致贫成因差异化前提下精准扶贫施策机制研究

王 双，董微微

(天津社会科学院 城市经济研究所，天津 300191)

一、引 言

当前，我国已进入全面建成小康社会决胜期，坚决打赢防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治的攻坚战是全面建成小康社会的必然要求，精准脱贫攻坚战更是决胜全面建成小康社会的底线任务。习近平总书记指出，小康社会路上一个都不能少，是全面小康，全民小康，人人小康。

精准扶贫、精准脱贫是习近平新时代中国特色主义思想的重要组成部分。2013 年 12 月，习近平总书记在湘西考察时提出了“精准扶贫”的理念，并明确指出扶贫工作要“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”，扶贫对象要具体化。2014年，中共中央、国务院联合印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，精准扶贫作为一项国家政策正式出台[1]。2015 年 11 月，习近平总书记在中央扶贫开发工作会议上强调: “要解决好‘扶持谁’的问题”，确保把真正的贫困人口、贫困程度、致贫原因等搞清楚，提高扶贫实效。2017年11月，党的十九大报告指出，“要动员全党全国全社会力量，坚持精准扶贫、精准脱贫……确保到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，做到脱真贫、真脱贫”，“让贫困人口和贫困地区同全国一道进入全面小康社会是我们党的庄严承诺”[2]。2018年2月，习近平指出，要提高脱贫质量，聚焦深贫地区，扎扎实实把脱贫攻坚战推向前进。2019年4月，习近平强调，解决“两不愁三保障”的突出问题是贫困人口脱贫的基本要求和核心指标，直接关系攻坚战质量。要多管齐下提高脱贫质量，严把贫困退出关。要把防止返贫摆在重要位置，探索建立稳定脱贫长效机制。显而易见，精准扶贫、精准脱贫已经成为现阶段和今后我国解决贫困问题的基本原则[3]。

二、精准扶贫相关研究进展

自习近平首次提出“精准扶贫”后，学术界对这一问题给予了普遍关注。从研究内容上看，主要集中在精准扶贫内涵与理论阐述，精准扶贫的实践困境与进展，精准扶贫的实现路径、运行机制与模式，扶贫政策落实与评估等方面。

第一，关于精准扶贫的内涵、理论阐述。汪三贵等认为，扶贫政策和措施要针对真正的贫困家庭和人口，通过对贫困人口有针对性的帮扶，从根本上消除导致贫困的原因和障碍，达到可持续脱贫的目标[4]。莫光辉认为，精准扶贫包括精准识别贫困人口、精准把握致贫原因、滴灌式精准帮扶、共享发展成果等四方面内涵[5]。庄天慧等从不同扶贫层级界定了精准扶贫的内涵，并对精准脱贫与精准扶贫的辩证关系进行了分析[6]。

第二，关于精准扶贫的实践困境与挑战。葛志军等认为，精准扶贫面临结构性贫困挑战，贫困人口在经济结构、知识结构和政治结构上处于不利地位，仅仅通过给予资金帮扶很难将其从贫困中拉出来[7]。顾海娥研究认为，精准扶贫战略在实施过程中面临着对象识别精度不足、资金漏出率高等问题，以及政府政策制定缺乏精准、企业过分追求经济利益、社会力量参与不足、贫困户自身参与不足等实践困境[8]41-46。徐龙顺等(2016)基于山东菏泽两个村庄的调研结果发现，精准扶贫的实践困境体现在精准识别上瞄准机制不完善、精准帮扶方式的“一刀切”、精准管理上的扶贫资金缺乏监管等方面[9]；扶贫实践缺乏差异性，精准识别与精准脱贫路径设计和开发匹配性不高，信息不对称问题较为明显等是制约扶贫开发的难题之一。

第三，关于精准扶贫的实现路径。顾海娥认为，应通过建设能促型政府、倡导企业和各类社会组织参与扶贫工作、鼓励贫困群体树立主动脱贫意识和提身竞争力等实现精准扶贫、精准脱贫[8]41-46。邓维杰调研指出，在实现精准扶贫的路径上，要实行贫困村分类机制化，对不同类别的贫困村实施不同类别的减贫支持政策[10]。梁土坤指出，在增进精准扶贫实现的具体路径上，要建立全国性贫困户信息系统，以贫困家庭为对象进行精准识别，从家庭规模、人口结构、经济状况、致贫原因、从业经验与技能、帮扶需求、发展期望等各个方面收集相关人群信息，在此基础上，提高精准扶贫的效率和精度[11]。

第四，关于精准扶贫的运行机制、模式研究。刘彦随等研究认为，中国农村贫困化具有地域差异特征，需要针对不同地区推进精准扶贫战略，在区域精准识别的基础上不断完善扶贫战略体系、政策体系、管理体系和制度体系，防范返贫[12]。张玉强等对我国集中连片地区扶贫实践模式进行比较研究指出，旅游扶贫精准模式、金融精准扶贫模式和易地搬迁精准扶贫模式三种典型模式具有区域示范性和实效性[13]。宫留记则提出了政府主导下市场化扶贫机制构建的思路，即通过制定《扶贫法》划分政府和市场的边界，对以政府为主体开展的扶贫活动进行规范，制定市场化扶贫的顶层设计，构建开放、透明竞争机制，推动扶贫资源的市场化配置，建立扶贫绩效考核和退出机制[14]。

第五，关于精准扶贫的政策落实、绩效评价。郑瑞强认为，应注重扶贫开发方式的精准对接与多重方式协同的关系，强化扶贫模式协同、推进扶贫模式创新、防范返贫风险预警、严格脱贫考核等保障机制[15]。陈爱雪和刘艳研究认为，贫困人口识别与产业扶贫的精准率对精准扶贫资金使用效率和政策效果具有显著影响[16]。

综上可以发现，现有研究成果多是对精准扶贫的理论、案例研究、政策执行、现实困境等内容的阐述，针对致贫成因视角下的精准扶贫施策机制的研究成果还不多，本文就此展开分析。

三、致贫成因差异化前提下精准扶贫分类治理的框架构建

精准扶贫基本方略的提出源于我国的反贫困实践和贫困人口的实际情况。中央政府强调“精准扶贫”，要求找到“贫根”、对症下药、靶向治疗，并提出了“六个精准”，即扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准，确保各项政策好处落到扶贫对象身上。传统的粗放型“大水漫灌”扶贫政策对过去我国的扶贫开发工作起到了重要作用，但是在贫困人口大规模减少的同时，粗放型扶贫政策的效率也随之下降。同时，由于地区差异、城乡差距、贫困家庭内部分化等因素的存在，贫困对象的瞄准、深度贫困识别与贫困原因聚焦等也需要结合贫困县、贫困村、贫困户具体情况确定相应的帮扶方式与帮扶策略。针对不同贫困区域环境、不同贫困群体状况，对扶贫对象实施精准识别、精准帮扶、精准管理实属必然。

1.致贫成因差异化：精准扶贫的前提

我国农村贫困人口数量较多，致贫原因千差万别。一般而言，致贫原因主要有: 一是自然环境因素。自然条件恶劣尤其是资源禀赋不足、资源短缺使得农村扩大再生产存在困难；地理位置偏僻、生态脆弱、交通不便导致市场化程度低下，农业生产效率难以提升。二是政策性因素。长期以来，农村居民在社会保障、社会福利、教育等政策性安排上与城市居民有较大差距，某些政策性安排对于农村贫困人口因病致贫、因病返贫、因子女教育致贫产生的风险发挥的作用有限。三是社会文化因素。贫困人口长期处于贫困的生活状态中，容易形成特定的生活方式和行为规范，对于贫困文化表现出自适应性，导致贫困的代际传递；同时，有些贫困人口还有“等靠要”等观念，不愿通过努力去改变贫困状态。四是个体因素，包括贫困人口资产积累、就业类型、土地状态、纯收入等经济要素，受教育程度、技能培训、知识可达性等教育因素，既往病史、身体状况、自主能力、易患病及其风险等健康因素等。此外，不同致贫因素也存在着复杂的关联作用与因果联系。

致贫原因的差异性要求精准扶贫工作要结合贫困群体的具体情况，设计有针对性的帮扶措施，使扶贫工作向“个性定制”“靶向治疗”转变，通过提高扶贫精准度来实现精准脱贫。

2.分类治理：精准扶贫的理性选择

贫困村和贫困户脱贫需求的差异性很大，有的贫困群体倾向于发展性帮扶，有的倾向于医保救助，有的倾向于产业发展，有的则倾向于搬迁、住房救助等等。根据脱贫需求进行分类治理，能够将有限的扶贫资源最大限度地用于满足贫困群体的脱贫需求，提升扶贫资源的使用效率和效果。同时根据脱贫需求设置扶贫项目，也可以最大限度地激发贫困群体的内生动力，使其主动参与扶贫开发过程之中。具体来说，一方面，要将贫困家庭、贫困边缘家庭、低收入家庭全部纳入普查范围之中，通过精准管理解决贫困户底数不清和扶贫目标不准的问题；另一方面，要运用大数据等信息技术对贫困现象、特别是致贫原因进行全要素分析，实现对扶贫对象致贫成因的精准识别，在此基础上，根据贫困群体的致贫原因和脱贫需求制定个性化的帮扶方式。

3.靶向施策：精准扶贫的治理方略

现阶段的农村贫困多为顽固性贫困，而且不同致贫因素影响下的贫困发生路径、程度、脱贫需求等也存在较大差异。在分类治理的基础上，要针对不同扶贫对象的贫困成因精准靶向扶持贫困对象。

一是“靶向”个人禀赋，实施开发式扶贫和救济式扶贫。即根据贫困户个人禀赋的差异，针对具有完全劳动能力的贫困户，采用帮助其发展生产、促进就业的方式给予扶持，譬如通过注入农业生产资金、创新农业生产方式、优化农业经营方式、助力产业扶持项目等产业帮扶方式，提高贫困户的收入；而对于完全或部分丧失劳动能力的贫困户，则以社保兜底的方式给予救济；对于困难家庭、老年人和残疾人家庭也以发放养老金、低保等方式给予救济，同时也可针对其个性化需求给予生活帮扶、心理疏导、能力提升、社会融入等社会救助。二是“靶向”自然地理条件，实施产业扶贫和易地搬迁扶贫。即根据贫困地区的自然资源禀赋差异，对于能够进行特色产业开发的区域，发挥贫困乡村的区位、生态和资源优势，以特色化定位产业发展，推进农作物种植结构、农地产权结构和农村产业结构调整；建设农产品基地，发展订单农业、农村电子商务、休闲旅游等，改善农村发展环境和提高农村社会事业发展水平。对于难以开发的贫困区域，则实施转移就业或易地搬迁，依托特色小镇、小城镇等产业基础好、就业机会多的区域安置贫困群众。三是“靶向”贫困原因，实施“造血式”扶贫和政策兜底帮扶。针对因灾、因病、因学等致贫因素，应实施生产发展、就业培训、医疗卫生救助等帮扶手段，不断降低贫困人口的依赖性。其中，针对因病、因残等因素导致的绝对性贫困，低保和民政兜底政策可以给予相应支持，如大病医疗救助和教育扶贫等。

四、建立健全精准扶贫施策机制

精准扶贫不仅要着眼于“扶贫过程”，也要将扶贫开发向“贫困发生前”和“脱贫后”双向延伸，通过建立贫困监控与预警机制、产业帮扶机制、资产收益扶持机制、社会保障机制和脱贫监督评估机制等，实现精准脱贫。

1.建立贫困监控与预警机制

为了巩固脱贫成效，克服扶贫开发中存在的“扶贫→脱贫→返贫”怪圈现象，对扶贫对象进行动态监控、评估与预警十分必要。

一是建立健全贫困人口动态监控机制。对贫困人口的跟踪监测有利于强化相对脱贫户和处于贫困边缘户的接续帮扶和防止返贫，为此，要建立基于致贫原因、脱贫需求等因素的贫困人口信息动态管理系统，全面掌握贫困人口及脱贫人口的收支状况、生活状况，并将其划分为不易返贫户、容易返贫户和极易返贫户三个等级。二是建立“分类施策”的帮扶机制。要针对现阶段农村贫困人口地理位置分散、致贫原因多样等特点，多措并举创新扶贫路径，做到因户施策、因人施策；同时也要处理好针对贫困人口的“帮”“扶”“引”之间的关系，形成“造血”与“输血”机制，通过分级管理、分类施策，提升贫困人口的自我发展能力。三是建立健全返贫预警机制。大量的贫困人口实现脱贫是精准脱贫攻坚战的必然结果，但这些贫困人口能否实现长期稳定脱贫，是否存在返贫风险仍是未知数。为了巩固脱贫成效，要深入挖掘与识别导致返贫发生的关键因素，对扶贫对象进行动态监控、评估与预警，以实现对返贫行为的有效管理。

2.实施“扶志、扶智、扶制”结合扶贫模式

激活贫困地区群众的内生动力，既要充分尊重广大农民意愿，把维护农民根本利益、促进农民增收致富作为出发点和落脚点，也要充分调动群众的积极性和主动性，把广大农民对美好生活的向往转化为推动乡村振兴的动力，实施“扶志、扶智、扶制”结合扶贫模式是不二选择。

一是扶贫先扶志。通过扶思想、扶观念，帮助贫困群众树立摆脱困境的勇气，让贫困群众看到希望；为贫困群众找办法、送信心，调动贫困群众自主脱贫致富的积极性和主动性。二是扶贫必扶智。通过扶知识、扶技术，从根本上改变贫困地区技术落后现状；加大贫困乡村教育扶贫力度，缩小城乡教育差距，有效阻断贫困的代际传递。三是创新工作方式方法。采用生产奖补、劳务补助、以工代赈等机制，教育和引导贫困人口通过自己的辛勤劳动脱贫致富，以机制创新提升贫困群众自我发展的勇气、信心和能力；在实施具体的脱贫攻坚项目过程中，要增强贫困人口的参与度，以扶贫“参与感”带动脱贫“获得感”；通过评选文明家庭、优秀村民等活动，引导和鼓励农民群众树立新风尚，使其从思想上、行动上摆脱贫困思维和行为。

3.构筑以产业扶贫为核心的帮扶体系

“产业扶贫”是以推进贫困乡村产业开发和构建因地制宜的产业体系为导向的扶贫开发模式，是稳定脱贫的根本之策，也是巩固脱贫成果、防止返贫的关键措施。

一是以贫困地区的资源特色定位产业开发和发展。产业定位既要考虑项目发展的可持续性，也要考虑地区的生态环境保护；有条件的地方可以发展第二、第三产业，以此拓展产业发展空间。二是发挥互联网等新技术的驱动作用，探索电子商务的扶贫路径。电商扶贫模式具有较强的可复制性，可引导贫困群众参与电商运营的产业链条之中，实现脱贫增收。三是以产业合作助力深度贫困地区增强自我发展能力。通过共建产业园区、举办招商推介会、合作开展旅游等方式，把被帮扶地的资源、生态、劳动力优势与帮扶地的市场、产业优势结合起来，推动双方产业分工协作、互利共赢。

4.探索资产收益扶持机制

资产收益扶持，是把细碎、分散的资源要素转化为扶贫资产，以此增加贫困人口的财产性收入。

一是制订区域内农用地基准地价，为农户土地入股或流转提供参考依据，鼓励发展以土地、林地为基础的各种合作形式，为农民增收奠定基础。二是将财政扶贫资金、产业扶持资金、村集体经济资金等整合为“贫困户股份”，参与专业大户、家庭农场、产业园、龙头企业、农民合作社等经营主体的生产经营和收益分红，让贫困群众获得股金分红收益。三是发挥农民合作社的载体作用，通过整合扶贫资源、组织生产、指导技术、培育新型农业经营主体、收购产品并加工或销售、与企业或市场建立稳定联系等带动贫困户脱贫。

5.完善贫困地区的社会保障机制

针对深度贫困地区和特殊困难群体，要进一步强化民生兜底功能。

一是健全部门间沟通协作机制，促进各项扶贫政策有效衔接。当前，针对重点区域、重点人群、重点工作，要进一步完善扶贫政策措施，补齐政策短板，特别要注意各部门扶贫责任的落细、落小、落地，使各部门的职能作用真正发挥出来。二是完善贫困地区的社会保障制度。针对贫困人群，要建立政府、企业、金融机构和社会组织等多种帮扶主体参与的帮扶网络，不断完善诸如大病医疗救助、基本医疗保障等相互衔接的机制，防止贫困群体因病、因残、因灾、因教致贫或返贫。三是健全贫困人口就业保障机制。对有外出务工愿望的困难群众，要合理引导，帮助其实现外出务工，并做好用人单位与务工人员之间的牵线搭桥工作；对于缺技能、文化水平较低的贫困群众，要加大免费教育培训力度，提升其职业技能水平和人文素养。

6.建立脱贫监督评估机制

一是开展脱贫攻坚考核监督评估。对考核、监督、评估的内容、程序、人员作出科学、可行、可信的规范，把懂扶贫的人请到考核监督评估队伍中来，防止“不在行”“走过场”和照顾关系导致脱贫攻坚考核监督评估“异化”“变味”，演变为新的“扶贫形式主义”。二是加强扶贫干部队伍建设，打造懂扶贫、会帮扶、作风硬的扶贫干部队伍。要强化各级扶贫开发领导小组和办事机构职责，选优配强工作力量，进一步提升工作指导水平和牵头抓总的能力；轮换选派驻村干部要抽“硬”人、“硬”抽人，对把“用不上、不好用”的人派去驻村的单位要问责；要拿出具体措施加强对一线驻村干部的心理疏导，建立容错机制，让扶贫干部能够放心工作，放手工作，放胆工作。三是抓好扶贫资金使用与监管工作。按照财政投入和社会筹集两个渠道，分类建立管理、使用、考核和绩效评价细则、流程；采取差异化扶持政策，在重点帮扶深度贫困村、贫困户的同时，兼顾非贫困村、非贫困户，着力解决贫困村与非贫困村、贫困村内贫困户与非贫困户投入不平衡引发的新矛盾。