中国粮食安全法治保障理路研究

李 蕊

（中国政法大学 民商经济法学院，北京100088）

一、研究的缘起

“洪范八政，食为政首。”不可置喙，粮食安全关涉经济发展、社会稳定、国家安宁和民生福祉。2020年随着新冠疫情在全球扩散蔓延，部分粮食出口国采取了粮食出口管制措施，加之席卷东非、中东以及南亚的蝗灾，导致部分粮食产品的国际价格急剧上涨，引发了人们对粮食安全的关注和担忧。联合国世界粮农组织等发布的《2020全球粮食危机报告》预测，2020年面临严重粮食不安全的人口数量将增至2.65亿，比2019年增加1.3亿。①Food and Agriculture Organization of the United Nations.2020 Global Report on FoodCrises:FAO in Emergencies.网址 http://www.fao.org/emergencies/resources/documents/resources-detail/en/c/1272014/，最后访问日期2020年6月6日。

党中央始终高度重视粮食问题。2020年中央一号文件再次强调“确保粮食安全始终是治国理政的头等大事”。近年来，尽管我国粮食总产量稳步提升，粮食自给率始终保持在95%的基本自给线以上，但是粮食结构性矛盾较为突出，粮食安全保障总体形势不容乐观。②据农业部测算，2020年中国粮食缺口将达1亿吨以上。拉伦茨有言，为规制可能发生或已经被类型化的利益冲突，法律需要赋予某些利益以优先地位，而让其他利益做出一定的退让。[1](p1)依托法治手段保障粮食安全具有独特规范性、稳定性等优势，也是国际通行的保障粮食安全的策略选择。检视我国可以发现，粮食安全保障立法还较为分散零散，且层级较低，完备的粮食安全保障法律体系尚未生成。除《粮食流通管理条例》和《中央储备粮管理条例》两部专门性法规外，其他涉及粮食安全保障的规定大多散见于《农业法》《国家安全法》《土地管理法》《农村土地承包法》《农产品质量安全法》《种子法》《农业技术推广法》《食品安全法》等法律法规之中。2018年《粮食安全保障法》立法已然被列入十三届全国人大常委会立法规划的第一类项目，但在中国粮食安全法治保障制度的建构中，还面临《粮食安全保障法》与既有立法如何统合协调、政府与市场如何协同、中央与地方权责如何配置、粮食主产区与主销区利益如何平衡等诸多问题，亟待系统研究。

二、粮食安全保障的具象展开

毋庸置疑，粮食具有商品属性，可以作为私人物品，乃是市场交易的对象。但是由于粮食具有特殊的使用价值，使之不仅是一种财产，更是一种战略物资；不仅具有食物属性，亦具有政治属性、金融属性、能源属性乃至人权属性。美国前国务卿基辛格在20世纪70年代起草的《国家安全研究备忘录第200号：世界人口增长对美国的安全及海外利益的意涵》时指出，“谁控制了石油，谁就控制了所有国家；谁控制了粮食，谁就控制了所有的人。”[2](p12)申言之，粮食安全从政治安全、经济安全、军事安全、社会稳定等诸多面向深刻影响着国家安全，需要立足国家战略层面予以全面审视。[3](p22)

（一）粮食安全的体系化审视。

1974年联合国粮农组织首次提出粮食安全概念，强调粮食安全乃是保证任何人在任何地方都能得到为了生存和健康所需要的足够粮食。1996年第二次世界粮食首脑会议进一步明确，粮食安全是所有人在任何时候都有物质的和经济的能力，获得充足的、安全的和富有营养的粮食，以满足为保持健康而富有朝气的生活需要对饮食的需求和食物的偏好。[4](p47)前述界定揭示了粮食安全在三个维度的内涵：一是粮食供应层面，即通过国内生产及进口等策略，确保足够数量的粮食供给；二是家庭以及个人层面上获取粮食的能力，确保家庭以及个人能够获得足够食物以及足够营养的膳食；三是粮食的合理利用，重视健康以及卫生服务，营养和保健知识，正确的粮食加工与储藏技术等。[5](p14)粮食安全三个层面的内容广泛多元，关涉领域繁多：第一个层面粮食供应涉及农田建设、土地权利、农技研发推广、农业经营方式、农业金融等为粮食生产提供土地、技术、资金支持保障等诸多内容，我国《民法典》《农业法》《土地管理法》《农村土地承包法》《种子法》《农业技术推广法》等对此均有所涵涉；第二个层面获取粮食的能力则与粮食流通、粮食储备与应急管理、粮食补贴、粮食价格形成机制等耦合关联，主要关涉《合同法》《价格法》《反垄断法》《反不正当竞争法》《电子商务法》《政府采购法》《突发事件应对法》《中央储备粮管理条例》《粮食流通管理条例》等相关规范；第三层面粮食合理利用则密切关系粮食质量安全，与《农产品质量安全法》《食品安全法》等关联甚密。

进言之，粮食安全是一个具有综合性、复杂性和动态性的体系化概念。根据我国《国家安全法》，粮食安全应囊括粮食供给安全和粮食质量安全。着眼于指标层面，粮食安全既包括粮食数量安全，也包括粮食质量安全和粮食可持续安全。不仅包括数量供求的平衡，还包括空间结构平衡、品种结构平衡以及数量和质量的统一，因而保障粮食安全需要在保证质量的基础上追求数量。[6](p16)着眼于粮食产业链条层面，粮食安全既内蕴粮食生产安全，也含蕴粮食流通安全、粮食储备安全、粮食消费安全等。

粮食安全具有公共性、整体性、发展性、开放性的特质。（1）粮食安全属于经济、社会发展所必需的社会公共利益范畴。异于粮食的私人物品属性，粮食安全具有显著的公共物品属性。近于其他公共品，粮食安全亦具备显著的“非竞争性”和“非排他性”。即只要一个国家实现粮食安全，每个人粮食安全的获得不会减小其他人的获得，也即人们所能获得的粮食安全的数量都与其总量相等。[7](p24)无可置喙，作为特殊使用价值的商品，粮食需求具有缺乏弹性的特质，即一个国家或地区的粮食安全状况对其人民施加的影响几乎等值。换言之，当一国粮源充足，实现粮食安全时，该国的每一个公民都能享受这份安全保障。（2）粮食安全具有不可分割性。粮食安全是整体的，而非局部的、个体的。作为公共产品的粮食安全具有显著的正外部性，在粮食资源缺乏的状态下，尽管人们短时期内占有的物理性粮食数量、品种会存在差异，但是必须承认，对深陷其中的每个人而言，粮食安全的危机都是如影随形的。（3）粮食安全是发展变化的。众所周知，粮食的供应受自然、经济甚至政治等多重因素掣肘，这就决定了粮食安全必然呈现动态性和发展性。居安亦要思危，着眼于发展的眼光看待粮食安全需要未雨绸缪。这也是党中央提出“藏粮于地、藏粮于技”战略的根本所在（详见后文论述）。（4）粮食安全具有开放性，不仅关涉当代人的生存和利益，也关涉后代人的生存和发展。正是基于此，习近平总书记才从国情、粮情出发，提出了我国粮食安全面临的突出问题：谁来种地和耕地保护问题。着眼于粮食安全的开放性，我们必须走可持续发展的道路，不仅要守住耕地红线，坚持最严格的耕地保护制度，更要培养造就新型职业农民队伍，加快构建新型农业经营体系。

（二）粮食安全保障的系统性表达。

保障粮食安全不仅是保障免于饥饿的基本人权的基础，也是实现粮食公共利益的应有之义。无可置疑，作为人人享有的获得充分食物的权利，食物权已然成为国际人权宪章中规定的一项基本人权。①1948年联合国大会通过了《世界人权宣言》，第25条阐述了适足食物权，该条第1款规定“人人有权享受为维持他本人和家属的健康和福利所需的生活水准，包括食物”。获得充足的食物不仅是人类生存的基本条件，也是谋求发展的前提，是人维持有尊严生活的根基性权利。南非、印度等很多发展中国家甚至将食物权写入宪法。我国宪法并未明示食物权，但是从《宪法》第十四条、第三十三条、第四十五条等亦可以对食物权予以推定。[8](p6)食物权的核心在于粮食权。国家对于国民的粮食权负有保障和实现的基本义务。[9]（p48）党的十九大强调，发展的根本目的在于增进民生福祉。保障百姓吃饭问题乃是最大的民生。我国《农业法》规定，国家应采取措施保护和提高粮食综合生产能力，稳步提高粮食生产水平，保障粮食安全。

粮食安全保障是一项复杂庞大的系统工程，牵涉生产、流通、储备、消费等诸多环节。粮食生产、流通、储备与应急管理，以及由它们所构成的粮食产业链体系具有鲜明的公共物品属性，应该扎实保障、有序实现，毕竟这关涉国家安全、民生幸福与社会稳定。

（1）粮食生产是粮食安全的基石，是国家粮食安全战略的基础环节。作为典型的投入产出活动，粮食生产不仅关系是否有足量数量和质量的粮食进入流通环节参与市场交易活动；而且关系到能否形成有效粮食储备以平抑粮食市场的价格波动，应对粮食安全突发事件；更关系到能否满足人们对粮食消费的数量和质量需求，实现免于饥饿和自身发展的基本人权。是故，粮食安全保障的关键在于粮食生产保障，既要保障粮食生产的数量也要保障粮食生产的质量。着眼于“确保谷物基本自给、口粮绝对安全”的新粮食安全观，中国提出“藏粮于地、藏粮于技”的粮食生产战略。“藏粮于地”，就是要坚守耕地红线，以提升粮食产能为目标，突出抓好耕地保护、地力提升和高效节水灌溉，大力推进高标准农田建设，切实增强农田防灾抗灾减灾能力。“藏粮于技”，就是要坚持科技兴农，农业机械化与农业信息化齐头并进。

（2）粮食流通是连接粮食生产、消费的桥梁和纽带，包括粮食的收购、销售、储存、运输、加工和进出口等经营活动。粮食安全的评价指标，不仅包括粮食产量指标，而且还应当包括所有人对粮食的可获得性指标，即粮食的分配安全。[10](p137)作为连接粮食生产和粮食消费的中间环节，粮食流通需要保障粮食供需总体平衡，实现粮食的分配安全。粮食安全保障的要旨在于粮食流通保障，其核心着眼于“藏粮于市”，这就要求建立安全且高效的粮食流通制度体系。安全意味着流通风险可控，高效则意味着流通成本与收益比例适当。

（3）粮食储备在促进粮食生产、稳定粮食价格、应对突发事件造成的粮食公共危机等方面发挥着关键作用。人类已经步入风险社会，预防重大风险是当代中国治国理政“底线思维”的要求。[11](p112)作为粮食安全保障的“蓄水池”，粮食储备可以有效调节粮食供给、平抑粮价波动。既可避免“谷贵伤民”，确保消费者能够获得平价的粮食；也可避免“谷贱伤农”，确保农民种粮的收益。此次新冠疫情袭来，国内稳定充足的粮食供应充分注解了粮食储备不仅是应对突发事件和粮食公共危机的有力保障，亦是粮食应急管理的根柢和基础。

第一，企业应加大自身成本核算和控制工作力度以此有效防控财务会计风险的发生。具体来讲，企业要从所在行业领域的具体特点出发，立足于自身财务管理的实际需要，制定和运用有效的成本核算和控制措施，来减少在生产运营过程中的一些不必要支出。企业要始终坚持将资金用于自身可持续发展的基本原则，有效减少生产运营各个环节的成本，从而促进自身的健康发展。第二，企业应进一步完善内部控制相关制度，建立健全岗位责任制，以便于对财务会计人员的各种行为进行合理规范，从而提高企业财务会计风险管理水平和效率，保证财务会计信息的准确性和精确性。

（4）突发事件下粮食供给乃是重大的粮食安全问题，而粮食应急管理则是粮食安全保障的“保险丝”。它是突发状态下发挥粮食储备制度功能，保障粮食安全的前置要件。前已述及，粮食安全涵括生产、流通、储备、消费全产业链，是一个综合、复杂的体系。当今世界作为全球风险社会，信息过程、制度结构、社会团体行为和个体反应共同塑造风险的社会体验，从而促成风险结果的现象。[12](p181)风险的现实性与建构性引致个体从传统的安全中脱离出来，而必须面对各种选择，承担诸种风险。[13](p98)这就使得粮食公共事件甚至粮食公共危机的发生很难绝对避免。因此必须建立有效的粮食应急管理制度予以及时精准应对，最大限度降低粮食公共危机带来的不利影响。

三、粮食安全法治保障体系内部的统合协调

制度结构中的不同制度安排实施是彼此依存的，某个特定制度的变迁将引起对相应制度安排的服务需求。[14](p388)粮食安全法治保障必然是渐进式的制度变迁，而不是全新的制度安排。“制度之治”乃是法治的内在逻辑。[15](p3)粮食安全法治保障离不开对既有法律政策的检视和反思，以及对于未来《粮食安全保障法》及后续相关立法的预判。需要对相关法律政策进行统合协调，方能构建内蕴包容性、开放性、系统性的粮食安全法治保障体系。

制度化的权利配置能够以合乎情理的确定性证实一种预见。[16](p52)当下粮食安全保障相关法律、法规和规范性文件协同构造了我国的粮食安全法律保障体系。但是各种法律秩序都是在其自身的历史中产生和发展的，其间它们发明了各式各样的法律技术，有时其相互间会呈现出迥然不同的外观。在对法律问题的处理方式上也总是迥异的。[17](p87)由于立法目标、立法主体、立法环境等差异，法律规范之间相互龃龉、彼此矛盾的情况时有发生。不宁唯是，受立法技术、理念等的制约，当前粮食安全保障的相关立法往往规定得过于笼统，缺乏配套的实施细则，尤其是缺少运行程序方面的具体规定，操作性亟待提高。正如马克思所言，立法者应该把自己看作一个自然科学家，他不是在制造法律，不是在发明法律，而仅仅是表达法律。[18](p183)法规范也并非彼此无关地平行并存，其间会有各种脉络相互延展关联，体系解释的正当性就在于“解释规范时必须考量该规范之意义脉络、上下关系、体系地位……并因此避免其彼此间的矛盾”。[19](p316)作为粮食安全保障法治体系的龙头法，《粮食安全保障法》的制定必须斟酌研判其与既有的《国家安全法》《农业法》《农产品质量安全法》《食品安全法》《土地管理法》《种子法》《农业技术推广法》以及《粮食流通管理条例》《中央储备粮管理条例》等立法的衔接协调问题。

（一）总体国家安全观视野下的粮食安全。

《国家安全法》强调，国家安全是国家政权、主权、统一和领土完整、人民福祉、经济社会可持续发展和国家其他重大利益相对处于没有危险和不受内外威胁的状态，以及保障持续安全状态的能力。“仓廪实、衣食足、天下安”，粮食事关国运民生，粮食安全属于关涉人民福祉的国家重大利益，乃是国家安全的坚实基础。我国《国家安全法》将粮食安全上升到了国家安全战略定位，在第二章“维护国家安全的任务”中对于诸种国家安全予以明定，第二十二条着眼于国家职责任务的视阙，专条阐释粮食安全。强调“国家健全粮食安全保障体系，保护和提高粮食综合生产能力，完善粮食储备制度、流通体系和市场调控机制，健全粮食安全预警制度，保障粮食供给和质量安全。”由于《国家安全法》秉持总体国家安全观，着眼于政治、经济、军事、文化、社会、国际等各个领域全面构建国家安全体系，尽管粮食安全在国家诸多安全因素中居于基础性地位，但在总体国家安全体系下，其主要还是国家经济安全的组成部分。故而《国家安全法》对其设定的规则也相对简略概括，主要是倡导性、宣誓性的，欠缺系统性和可操作性。作为粮食安全基本法，《粮食安全保障法》需要在总体国家安全的框架下，遵循承继《国家安全法》第二十二条的延展脉络，对粮食安全及其保障制度予以具体阐释和细化表达，首要的是对于粮食安全及其指标体系予以明确界定，尤其要着眼于实然的粮食安全保障目标——保障粮食供给和质量安全，对于粮食生产、粮食储备、粮食流通、市场调控等多个场域进行具体制度设计，供给具有可操作性的保障路径和措施。

（二）粮食生产安全保障：《粮食安全保障法》与《农业法》的协整。

由于粮食领域专门法的缺位，目下我国农业领域的龙头法《农业法》实然承担着我国保障粮食安全基本法的角色。《农业法》是我国第一次以法的形式对保障粮食安全做出具体规定的法律。它不仅原则性地规定“国家采取措施，保障农业更好地发挥在提供食物、工业原料和其他农产品，维护和改善生态环境，促进农村经济社会发展等多方面的作用”，还在第五章专门体系化阐释了如何保障粮食安全，几乎涵盖粮食生产保障、国家支持、粮食流通、粮食安全预警、粮食储备、粮食消费等各个层面。针对粮食生产，强调要保护和提高综合粮食生产能力，提出建立耕地保护制度；就粮食流通，规定在粮食主产区和主销区之间建立稳定的购销关系；就粮食储备和应急管理，提出建立粮食安全预警制度、中央和地方分级储备调节制度；就粮食消费，提倡珍惜和节约粮食；就粮食价格调控，提出实行粮食保护价制度；此外，还要求在政策、资金、技术等方面对粮食主产区给予重点支持，组织财政、金融等部门及时筹足粮食收购资金，建立粮食风险基金。除此之外，检视《农业法》其他章节可以发现，着眼于农业生产经营体制、农业生产、农产品流通和加工、农业投入与支持保护、农业科技与教育、农业资源和环境保护、农民权益保护、农村经济发展所进行的规定，本质上也具有促进粮食生产安全之客观效果，可谓是对粮食生产安全提供了间接保障。

我国的粮食安全立法规划，异于日本《粮食、农业、农村基本法》、欧盟《共同农业政策》以及美国《食物、农场及就业法案》等将粮食立法与农业立法整体考量、合并立法的思路，我国采选的是《粮食安全保障法》与农业基本法分别立法之模式。尽管《农业法》对于粮食安全保障制度已然进行了总括性的厘定，但是其立法主旨毕竟是在于促进农业农村发展和农民权益保障，故而其主要还是基于农业发展的视阙，对于粮食安全保障只进行了导向性规定，而且侧重在保障粮食生产安全制度表达上，对于粮食流通、粮食储备与应急等层面的表述则更为约略扼要。

后续《粮食安全保障法》的制定，需要对《农业法》中简略概括的制度予以延展细化。例如粮食安全预警乃是针对粮食安全未来状况做出评估和预测，连接粮食生产、流通、储备应急，是防范粮食风险的重要手段。《农业法》第二十四条宣誓性的规定，国家建立粮食安全预警制度，采取措施保障粮食供给。但是对于预警制度则缺乏具象构造。《粮食安全保障法》需要着眼于预警主体、预警程序、预警责任等维度对粮食安全预警体系予以完善。此外，《农业法》除对于“截留、挪用粮食收购资金的”违法行为规定了相应法律责任外，对于其他涉及粮食安全的违法行为欠缺法律责任规定，引致该法的威慑力不足。粮食安全保障法在制定中必须着力补苴罅隙，以专章形式详尽厘括粮食安全保障责任主体、责任形式等。

（三）粮食质量安全保障：《粮食安全保障法》对于粮食质量安全立法的延展。

如果说《农业法》主要是着眼于为粮食供给安全提供法治保障，那么《农产品质量安全法》和《食品安全法》则主要着眼于粮食质量安全予以制度供给。首先，《农产品质量安全法》以保障农产品质量安全，维护公众健康为宗旨，着眼于从源头上保证农产品质量安全。主要眷注农产品及其生产环境，对农产品质量安全标准、农产品产地、农产品生产、农产品包装标识等进行了较为详尽的厘定铺排，建构了农产品质量安全管理体系。粮食一般属于初级农产品的范畴，显然应当隶属于农产品质量安全法的调整谱系，《农产品质量安全法》的规定当然适用于粮食质量安全保障。其次，粮食作为食用农产品当然地可归属于食品的原料和食品范畴。尽管《农产品质量安全法》的立法宗旨和理念并未直接内蕴保障粮食质量安全，只在一定程度上具有保障粮食质量安全的客观效果。《食品安全法》第二条强调，供食用的源于农业的初级产品的质量安全管理，需遵守《中华人民共和国农产品质量安全法》的规定。但是，食用农产品的市场销售、有关质量安全标准的制定、有关安全信息的公布和《食品安全法》对农业投入品做出规定的，应当遵守其规定。显然，《食品安全法》对粮食质量安全保障亦有所涵涉。

《农产品质量安全法》和《食品安全法》不约而同地将质量安全义务主要配置给了生产者及销售者。例如《农产品质量安全法》第二十五条规定，农产品生产者应当按照法律、行政法规和国务院农业行政主管部门的规定，合理使用农业投入品，严格执行农业投入品使用安全间隔期或者休药期的规定，防止危及农产品质量安全。《食品安全法》第六十五条规定，食用农产品销售者应当建立食用农产品进货查验记录制度，如实记录食用农产品的名称、数量、进货日期以及供货者名称、地址、联系方式等内容，并保存相关凭证。记录和凭证保存期限不得少于六个月。但是，仔细检视粮食产业链会发现，除却粮食生产、销售，粮食收购、存储、运输亦是粮食质量安全保障中无可或缺之环节。以粮食存储为例，余粮的储备关乎国之命脉，我国古制便有“三年耕必有一年之蓄”，中国是粮食仓储大国，每年需要有一定比例的“藏粮于库”“藏粮于民”。种粮不易，储粮更难，粮食属于有机体，存储保管不善很容易霉变、生虫，而这必然会窒碍粮食质量的安全保障。要保障粮食“从农田到餐桌”的绝对质量安全，除却廓清粮食生产者、销售者义务外，还须强化粮食收购、仓储、运输等其他环节参与粮食经营主体对于保障粮食质量安全的义务和责任。笔者建议可从两方面着手：一方面，《粮食安全保障法》应当在《农产品质量安全法》和《食品安全法》既有规定的基础上，借鉴《粮食质量安全监管办法》的立法经验，着眼于主体层面，将粮食收购主体、储存主体、运输主体、加工主体悉数纳入粮食经营者范畴，明定粮食收购、储存、运输、加工等经营活动亦应符合粮食质量标准和食品安全标准，并具体规定收购者、仓储者等作为粮食经营者在保障粮食质量安全上的特殊义务，形成粮食质量安全义务的闭环，切实保障粮食质量全流程安全。另一方面，还应总结发展《食品安全法》和《粮食质量安全监管办法》的制度成果，建立完备的粮食质量安全档案制度、粮食质量安全追溯制度和粮食召回制度。依托大数据和信息化的迅猛发展，助推智慧粮食建设，以库存粮食识别代码为载体，建立从收购、储存、运输、加工到销售的全程质量安全追溯体系，实现粮食质量安全的全过程可追溯。

四、粮食安全法治保障建构的逻辑进路

徒法不足以自行，寄希望于通过一部法律来纾解与粮食安全保障有关的所有问题是不现实的。粮食安全法治保障应当是体系化、结构化的制度设计，而非单纯出台《粮食安全保障法》。粮食安全保障制度的构建涉及生产、流通、储备、应急等诸多肯綮环节，关联政府与市场、中央与地方等多个维度，需要平衡协调粮食生产者、销售者、消费者，以及粮食主产区、主销区等不同层面、多元主体的利益。这就决定了我国粮食安全保障法治化进程中必须有效发挥政府主导作用；多维度综合考量政府与市场协同共治、中央与地方的权责配置；根据差别原则平衡协调不同主体利益，建立多元激励和综合保障机制。同时也要顺应数字经济的时代要求，眷注粮食产业的数字化发展趋势，加快智慧粮食体系的构建。

（一）共治：协同有限政府与有效市场。

粮食具有商品属性，是市场交易的对象。但是由于粮食具有特殊的使用价值，使得它不仅是一种财产，更是一种战略物资，故而粮食还具有公益性、生态性、经济性、低效性、风险性和弱质性，与一般商品相比，其在市场竞争中往往处于弱势地位。这就决定了粮食市场及其监管应具有迥异于普通商品市场的机制与构造。作为人类解决稀缺性的另一种制度安排，管制通常是对经济事件或市场失灵的特殊回应。[20](p23)着眼于粮食安全的公共性、正外部性及对于经济社会稳定的极端重要性，无论是发达国家还是发展中国家，政府都在不同程度上以不同形式管制粮食市场。[21](p42)斯蒂格利茨有言，管制乃是对于要素市场的公共干预。[22](p73)

粮食安全法治保障首要的是着眼于协同共治，处理好政府与市场的关系。政府既不能过分压抑粮食市场的内在力量，影响私法权利的生长与创新，也不能放任、无视市场缺陷及失灵，致使私人主体的经济行为偏离社会公共利益野蛮生长。一方面，虽然粮食是一种特殊的商品，但其毕竟属于商品范畴。粮食安全的保障必须建立在尊重粮食市场运作规律的基础上，而不能成为市场经济的“域外之地”。粮食安全保障的市场化是改革的底蕴与方向，要充分尊重粮食生产流通市场的交易法则和逻辑，以市场主体的可接受性为导向，以满足其基本需求为出发点。若通过自由处分、契约自由等非强制的私法性手段，便可达至保障粮食安全的公共性目标，则无须公权干预管制。另一方面，粮食市场机制价格传递存在严重的滞后现象和牛鞭效应。由于粮食生产的周期长，生产者对于粮食市场价格做出的反应，往往要在下一个粮食生产周期才能得以体现，且需求信息在粮食供应链中会被多次放大。粮食交易的调节滞后性不仅会干扰农民在粮食生产环节及时做出有效的市场预期，而且会滞碍粮食供给的平衡性与稳定性。申言之，粮食市场总是处于不均衡状态。为了解决前述市场内生困境，公共管理机构必须和企业家一道成为市场过程的主要驱动力量。前已述及，着眼于粮食安全的公共性和外部性，政府在粮食安全保障中也必须负主责，这就需要理性厘清政府与市场的作用范围边界。在确实需要管制的领域和时点，政府应采取精准有效的管制手段，依法实施适度管制。市场化并不意味着政府放权弃责，公法责任遁入私法。为确保实现粮食安全的目标，政府在粮食安全保障中需要承担多重责任，包括制度供给责任、支持责任、担保责任，乃至极端粮食危机出现时的接管责任。具言之，政府需要充分搜集获取对于粮食安全保障制度的需求，保证制度供给对于社会需求的有效回应性；要着眼于财政、税收、金融法律政策层面，为粮食安全保障提供支持；要担保粮食市场主体在公平、开放的粮食市场中有序竞争，担保粮食的有效供给，实现国民粮食权利。

当务之急，是由传统面向的政府对于粮食市场的直接管制走向管制治理：利用多元治理主体，引入多元治理工具，通过更好、更公平、更有效率、更具参与性的治理体系来实现管制任务。要着眼于多中心治理体系建设，注意有限政府、有效市场、有为社会的协同与合作，刚柔并济，以保障粮食安全为目标，从过往政府控制型向激励型、协商型转化发展。①此处有限政府强调只要市场能做的，就应让市场发挥作用，只有市场不能做或失灵时，政府才应发挥作用，从而与市场保持“一臂之距”。参见田国强：《林毅夫、张维迎之争的对与错：兼谈有思想的学术与有学术的思想》，载《比较》2016第6期。使得权力对权利的限制遵循正当性、不贬损性和最低性原则。[23](p82)以粮食储备为例，不同于美国委托代储粮食将粮食主要交给市场储备、也异于法国依赖农业合作社和粮食经营商储备保障粮食安全，我国过往的粮食储备更依赖于政府实施。[24](p31)当然着眼于粮食储备的公共属性和正外部性，一定规模的政府储备作为粮食公共的“蓄水池”不仅裨益于调节粮食供给和平抑粮价波动，还能确保在突发事件中人们能够获得必需的粮食，以保障其生存权。进而消除突发事件向粮食公共危机转化的可能性，维护社会稳定。但是粮食储备本身是有成本的，政府储备过多无疑会加重财政负担。同时，粮食本身也具有一定商品属性，这一领域较为适合“藏粮于民”。故而理性选择是将政府储备与社会储备有机结合，鼓励粮食生产者与经营者参与储备。一方面可以借鉴美国经验，设立专门信贷公司向农民粮食生产提供利率远低于市场的低息贷款，同时约定农民要在一定年限内保证储备粮食的质量，当粮价剧烈上涨时，农民也无权待价惜售，必须在规定时间内抛售粮食归还贷款。另一方面还可以探索通过公私合作的形式建立粮食生产能力储备机制。政府通过与生产、经营粮食的主体签订储备协议，确保突发事件发生后这些主体能够按照协议要求迅速供给粮食。[25](p55)通过协议承担生产能力储备义务的粮食经营者在常规时可维持正常生产经营，只需要保证一定数量的土地和原粮储备，在突发事件发生时能够迅速进行粮食生产、加工并将其投入市场流通即可。相较于实物储备，生产能力储备对市场竞争的影响更小，在不需要调控时较少影响粮食经营者的生产经营。但这一公私合作的新型粮食储备方式，也对政府治理能力尤其是合同治理能力提出了更高的要求。此中，合同已然突破了传统的作为私法手段的范畴，扮演一个工具性政策的角色。[26](p1649)对于粮食经营者而言，合同具有隶属性与合作性的双重属性。[27](p112)对政府部门而言，其所签署的已然不是单方制定的行政公文，而是双方经平等协商后共同拟定之契约。政府不仅要创设和完备相关法律规则，而且在协同过程中要扮演保障生产者依约履行且不偏离公共利益目标的监督者，还要担任担保有关供给责任履行的保证人的角色等。[28](p140)

（二）晰权：合理配置中央与地方粮食保障权责。

在粮食安全保障领域，我国实行中央和地方分级管理，多部门分工负责的粮食管理制度。需要合理划分中央地方的粮食管理事权，中央地方携手共同拱卫粮食安全。（1）依据《宪法》规定，维护国家安全是中央政府的重要职责之一。如前所述，粮食安全是国家安全的重要组成部分，故而中央政府责无旁贷要承担粮食安全保障的首要责任，集中掌握粮食市场的宏观调控权，保障粮食供求总量平衡。《农业法》规定，国务院应当制定粮食安全保障目标与粮食储备数量指标，承担宏观调控责任。（2）就地方而言，主要是配合中央政府开展宏观调控，发展地方粮食生产，维护粮食流通秩序。粮食生产具有地域性，地方要对于本地区粮食生产、流通、储备全面负责。《粮食流通管理条例》规定，省、自治区、直辖市人民政府在国家宏观调控下，按照粮食省长负责制的要求，负责本地区粮食的总量平衡和地方储备粮的管理。国务院发布的《关于建立健全粮食安全省长责任制的若干意见》更是明确由省级政府承担本地区的粮食安全主体责任，由各级地方政府具体落实，保障粮食安全。

但是，前述规定还相对抽象，法律调整功能的缺位，加剧了中央和地方职责分工的政策化，引致其弹性有余、刚性不足，欠缺规范性、确定性和强制性。在各级政府粮食安全保障职责分工有待明确的情况下，层层负责制不但不能有效落实责任，反而可能衍生责任主体的模糊和虚化。一方面由于中央与地方对粮食安全的事权分配欠明晰，激励机制缺位，作为理性经济人，地方政府在满足本地区粮食基本需求后倾向于将保障责任推诿到中央一级；另一方面，权、责、利不对称也导致地方政府难以履行平衡粮食供求总量的职责。因此粮食安全保障制度构建中必须遵循权责对等的原则，依法明确中央与地方对粮食安全保障的事权，并配以相应的财权，保障其履行职责。一要增加中央粮食安全保障支出责任，改变粮食生产支撑体系主要由地方承担的状况，有条件的可以逐步取消地方政府承担的农业发展配套资金。二要在粮食安全省长负责制的基础上，具体落实省、市、县政府之间的职责，协调各级政府及其相关部门保障粮食安全，避免相互掣肘、各自为政等问题。三是进一步完善粮食安全省长责任制，健全粮食市场监管体制。将粮食安全保障工作纳入对政府的目标管理绩效考核范围和体系，明确考核标准，并将考核结果定期向社会公开，促进公众参与监督。四是有鉴于粮食安全保障离不开对中央各部门及各省政府之间进行协调，建议设立专门的议事协调机构，统筹指导粮食安全保障工作。

（三）共益：有效平衡产销区利益。

主销区和主产区划分源于我国2001年粮食流通体制改革。全国被划分为13个粮食主产区、7个主销区和11个基本平衡区。①我国粮食主产区为黑龙江、吉林、辽宁、河南、内蒙、河北、安徽、山东、四川、湖南、湖北、江苏、江西；主销区为北京、天津、上海、浙江、福建、广东、海南；平衡区为山西、广西、贵州、重庆、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆。据初步统计，全国70%以上的粮食产量、80%以上的商品粮以及90%以上的粮食调出量都来自13个主产区。[29](p9)易言之，粮食主产区承担了维护粮食安全的主要责任。与之相对的是，我国粮食主销区往往是一些人多地少、粮食自给率较低并且消耗量较大的地区，主要集中在东南沿海地区以及一些较大的城市。这就使得粮食主产区与主销区所负担的粮食安全保障责任严重不平衡，再叠加产销区利益协调机制不完善，使得粮食主产区种粮比较收益低下、利益流失严重。尤其是2000年后粮食主产区与主销区省均财政收入差距日益加大，引致产粮大县往往成了财政穷县。主产区与主销区的利益平衡问题，实然可归致粮食安全保障的外部效应内部化问题。固然中央政府可以通过财政转移支付以粮食主产区生产者补贴、粮食主产区区位补贴等多种方式进行机会成本补偿，构建粮食主产区粮食生产能力的保障机制和激励机制。但是由于中央政府财政补偿能力有限，再加上世贸协定对农业补贴的限制，中央政府的财政转移支付面临“天花板”，因而需要将补偿方式由资金和实物等“输血式”补偿转为制度和政策等“造血式”补偿。

首先，可借助区域分工、比较优势等理论指导，落实产销协调制度，通过区域合作形成产销区互利互惠的利益分享机制。法律的生命不在于逻辑，而在于经验，[30](p1)地方跨域合作乃是回应公共事务和政府权力外溢的一种制度层面的创新。[31](p133)我国《农业法》第三十二条明定，国家在政策、资金、技术等方面对粮食主产区给予重点扶持，提高粮食主产区粮食生产、加工水平和经济效益，国家支持粮食主产区与主销区建立稳定的购销合作关系等。《粮食流通管理条例》也提出，建立粮食产销协调制度。国家鼓励粮食主产区和主销区以多种形式建立稳定的产销关系，鼓励建立产销一体化的粮食经营企业，发展订单农业，在执行最低收购价格时国家给予必要的经济优惠，并在粮食运输方面给予优先安排。需要通过产销合作，建立主产区和主销区信息、利益共享、风险共担的伙伴机制。将粮食储备向主销区转移；将粮食加工企业尽量建在主产区，延长生产链条把粮食增值收益留在主产区。尽量减少主产区经济利益由于粮食调出而流失。对于粮食主销区而言，要鼓励粮食企业到粮食主产区建立粮食生产基地、开展粮食委托收购以及建设粮食仓储设施。对于主产区而言，要支持企业到粮食主销区建立粮食销售渠道、进行粮食储备等。通过建立粮食产销区间长期稳定的协作机制，不断完善粮食合同订购制度、合理布局粮食仓储设施、完善粮食物流体系等，缩小粮食产销区间的经济社会发展差距，促进粮食产销区合理承担粮食安全保障成本，在实现区域粮食安全的基础上保障国家粮食安全。

其次，要突破既往重行政补偿、轻市场补偿的惯性思维，推动建立土地发展权交易市场、健全交易机制。土地发展权与土地所有权相对应，为变更土地权利状态或提高土地使用价值，及于土地延伸和地表上下空间的权利。土地发展权交易是在国家确定给土地权利人土地发展权的基础上，通过跨区域土地发展权交易，实行异地有偿补充耕地的方式。基于政府的土地规划，粮食主产区可以与粮食主销区交易土地发展权，也可以由政府收购，从而通过土地发展权市场化交易筹措粮食生产相关资金。这不仅有利于减轻政府的财政压力，建立多元参与具有活力的主产区可持续发展长效机制；也有利于平衡协调粮食主产区与粮食主销区利益，促进区域经济协调发展以及保障代际公平，实现经济发展与粮食安全协调的良性互动。从而最终推动粮食主产区与粮食主销区一同发展并分享收益。基于此，相关立法应当明确土地发展权的内涵及构造，因地制宜、恰当厘定土地发展权的交易方式及程序，同时构建跨区域的土地发展权交易市场，并辅以相应竞争政策和监管措施确保土地发展权市场的有序健康发展。