞后与制度滞后：海洋生态补偿的双重滞后与改进

何跃军 ， 陈淋淋

建设海洋生态补偿法律机制是目前海洋可持续发展的重要共识。当下学界对海洋生态补偿的概念、主客体、损害程度判别和评价、补偿标准等进行了较多研究，但无论是理论研究还是实际运用，都无法满足海洋生态补偿与保护的实际需求。①龚洪波、冯佰香：《海洋生态损害补偿研究综述》，载《浙江社会科学》2017 年第3 期，第18～26 页。尤其值得关注的是，学界对实施海洋生态补偿的国家主体与地方主体在海洋生态补偿的认知问题研究不足，由此也导致国家层面与地方层面对建构更加积极的海洋生态补偿法律机制的动力认识不足，从而整体上导致海洋生态补偿法律机制建构的滞后。本文拟从对国家和地方层面的海洋生态补偿的认知分析入手，分析当下法律体系存在的问题，并提出构建积极主动的海洋生态补偿法律机制的建议，以期对实践有较大助益。

一、中央层面对海洋生态补偿的认知与实践

随着陆地资源日趋减少，蓝色国土——海洋在社会与经济发展中的地位越来越重要，各沿海国逐渐向蓝色国土谋求空间资源和发展动能。向海洋“进军”“抢占”新一轮发展资源等口号已经成为各国海洋竞争的主导性话语，海洋开发利用成为主流与优势话语。国家层面和地方层面重视海洋的主要目的在于海洋资源开发利用，而环境保护话语虽因近年来海洋环境污染、海洋生态损害情况日趋严重而引发重视，但这种重视，从一开始便是附随于海洋资源的开发利用语境，具有先天不足。

从现实角度而言，近三年来海洋生态环境的基本情况值得高度重视。根据《中国海洋环境状况公报》（2016 年），①《2016 年中国海洋环境公报》，http://www.soa.gov.cn/zwgk/hygb/zghyhjzlgb/201703/t20170323_55328.html，下载日期：2017 年8 月12 日。近年来海洋生态系统处于亚健康和不健康状态的占86%左右；2010-2015 年大中型号海湾中全年均出现劣四类海水的占 47%以上，陆源入海污染仍然是重要污染源。海平面和近海水温持续升高，由此引发的海岸侵蚀、咸潮与土壤盐渍化等各种海洋生态灾害加剧。两年之后，《2018 年中国海洋生态环境状况公报》指出，在44 个海湾中，占37%的海湾仍然出现劣四类水质，改善幅度仅达到10%，其中辽东湾、渤海湾等局部海域污染依然突出，21 个典型海洋生态系统中河口和海湾生态系统均处于亚健康和不健康状态，海洋生态系统健康状况改善并不十分明显。②《2018 年中国海洋生态环境状况公报》由生态环境部、自然资源部、交通运输部、农业农村部共同编写。2019 年5 月29 日，生态环境部在京召开新闻发布会，发布了《2018 年中国海洋生态环境状况公报》和《2018 年中国生态环境状况公报》。由此可见，创新海洋生态保护机制，建立健全海洋生态补偿机制，对受损的海洋要素及其功能本身予以补偿，抑制海洋生态环境恶化，改善海洋生态环境，已成为当前发展海洋经济亟待解决的重大课题。

针对上述海洋环境污染问题，2016 年修改的《海洋环境保护法》第3 章第24 条已经明确指出，国家承担构建海洋生态保护补偿制度的义务，要求各地在开发海洋资源的同时，必须遵守三个基本前提条件：一是根据海洋功能区的布局进行开发，不得随意打破海洋功能区的布局，二是严格遵守生态红线，不得打破生态红线，三是不得造成海洋生态环境破坏。只要满足这三个条件，海洋开发利用就可以有效进行。从这一条的规定看，国家的目的首先在于开发利用海洋资源，否则国家就欠缺保护海洋生态的积极动因，但又不能因为开发利用而全然不顾生态环境保护，因此国家设定了“底线思维”，也就是说必须遵守上述三个基本前提，否则不能进行海洋开发利用。从立法者的基本思路可以看出，在这一条中海洋生态保护并没有被当做优先考虑的要素，这一条的立法思路中仍然贯彻的是海洋经济发展优先，兼顾海洋生态保护的理念。其最有可能产生的并已经实际产生的问题是：在按照海洋功能区开发利用海洋资源时，只要严格遵守海洋生态保护红线，那么就不属于破坏海洋生态环境，只要没有破坏海洋生态环境，那么海洋开发利用就可以持续不断进行。这一问题很鲜明地体现在当下政府的海洋生态保护思路中，并反映在下文所要批评的海洋生态补偿实践的消极行动上。

在 2018 年国家机构改革之前，国家海洋局③根据2018 年国务院机构改革的既定安排，我国已经设立自然资源部，对内不再保留国家海洋局，但自然资源部对外仍然挂牌国家海洋局。为了论述方便，本文沿袭这一称呼。作为全国海洋主管部门，采取的最为重要的实践措施之一就是全面建设和实施海洋生态红线制度，并以严格考核加以督促。这一生态红线制度发展脉络主要分为三个阶段：一是启动阶段。始于2012 年10 月国家海洋局印发《关于建立渤海海洋生态红线制度的若干意见》，并配套印发《渤海海洋生态红线划定技术指南》。第二阶段是意见实施阶段。基于上述意见和指南，其后2年内渤海三省一市全面建立了海洋生态红线制度。第三阶段是全面贯彻阶段。2016 年5 月30 日国家发展改革委、国家海洋局等9 部委联合印发《关于加强资源环境生态红线管控的指导意见》（以下简称《意见1》），再次强调了生态保护红线的基本要求，并以9 部委联合名义限定各类社会活动和经济活动的生态保护要求。2016 年6 月16 日，国家海洋局依据上述文件印发《关于全面建立实施海洋生态红线制度的意见》（以下简称《意见2》），并配套印发《海洋生态红线划定技术指南》（以下简称《指南》），这两份文件作为全国海洋生态环境保护的指导性文件，全面贯彻了海洋生态保护红线的理念与具体工作。

海洋生态红线制度已经成为国家海洋主管部门的主要工作思路，如国家海洋局生态环境保护司在说明2017 年国家海洋局生态环境保护的总体思路中明确指出，要严守生态红线制度，加强管控考核。①2017 年4 月18 日中国海洋报报导国家海洋局海洋生态环境保护的总体思路：“全面贯彻落实全国海洋工作会议部署要求，以海洋生态文明建设为主题主线，以健全完善制度体系和夯实打牢能力基础为主攻方向，以作风建设和党风廉政建设为根本保证，扎实做好海洋生态保护、监测评价、监督管理、污染防治与应急回应等业务工作，进一步强化国际交流合作与宣传报导，推动海洋生态环境保护工作立根固本、创新前行。”参见国家海洋局生态环境保护司：《立根固本 力促海洋生态文明建设》，载《中国海洋报》2017 年 4 月 18 日，第 A1 版。这一思路在新组建的自然资源部2019 年12 项重点工作中也获得体现。这12 项重点工作之一是推进海洋强国战略实施，促进海洋经济高质量发展，严格围填海管控，提升海洋灾害防治能力。②推进海洋强国战略实施！自然资源部：《2019 年重点做好12 项工作/全国自然资源工作会议在京召开》，http://www.sohu.com/a/290017558_811190，下载日期：2019 年8 月27 日。这一重点工作中同样强调海洋经济发展的根本目标，也极为关注海洋生态管控的重要地位，一以贯之的是开发利用有限，生态保护兼顾的思路。③张震、 禚鹏基、霍素霞：《基于陆海统筹的海岸线保护与利用管理》，载《海洋开发与管理》2019 年第4 期，第3～8 页。沿着这一思路，可以继续从反向角度追问：在红线以外的均是地方海洋经济可以作为的“有效法律/行政空间”？从海洋生态红线制度的内在意涵看应有此意。

海洋生态红线制度全面贯彻实施，意味着我国海洋环境保护的底线思维已经获得确立。但这一红线制度，同样也意味着，目前海洋生态保护的重点仍然在于以行政手段促进各沿海省份建立健全海洋生态红线制度。这一手段与上文分析的法条的思路一脉相承。由此可见，作为海洋生态保护的主管单位，国家海洋局乃至现在的自然资源部的主要思路和行动策略仍然是趋向于保守的——以发展海洋经济为主，以防治与管控为辅的思路和行动，这种行政化的运作模式在严防再度出现比较重大的海洋环境污染层面确实有较强行动力，在短期内确实能够建构起海洋生态红线，如同建构陆地耕地保护红线一般。④耕地保护红线曾经屡遭批评，有学者认为这是政府懒政的表现，相关观点可以参见茅于轼的论著。

中央层面对海洋资源开发利用与海洋生态保护的认知基础，将直接构成建构海洋生态补偿制度的认知前提，也正是因为中央层面的强势认知直接影响了学界对海洋生态补偿的认知分歧。有学者认为海洋生态补偿是“海洋资源开发利用中协同保护海洋生态的一种手段，是通过政府调控、市场社会调节等方式，依据相应标准对利益相关者做出的经济利益填补的制度安排”。⑤黄秀蓉：《我国海洋生态补偿现状与发展趋势探析》，载《新经济》2016 年第9 期，第1～2 页。也有学者认为“海洋生态补偿是指以保护海洋生态环境、促进人与自然和谐为目的，根据海洋生态系统服务价值、海洋生态保护成本以及发展的机会成本，综合运用行政和市场手段，调整海洋生态环境保护和海洋资源利用相关各方之间利益关系的环境经济政策”。⑥俞虹旭、余兴光、陈克亮：《海洋生态补偿研究进展及实践》，载《环境科学与技术》2013 年第5 期，第100～104 页。这两种观点最重要的区别是，前者将海洋生态补偿作为海洋开发利用中保护海洋生态的一种手段，其目的更加趋向于海洋开发利用，后者则更为凸显海洋环境保护的根本目的。因为两者目的认知上的偏差，将会直接导致对海洋生态补偿法律制度的价值分歧与制度设计分歧。

上述学界观点的分歧，实际上是受到中央层面较为强势的海洋开发利用话语的影响。因为中央层面的认知在观念上更多的是将海洋生态补偿作为海洋开发利用中的一种手段和工具，因此在海洋环境保护的总体思路上，便是以配合海洋开发利用为内在逻辑前提。这一前提虽然并未直接写入在工作思路上，但从工作内容和方式上可以看出。受此影响，国家层面有关海洋生态补偿理念的实践仍然是相对滞后的，与2014年修改的《环境保护法》中提到的环境保护优先的理念尚有不小距离。这也是为什么生态环境部在2018 年提出将健全完善国内海洋生态环境保护法律法规体系和标准规范体系；以生态环境质量改善作为衡量海洋生态环境工作的基本目标，将修订《海洋环境保护法》，强化与《环境保护法》相关内容的衔接。①环境部：《将修订海洋环境保护法 六个方面加强海洋生态环境保护》，http://www.h2o-china.com/news/284163.html，下载日期：2019 年 8 月 27 日。未来修法的一个重要方向就是围绕全面贯彻《环境保护法》第 5 条所规定的环境保护优先的理念，修订相关的海洋法律法规。

二、地方层面对海洋生态补偿的认知与实践

随着蓝色国土这一概念的展开，海洋经济已经成为沿海地方经济发展的一个新的重要增长点。近年来，发展海洋经济示范圈、构建陆海经济协同发展成为诸多沿海省份经济发展的重要内容，这一内容直接体现在地方海洋立法层面。目前国内地方海洋立法较为值得关注的主要是广西、广东、山东、福建和浙江等省份。限于篇幅，下文只例举广西壮族自治区（以下简称广西）和福建省。

以广西为例。广西2017 年的海洋经济总产值已经达到1300 亿元，可以说近年海洋经济发展成果极为丰硕。但与现实不相匹配的是，广西的海洋立法并没有及时跟进。广西的地方海洋立法工作简要分为两个阶段，第一个阶段的时间点是1989 年，在此之前广西并无实质意义上的地方海洋立法，在此之后，因应国家海洋与渔业立法的发展，广西才逐渐依据上位法颁布了自身的渔业管理法规，其后十多年的时间里，也仅在与海洋经济发展有关的方面颁布了相关的管理法规，可以说一直到2010 年，广西的海洋环境立法仍然未受到足够重视，相关立法缺位。不过自从2010 年国家提出海洋强国战略之后，地方在发展海洋经济的同时，也逐渐关注到必须同时加强海洋环境保护，由此地方也产生了保护海洋环境立法的积极行动。2013 年广西出台第一部海洋环境保护地方立法条例。该条例内容涉及到污染防治、生态保护、环境影响评价、环境监管等，这部条例在承袭上位法的根本原则和基本目标后，针对实际情况，明确了海洋和环保部门的职权。该条例共7 章45 条，内容涵盖海洋环境监督管理、海洋生态保护、海洋环境污染防治、海洋环境影响评价以及法律责任等。此条例的出台不仅填补了广西海洋环境保护立法的空白，也为后续专项立法提供了一个总目标和有效指导。②广西目前有各类海洋法律法规共14 部，其中自治区法规7 部，自治区规章7 部，其中海洋环境类的有1 部，渔业管理类3 部，自然保护区类3 部，海洋管理类5 部，海洋经济类2 部。但问题在于，在2013 年的海洋环境立法中，并未见对海洋生态补偿的经验总结，遍寻整部条例，未见有海洋生态补偿的字眼和表述，也即在海洋生态补偿问题上，广西并未在地方立法上有所突破，其中原因或许在于当时海洋生态补偿理念尚未进入立法者的视野。

第二个例子是福建省。福建省海洋经济自2010 年之后占全省GDP 的25%左右，到2015 年海洋经济总值比2010 年增长了90%，达到了6880 亿元。在发展海洋经济的过程中，福建省坚持“在开发中保护，在保护中开发”的工作方针。从2001 年开始探索生态补偿实践，逐渐从内部的江河湖等的生态补偿延伸到海洋生态补偿，如在海岸建设工程开展生态补偿试点，在闽南地区开展海域退养还滩生态修复项目以及海洋生态环境整治修复项目。2002 年福建省制定了全国第一部海洋环境保护地方性法规《福建省海洋环境保护条例》，由此在海洋环境保护方面跨出了立法上的重要一步。十二五期间，福建省率先在全国实行海洋环保目标责任制考核制度，并持续海洋生态与渔业资源保护行动，2016 年修订了上述地方立法条例。①本次修改主要针对的是海洋工程建设的海洋环境影响报告书，共修改3 条。参见http://www.fujian.gov.cn/zc/flfg/dfxfg/201604/ t2016 0419_1163666.htm，下载日期：2017 年8 月10 日。

从时间上看，福建省海洋环境保护的探索在全国都是比较早开展的，但从地方立法的内容上看，立法主要内容在于海洋污染防治而不是海洋生态补偿，可以说，立法者的主要思路是从事后型的角度进行海洋生态保护的。尽管在十二五期间逐渐意识到海洋生态保护不能只从被动角度入手，因此在2013 年福建省将海洋生态补偿管理办法、入海污染物溯源追究管理办法等从事前型角度确立海洋生态补偿与海洋生态保护的地方立法列入了年度立法计划的预备项目。但迄今为止，还没有成功制定出上述办法。在2017 年福建省的立法规划中，海洋生态补偿管理办法仍然是预备项目，而入海污染物溯源追究管理办法则不见踪影。②福建省人民政府办公厅关于印发福建省人民政府2017 年立法计划的通知（闽政办〔2016〕201 号）。而在2018 年和2019 年的立法计划中则连海洋生态补偿管理办法也没有发现踪迹。③福建省人民政府办公厅关于印发福建省人民政府2018 年立法计划的通知，福建省人民政府，http://www.fujian gov.cn/zc/. zxwj/szfbgtwj/201801/t20180126_1145349.htm，下载日期：2019 年6 月5 日。福建省人民政府办公厅关于印发福建省人民政府2019 年立法计划的通知，http://www.fujian.gov.cn/zc/zxwj/szfbgtwj/201903/t20190319_4832511.htm，下载日期：2019 年6 月5 日。福建省级并未制定海洋生态补偿管理办法，但厦门市人民政府制定了这一管理办法，参见：厦门市人民政府办公厅关于印发厦门市海洋生态补偿管理办法的通知，http://www.siming.gov.cn/xxgk/xwgg/szfxx/201804/t20180412_212357.htm，下载日期：2019 年6 月5 日。与此同时，福建省在进行《福建省海洋环境保护条例》修改的调研。截止目前我们未能从福建省海洋环境立法中找到海洋生态补偿损害界定、判断方法和标准，④虽然福建省并未出台省一级层面的海洋生态补偿管理办法，但是厦门市出台了厦门本级的海洋生态补偿管理办法。即便是已有关于海洋生态损害的补偿和赔偿金的征收、使用和管理，所采用的也是“排污费”这样的行政执法用语，并没有明确地指出这是一种海洋生态损害补偿，⑤采用倾倒费、排污费很容易被误解为只要交费就可以倾倒和排污，而采用补偿和赔偿，其法律责任就更加清晰，因损害而引发的补偿和赔偿。缺乏较为明确的补偿取向，这也导致类似“排污费”这样的费用并不一定会被用于海洋生态补偿，而是有可能成为“行政其他收入”用于其他方面的支出。

从广西和福建省的例子可以看出，即便在海洋环境保护立法已走出重要一步的沿海省份，同样并未对海洋生态补偿有较为清楚的认知，也并未建构起更加重要的海洋生态补偿法律机制。这与当下海洋生态保护的重要地位并不匹配。究其原因，主要有以下两个方面：

首先，地方层面的认知与行动受中央层面的影响较为深刻。中央层面对海洋生态补偿法律机制的建构起步较晚，系统性整体性立法工作和制度构建缺乏布局，较为滞后，这成了地方层面认知与行动滞后的重要原因。当然起步晚并不是未能建构海洋生态补偿法律机制的全部理由，更加关键的问题在于，海洋生态补偿法律机制所涉及的利益关系较为复杂，涉及到政府——市场主体——其他利益相关者的一系列利益平衡问题，政府的主要目标是经济发展（目前也较为关注生态环保问题），市场主体的目标是盈利，其他利益相关者的目标可能是经济目标，也可能是环保目标，因此在未能理清上述主体之间的利益状态并提出具体措施保持平衡时，海洋生态补偿法律机制的建构就显得较为困难。另一个关键的问题是，即便已经理清了上述主体之间的利益状态，但在技术上对海洋生态补偿的规律性和科学性认知尚较为缺乏时，尤其是在缺乏一套科学化的海洋生态补偿标准核算体系时，⑥只有建立起一套科学化的海洋生态补偿标准核算体系，根据目标海域的生态变化、经济发展水平和社会人口水平， 综合核算生态损害事件造成的直接损害、间接损害和其他损害，以及生态治理与修复成本，科学计量海洋生态损害，才能最大限度地保证补偿标准符合生态现实。 只有保证补偿过程的合理性才能体现实施海洋生态补偿机制的意义。参见：龚洪波、冯佰香：《海洋生态损害补偿研究综述》，载《浙江社会科学》2017 年第3 期，第18～26 页。想要在立法层面建构海洋生态补偿法律机制无疑也是较为困难的。①徐绍史：《国务院关于生态补偿机制建设工作情况的报告》，载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2013 年第3 期，第 466～473 页。

其次，地方层面的认知与行动受自身思维惯性的影响较深。地方行政管理过程中，以权力的单向度方式进行行政管理是极为便利的，通过设定一个从上到下的目标责任制考核制度，能够以较快的方式完成短期性的海洋环境保护任务，从而为海洋经济开发提供一个基础性条件。这种单方向的行政管理体系易于出成效，但最大的问题是缺乏生态治理的现代理念，缺少除政府之外其他主体的参与渠道，很容易造成社会其他主体的误解——“海洋生态保护是政府的事情，与我无关”。因此也极不利于其他社会主体参与海洋生态环境保护工作。

三、海洋生态补偿制度滞后的主要表现

基于中央层面与地方层面在过去十多年乃至现在仍然秉持的比较滞后的海洋生态保护与补偿的认知，实践中与之相匹配的是事后型的环境保护行动即先发展经济，后进行污染防治。这种事后型的环境保护理念与行动和当下注重海洋生态保护的理念格格不入。海洋生态保护应当是优先进行的，这是目前生态保护的基本理念。事后型环境保护理念，对于海洋生态的补偿是一种被动型补偿，即有损害才有补偿，无损害则无补偿。这种补偿本身是对已经遭受损害的海洋环境的一种抢救式补偿，其意义不小，却非根本之道。

认知决定制度建设的行动。在事后型补偿认知的基础上，无论是中央层面还是地方层面的立法，都不符合海洋生态补偿现实且迫切的法律需求。从现有的国家立法和地方立法的条款即反映出这一现状。梳理已有立法可以发现，目前规定较多的是对各种有害海洋生态的行为的处罚，相关条款主要反映的是污染防治的基本理念。这是对经济活动负外部性的一种惩罚，确实在短期内能够实现污染防治的目标，但问题是，在这种事后型惩罚的制度设计下，法律条款甚少考虑到对那些有益于海洋生态环境的行为应当进行何种补偿的问题，也即对经济活动的正外部性是否要进行补偿以及如何补偿问题，并没有获得应有的重视，这就极为容易导致利益相关者不愿意对海洋生态环境保护进行更多的有益行动。

认知的滞后也相应地反映到了制度建设的滞后上，目前已有法律制度在海洋生态补偿上的制度滞后主要体现在以下方面：

首先，现行法律制度在海洋生态补偿上的针对性有所欠缺。目前地方海洋生态补偿中最为主要的实践体现为对海洋渔业资源的补偿。但梳理法律法规可以发现，即便是最集中体现渔业管理与开发利用的《渔业法》也并未对渔业这一特殊领域进行更加特殊的考量，如《渔业法》第 14 条②《渔业法》第14 条：国家建设征用集体所有的水域、滩涂，按照《中华人民共和国土地管理法》有关征地的规定办理。将用于渔业资源生产的滩涂与水域资源等同于土地资源，这条的规定有效处理了在目前征用滩涂与水域中存在的补偿难题，但问题是，滩涂既是水域也是土地，其性质与土地确实还存在一定差别，水域更加不同于土地，为了解决征用困难的问题而将两者等同，实际上就是简单地将陆地生态保护等同于海洋生态保护，并没有深入挖掘海洋生态保护的特殊性。由此延伸开，我国地方实践中开展的海洋生态保护，很多都是从陆地生态保护与补偿实践展开的，如从矿产资源、森林等的生态补偿延伸到海洋，这种从陆地转移到海洋的思维，确实会导致将陆地生态保护与海洋生态保护等同的结果。这也难怪有人批评我国的《环境保护法》《渔业法》《农业法》等的规定在更多意义上是拼凑出了一部海洋渔业资源的“污染防治法”。③洪标荣、郑冬梅著：《海洋保护区生态补偿机制理论与实证研究》，海洋出版社2010 年版，第34 页。

其次，现行法律制度无法实现事前型的海洋生态补偿。事前型海洋生态补偿的理念不同于事后型海洋生态补偿，事前型海洋生态补偿的目的在于海洋生态损害发生前提供海洋生态系统和利益相关者足够的应对损害的能力。之所以是以上两者，是因为目前我国海洋生态补偿的法律规定中，既有对海洋生态系统的事后直接补偿，也有对海洋生态系统之外的渔民以发放资助补助方式实现的事后间接补偿，如《农业法》第 63 条的规定。①《农业法》第63 条：各级人民政府依法执行捕捞限额和禁渔、休渔制度，增殖渔业资源，保护渔业水域生态环境；对根据当地人民政府统一规划转产转业的渔民，应按照国家规定予以补助。那么中央与地方投入巨量资金进行事后补偿，是否达到了补偿的目的？对海洋生态系统而言，从近年来的海洋环境公报上看，补偿投入确实取得了一定成效，但公报也同时指出还有不少问题需要解决。对渔民而言，这些资金补助是否能够弥补其丧失的机会成本，是否能够满足他们进行再生产的需要？从现实状况而言，因为补助不高，对渔民进行转业转产的困难重重，甚至一些地方出现了不少渔民领取补助后“回转”渔业捕捞的现象。

现行法律制度未能实现事前型海洋生态补偿的一个典型做法就是采取简单征收倾倒费和排污费的规定。无论是《环境保护法》还是《海洋环境保护法》均有关于征收排污费的规定。②如《环境保护法》第28 条规定排放污染物超标的企事业单位要依规定缴纳超标准排污费并负责治理；《海洋环境保护法》第12条规定直接向海洋排放污染物的单位和个人，必须按照国家规定缴纳排污费。依照法律规定缴纳环境保护税的，不再缴纳排污费。通过征收相关排污费用作为海洋生态补偿的资金来源，是国际社会的通行做法，我国采用这种方式也是对海洋生态负外部性的一种有效惩戒。不过，征收多少排污费能够有效阻止污染海洋生态环境的冲动？征收后的费用又补偿给谁，如何进行补偿等问题在法律法规上并未明确，法律法规仅仅是分配了各个补偿主体应当交纳的补偿费比例，既没有在科学的评估基础上做出征收依据的规定，也没有对征收后资金的使用和配置进行规定，因此很容易使得被征收的费用成为“黑箱中的黄金”——诱人但谁也不知道怎么回事。甚而，这些被征收来的倾倒费会以简单的财政转移支付方式被地方性财政支出再次转移了，如此更有可能连被动型海洋生态补偿都做不到。③王金南、万军、张惠远：《关于我国生态补偿机制与政策的几点认识》，载《环境保护》2006 年第10A 期，第24～28 页。

通过排污费或倾倒费的征收，对海洋开发行为的负外部性进行内部化的制度安排，而后将这些征收获得的资金用于海洋生态环境的保护、对失业渔民的补偿等，是一种目前较为有效的事后型生态补偿模式。在海洋生态环境已经受到严重破坏，海洋资源自我恢复有困难的时候，在政府不堪承担海洋生态补偿的沉重资金负担时，通过要求海洋开发行为的负外部性制造者承担部分补偿资金，是一种可行的减轻政府资金压力的方式，这种模式确实对于已经造成的污染或被破坏的环境具有一定成效。但以税费的方式是否真的能够抵消经济开发行为的负外部性？转移支付的生态补偿费用发放标准如何确定，是否真的能够实现渔民的转产转业？这些问题很显然需要更进一步明确在法律制度中。

再次，现行法律制度并未设计其他社会主体参与海洋生态补偿的制度空间。海洋生态补偿的主要对象是受到损害的海洋生态环境，这其中直接影响和间接影响的渔民不计其数，所涉及的利益极为重大，而这些受到影响的渔民的利益究竟在多大程度上被考虑进海洋生态补偿制度？在进行海洋生态补偿的时候，又如何确保这些渔民原有的生活水平不会大幅度下降？如果缺乏渔民对海洋生态补偿制度设计的参与，那么如何确保这些制度能够获得广大渔民的接受？这是事后型海洋生态补偿必须认真对待的问题。但另一个角度而言，保护海洋生态环境不仅仅是政府的职责，同时也是渔民应当关注的重要议题。海洋生态环境是渔民赖以生存生活的自然条件，如果受到损害，影响最为直接的就是渔民。因此渔民比政府具有更加直接的保护海洋生态环境的动力。从事前角度而言，发挥渔民的积极参与作用，对海洋生态环境保护而言具有重要现实意义，因此极有必要在未来制度设计中明确渔民的参与渠道。

最后，从制度的区域协同而言，区域性的海洋立法协同还存在不少问题。区域性海洋立法的协同实际上就是不同区域之间在海洋立法上能够相互协调，平衡区域利益，避免因为利益冲突而导致相互冲突的立法。以长三角为例，海洋立法存在不少差异性问题。有学者对此进行了专门研究，并指出长三角海洋法规中存在不同程度的差异冲突现象，这些冲突性的立法均是从各自利益角度出发进行的规定，具有一定的合理性，但是如果将这些冲突立法放到整个区域角度理解，就可以发现这些冲突立法实际上一种非合作博弈，对区域整体乃至各地经济发展均是不利的，极大地影响了区域经济一体化的法治进程，也成为了长三角区域经济一体化实现的制度性障碍。因此，需要采取有效措施和对策改变这一现状。①易凌：《长三角海洋法规差异冲突与协调研究》，载《法治研究》2010 年第12 期，第52～63 页。目前国家实行长三角一体化战略，正是实现区域立法协同的一个重要契机。

四、海洋生态补偿法律机制由事后型向事前型的改进

国内在最近 5 年以来的海洋生态补偿中，补偿实践渐渐趋向于事前型补偿，其典型方式有增殖放流、休渔禁渔、投放人工鱼礁等，这些事前型补偿方式，其目的在于恢复海洋生态本身的机能。事后型与事前型的补偿，正符合很多学者强调的造血式补偿和输血式补偿的区别。②李京梅、杨雪：《海洋生态补偿研究综述》，载《海洋开发与管理》2015 年第8 期，第85～91 页。国内已有不少研究者指出，海洋生态补偿不应当仅仅是事后型的补偿，更应当向事前型补偿改进。不过，要建立事前型补偿机制并非易事，本文认为，在建构事前型海洋生态补偿机制应当审慎考虑以下因素：

首先必须考虑事前型海洋生态补偿的最终目的是什么，这是制度设计的基础所在。事前型海洋生态补偿具有三层目的：第一层目的在于实现海洋生态系统的修复与机能的恢复。海洋生态系统具有自身的恢复力，但因为超负荷或某些原因无法主动恢复，通过事前型生态补偿帮助其恢复机能。第二层目的是支付环境代价——对受到环境损害的渔民的生存利益给予合理补偿。因生态环境损害而遭受影响的渔民可以通过生态补偿获得继续生产生活的物质基础。第三层目的是实现人类与海洋生态环境的和平共处，实现生态环境的可持续保护与利用，这是最终目的，也即海洋生态补偿意在海洋生态环境与人类之间塑造一种更加积极主动的发展关系，有效改变之前被动型海洋生态补偿时海洋环境与人类之间的掠夺与被掠夺、损害与被损害、补偿与被补偿之间的消极关系。在明确补偿的最终目的的基础上，实行事前型海洋生态补偿机制就必须认真考虑补偿方式的问题，不能简单地重复事后型补偿方式，而是可以通过多种方式，如环境治理费用、执行抵押金等形式的经济补偿，也可以采取实物、技术、政策等非经济形式的补偿。③王格芳：《现代生态补偿研究综述》，载《资源开发与市场》2010 年第5 期，第447～450 页。继续探索诸如项目补偿、技术研发补偿、政策补偿等，通过多样化的补偿方式，避免出现已有的资金补助存在的弊端，实现从被动型补偿到主动型补偿的转变。

其次是必须认真考虑什么样的主体制度能实现事前型海洋生态补偿，这是制度设计中的重中之重。在海洋生态补偿法律制度中主体要素是基础性前提、关键性要素。如何发挥政府在海洋生态保护方面的积极义务和主动责任、如何通过制度设计促成企业主动进行“生态化”生产、如何引导和促成被补偿主体主动参与海洋生态保护等，是主体制度设计时必须详加考察和认真回答的问题。

从目前实践情况看，我国地方海洋生态补偿大多以补偿金转移支付到渔民手中为主，这种事后型补偿，短期内能够达到一定保护目的，但一旦经济来源消失，渔民很可能会丧失或减弱生态保护的主动意识，重新陷入一个开发利用与损害的困境中。由此可见，我国目前海洋生态补偿实践在制度目的上仍然停留于第一层和第二层，在制度安排上仍然缺乏政府、企业与居民之间有效互动的设计，也就远未能发展出一种良性平衡关系。

虽然海洋生态补偿制度发端于海洋生态污染和损害，但从整体而言，海洋生态补偿所要保护的绝非是单一环境利益或单一主体利益，它涉及的是复杂的环境生态系统和社会生态系统的平衡和协调问题，更多涉及到海洋生态的地位、陆海资源开发平衡问题、人海和平共处健康发展的问题，因此构建海洋生态补偿法律机制，不能再沿袭传统的、简单的被动型思维方式，而应当积极主动地展开思考和行动，构建起事前型海洋生态补偿，实现生态补偿的回复功能，这才是破解我国当下海洋生态保护与资源开发利用冲突困境的理性选择和有效方式。也正是在这个意义上，我们必须认识到单一补偿机制的局限性，为达到海洋经济发展平衡、社会公平包容和海洋生态可持续的目的，构建“政府——市场——社会”多元耦合均衡的海洋生态补偿法律机制，通过政府、市场、社会三个补偿子系统之间的良性互动，实现海洋资源开发、生态环境保护以及利益相关者之间的共赢。①黄晓凤、王廷惠：《创新海洋生态补偿机制》，载《中国社会科学报》2017 年3 月8 日，第6 版。

因此在未来制度设计中，政府是海洋生态补偿法律关系的当然主体，但企业也应当积极参与（到）进这一法律关系中。企业既有可能是破坏者，要承担“破坏者补偿”的责任，也有可能是受益者，要承担“受益者补偿”的义务，当然也有可能是保护者，可以享受“保护者受补偿”的权利。企业的参与是实现事前型海洋生态补偿的重要制度内容，如果仅仅是政府的主导，缺乏企业的积极参与，那么构建的海洋生态补偿机制仍然将持续以往的效果，再次成为简单的事后型补偿，缺乏长期效果。

当然，居民（渔民）也是海洋生态补偿法律关系的重要主体，只是目前属于比较被动的主体，是接受补偿的主体，如何促成居民（渔民）在海洋生态补偿中积极行动起来，也是未来法律制度设计应当考虑的一个基础问题。

最后是必须认真考虑海洋生态补偿法律机制的补偿标准问题。这是构建海洋生态补偿法律机制最为困难的问题。从国内外研究现状看，目前并未形成一个核算海洋生态损害的科学标准，海洋生态补偿需要考虑的影响因素实在太多，海洋生态损害要获得恢复、未被破坏的获得改进、依赖海洋经济的地区获得发展、居民（渔民）原有生存利益不受影响等等，这些都是必须考虑的因素。我们很难用货币的形式直接计算出必须给予多少资金补偿才能平衡上述利益，也不存在一个准确的公式能够帮助我们做出上述计算。因此必须寻找妥适的科学方法确定补偿标准，并不断根据社会发展状况进行调整，这是构建这一法律机制的关键所在。

未来进行制度设计时，应当区分对海洋经济开发利用正外部性与负外部性的不同补偿标准。负外部性的补偿主要是对损害的补偿，包括对环境损害的补偿和对渔民损害的补偿。环境损害的补偿必须采用科学方式评估受损的海洋生态环境和资源的经济价值，包括直接经济损失、间接经济损失等等，对渔民损害的补偿可以参考近三年的收入水平、物价水平确定标准，可以采用“阶梯”形式对不同地区进行不同档次的补偿。补偿标准不可采用一刀切的固定化标准，①冯艳芬、王芳、杨木壮：《生态补偿标准研究》，载《地理与地理信息科学》2009 年第4 期，第84～88 页。在缺乏科学计算方案的情况下，一刀切的补偿标准会造成海洋生态损害主体的威慑力下降的不利结果，因为固定的补偿标准或惩罚措施对破坏行为的惩罚性会随着社会发展而成本不断下降。正外部性的补偿一般依照谁受益谁补偿的原则进行，向受益者征收一定费用，是国际通行做法。另一种正外部性的补偿会相对容易，即保护者受补偿，一般可以依据其投入的成本核算进行比例补偿。不过，这种补偿不能过低，如果过低，很有可能会打击保护者的行动，长期而言反而不利于实现海洋生态环境的保护。

结语

本文极为关心如何建构一个真正有效发挥海洋生态补偿作用的法律机制，以此平衡人海关系，实现海洋的可持续发展。但从目前研究而言，本文仅仅是指出了中央层面和地方层面在海洋生态补偿的认知滞后与制度滞后，本文希望通过建构事前型海洋生态补偿法律机制以改变上述双重滞后问题，有效实现海洋生态补偿的目的。虽然因为目前整体性研究在如何科学核算海洋生态补偿标准问题上的卡壳，也是海洋生态补偿法律机制建构较为缓慢的原因之一，但本文认为更加重要的应当是有效提升中央与地方层面对海洋生态补偿的整体性认知，以利于今后更进一步贯彻落实海洋生态保护优先理念。