“法多元主义”视角下党内法规规范属性探析

张晓瑜，秦前红

（1.武汉大学 党内法规研究中心，湖北 武汉 430000；2.武汉大学 法学院，湖北 武汉 430000）

一、“法多元主义”视角下的党内法规属性辨析

“法多元主义”是与“国家法中心主义”相对立的概念，其核心观点便是主张当今中国的法规范体系不是法律多元，而是法多元。“国家法中心主义”与马克思主义法学观紧密联系在一起。中国法理学教科书中所阐释的马克思主义法定义通说认为：“法是由国家制定或认可并由国家强制力保证实施，反映统治阶级意志或人民意志，以权利和义务为内容的行为规范体系。”①这种法定义将法与国家紧紧捆绑在一起，体现出浓厚的“国家法中心主义”情怀。参照马克思主义法定义来看，党内法规显然不是法，这对中国法学界的影响可谓是根深蒂固，甚至使得一些学者对将党内法规纳入法的范畴持反对态度。

不过，在党内法规属性研究当中，有不少学者对“国家法中心主义”持明显的批判态度，最具有代表性的观点是党内法规是软法。软法论者认为“国家——控制法范式虽然长期以来居于主导地位，但伴随着多中心的、强调合作共赢、尊重不同主体性的公共治理模式的崛起，这种传统法范式陷入了严重危机之中”②，“现代法的范畴不仅包括国家法，而且包括社会法和国际法；不仅包括硬法，而且包括软法。剖析‘党内法规’的一般特征，其基本定位应该属于社会法和软法，而非国家法和硬法”③，“否定党内法规具有法属性与中国法学界将法与国家捆绑在一起的狭隘法定义影响是分不开的，应当对传统法定义进行修正，以体现公共意志和公共强制力”④。从软法论者的论述中不难看出，这是对传统法学研究对象的突破。因为传统法学研究的对象显然是国家法律这种典型的法现象，这种突破主要体现在尝试通过某种理论或角度来扩大法的概念，以将党内法规纳入法的范畴，从而在法概念上为党内法规的法属性提供正当性论证基础。有学者将扩大法的概念这种方法论称为“广义法概念论”，并指出这种观点通过对法概念做扩大解释使党内法规具有法的属性，包括软法理论、“法”与“法律”的区分和“法律多元主义”三种论证进路⑤。亦有学者在党内法规的正当性论证中指出，“无论是软法理论，还是不成文法理论，都是基于对国家法中心主义的批判而主张公共治理背景下的法律多元，所运用的方法具有相似性，都是从社会法学的角度扩展了‘法’的概念”⑥。这实际上是对扩大法的概念和“法律多元主义”的误读，应当澄清。首先，扩大法的概念以将党内法规纳入法的范畴仅仅是手段，而并非以使党内法规具有法属性为目的，其真实目的应是对不同法规范间的功能和效力差别进行更好的研究。其次，“法律多元主义”并非广义法概念论中的一种思维逻辑，“法律多元主义”始终没能跳出“法律”概念的窠臼。正如刘作翔所指出的“法律多元主义”的核心思想认为，在一个国家和社会同时并存着多种法律形式，这些法律形式在一定条件下可供人们适用。“法律多元主义”其实是另外一种变相的法律中心主义的表达，它将不同性质的规范种类都定性为法律，或使之具有法律性⑦。再次，在广义法概念与狭义法概念相区分的逻辑框架内，可以观察到其中所体现出的应是一种“法多元主义”思维逻辑，即“法”的表现形态不仅有国家法律，还有很多其他的法规范，其中就包括了中国共产党制定的党内法规。

秉持“法多元主义”思维逻辑，我们认同将党内法规纳入法的范畴，将其视为一种法规范并对之属性加以研究。“属性”一词，现代汉语词典基本释义为事物本身所具有的性质、特点与关系等。就党内法规而言，党内法规的规范属性指的是对党内法规这种法规范所表现出的性质、特点与关系等的抽象性与概括性表达。在有关党内法规规范属性研究的文献资料中，有学者指出：“党内法规的特殊性主要体现在其自身所具有的三种规范属性，即：‘政策’属性、‘道德’属性和‘软法’属性。”⑧再如有学者认为，“规范具有‘抽象性’‘普遍性’‘反复适用性’‘公开性’等一般规范属性。作为一种社会规范，党规也必然具有此特征。党规是与国家法律并行的一种‘明规范’，其规范性来源具有直接强制力，这使得党规具有了部分‘法性’，而与道德、宗教明显区别”⑨。我们认为，从法规范意义上讲，党内法规在规范实质上是规范党的领导和党的建设活动，在规范形式上是为法规，探究党内法规的规范属性必须回归探究党内法规规范本身。

2012年制定实施的《中国共产党党内法规制定条例》第二条对党内法规的概念作出如下定义：“党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。”2019年新修订的《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《制定条例》）对党内法规的概念作出了新的界定，在第三条规定：“党内法规是党的中央组织，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度。”对比之下可以看出，修正后的党内法规概念的内涵与外延进一步明确，其中在规范内容的表述上将“规范党组织的工作、活动和党员行为”修改为“规范党的领导和党的建设活动”。这体现出《制定条例》的修订对于党内法规调整范围的准确把握，因为党内法规不仅仅规范党组织工作、活动和党员的行为，还间接或者直接规范诸多非党主体的行为。这实际上是《制定条例》在规范层面对党内法规进行了一种新的分类，即党内法规可以分为规范党的领导活动的党的领导类党内法规和规范党的建设活动的党的建设类党内法规。这种新的分类可作为对党内法规规范属性进行探讨的类型化分析框架。

二、党内法规的类型划分及其治理功能

党内法规的类型划分是建构党内法规制度体系的重要基础，其类型划分应当以新修订的《制定条例》对党内法规概念的再定义为基准。通过对党的领导和党的建设活动的更深层次上的理解，党内法规可以被划分为规范党的领导和执政活动、调整党的领导和执政关系的党的领导类党内法规和规范党的建设活动、调整党内关系的党的建设类党内法规。在此分析的基础上，党内法规在规范党的领导和党的建设活动中，无不彰显其国家治理与党内治理的中国特征。也正是基于此，党内法规在规范功能定位上并非简单地规范活动或行为，而应是规范治理，突显出党内法规在中国政治与法治秩序定型中的独特价值。

（一）党内法规的类型划分

2016年中共中央印发的《关于加强党内法规制度建设的意见》提出：“形成比较完善的党内法规制度体系，完善以‘1+4’为基本框架的党内法规制度体系。”其中“在横向调整领域上，‘1’是指党章，‘4’是指按照‘规范主体、规范行为、规范监督’相统筹相协调原则形成的4 大制度板块，即党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度和党的监督保障法规制度”⑩。按照规范主体、行为和监督保障的逻辑对党内法规进行类型划分在一定程度上彰显了党内法规体系架构的科学性与规范性。但以此为依据所确立的党内法规基本类型并不能很好地阐释部分党内法规的属性。以2019年中共中央印发的新修订的《中国共产党党组工作条例》（以下简称《党组工作条例》）为例，按照规范主体的划分依据，党组作为党的组织的一种重要组织形式，《党组工作条例》自然属于党的组织法规制度，规范的是党组的设立、职权与职责等内容。但党组作为党在中央和地方国家机关、人民团体以及经济组织、文化组织、社会组织和其他非党组织中设立的领导机构，以规范主体为依据将《党组工作条例》归为党的组织法规制度未免失之简单。因为党组是联系党与政府、党与社会、党与人民的重要桥梁，是实现党的领导和执政的重要途径。所以有不少学者对《党组工作条例》的属性作了进一步探讨。

在《中国共产党党内法规制定条例及相关规定释义》中，有如下表述：《制定条例》第四条第（一）项“党的各级各类组织的产生、组成、职权职责”基本对应党的组织法规。由其中“基本对应”一词可见一斑。因此，也有不少学者对党内法规的类型划分提出了一些新的观点。比如李军提出“可以将党内法规分为党章部门、组织法规部门、纪律法规部门、党员和党的干部法规部门和其他法规部门五类”。再如施新州提出，“‘党内法规’作为中国共产党在党内维持其政治生活和在党外参与并引领公共生活的重要凭借，属于广义法的范畴，可分为三个基本类型：一是党员管理类，二是组织管理类，三是政治管理类”。我们认为，党内法规的类型划分可以以《制定条例》第二条对党内法规调整范围的界定为基准，即党内法规可分为党的领导类党内法规和党的建设类党内法规。对于这种类型划分，有学者曾深刻地指出，“党的领导类党规与党的建设类党规的类型划分，如同公法私法的区分对法律体系的基础性意义，对于党内法规体系建构同样具有基础性意义”。

不过，以此为划分标准对党内法规进行新的分类需要对党的领导和党的建设进行更深层次上的理解。一方面，党的领导和党的建设从动态层面来看，是一种活动状态。对于党的领导活动，在中国这种特殊的政治背景下，需要作广义上的理解，即党的领导活动指的是党的领导和执政活动。在中国的政治现实中，中国共产党既是领导党又是执政党，具有领导党和执政党的双重属性和功能。从根本上讲，中国共产党的领导是内在地包含了执政的，但是，在中国共产党治国理政的活动中，“领导”与“执政”是具有不同内涵的，其活动的空间也是有区别的，因而，不能把“领导”与“执政”混为一谈，更不能把二者简单等同起来。在党的领导活动中，党组织居于主体地位，而在党的执政活动中，领导干部特别是党员领导干部则居于主导地位。是故，“可以把党的执政看作党对国家的一种特殊形式的领导”。广义上的党的领导活动则包括党的执政活动。对于党的建设活动，基于中国共产党的政党组织性质，需要作狭义上的理解。《中国共产党章程》（以下简称《章程》）第十八条明确党的建设包括党的宣传工作、教育工作、组织工作、纪律检查工作、群众工作、统一战线工作等，其中既包含了党的组织工作、纪律检查工作等党的建设活动，也包含了党的群众工作、统一战线工作等党的领导活动。可见，《章程》中的“党的建设”是一个比较宽泛的概念。党的十九大报告在新时代党的建设总要求中指出“党的建设”包括党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设、制度建设和反腐败斗争七个方面内容，进一步明晰了“党的建设”的外延，即狭义上的党的建设活动主要包括上述七方面活动。另一方面，党的领导和党的建设从静态层面上来看，是一种关系状态。党的领导和执政活动静态反映的是领导者与被领导者之间的党的领导和执政关系，在此种党务关系的主体中，一方必须是党组织，而另一方则是非党组织、党员及其他主体。党的建设活动则静态反映的是党内主体之间的党内关系，此种党务关系的主体各方都是党组织或者党员。

基于对党的领导和党的建设的理解，可进一步推导出在党的领导和党的建设两大场域中，党内法规的规范类型可以划分为规范党的领导和执政活动、调整党的领导和执政关系的党的领导类党内法规和规范党的建设活动、调整党内关系的党的建设类党内法规。不过，当下意欲精准区分党的领导类党内法规和党的建设类党内法规间的界限在理论和实践中都比较困难。因为，有不少基础主干性党内法规既调整党的领导和执政关系，也调整党内关系。这里同样以《党组工作条例》为例，通过阅读其规范文本内容不难发现，其既有规范党的领导和执政活动方面的规定，也有规范党的建设活动方面的规定。所以，《党组工作条例》并不属于纯粹的党的领导类党内法规或者党的建设类党内法规，而是一种混合性党内法规。但是，党内法规在党的领导和执政关系与党内关系调整界限上的部分重合并不能否定党的领导类和党的建设类党内法规划分的重要意义。现阶段党内法规制度体系正处于加速完善期，待到建党100 周年形成完善的党内法规制度体系之后，以更加成熟的制定技术为支撑，党内法规制度建设必然朝着更加科学化、规范化、精细化方向发展，党的领导类和党的建设类党内法规划分的重要意义必能更好地凸显出来。比如，以调整党组织为主体的党内法规可进一步细化为党的组织领导类和党的组织建设类党内法规，从而将党内法规所调整的党的领导和执政关系与党内关系区分开来，以实现对党内法规属性的准确定位。

（二）党内法规的治理功能

对于党内法规的功能定位，一般认为，应当将其功能定位于规范活动或行为上，意指“党内法规在功能上是规范党的领导和党的建设活动”或者是“党内法规在功能上属于行为规范”。但规范活动或行为仅仅是党内法规规范指向的具体体现，并不能很好地揭示党内法规的功能定位。因此，有不少学者对党内法规的功能作了进一步探讨，并鲜明地指出党内法规具有规范和限制权力的功能。侯嘉斌认为，“改革开放后，党中央超越了对党内法规便利与规制功能的关注，转而认识到了其限权功能”。武小川进一步指出，“规范权力意味着各种党内活动都要依据既有的程序和方式进行，限制权力意味着把权力关进笼子，要求各种党内活动必须恪守边界，不得随意侵入国家权力领域和公民权利领域”。我们认为，党内法规规范和限制权力的功能实则是其治理功能中的一个具体面向，对党内法规的功能定位应当从更加宏观的党和国家层面加以考量。概括而言，党内法规主要包括国家治理和党内治理两种功能。一方面，中国共产党既是领导党又是执政党，很多党组织和党员又是内嵌于国家公权力机关之中，其组织模式及其行为当然具有外部溢出效力与效应，彰显出党内法规的国家治理功能。另一方面，从政党自治的角度来看，中国共产党主要依据党内法规来进行党内治理。依靠具有根本性、全局性和长期性的党内法规来管党治党，是中国共产党奉行制度之治的题中应有之义，亦彰显出党内法规的党内治理功能。党内治理与国家治理在原理上有差异性也有共通性，在治理方式、治理工具、治理手段等方面有近似性。从某种意义上讲，党内法规所具有的国家治理功能和党内治理功能是特殊与一般的关系。中国共产党在本质上是政党组织，主要依据党内法规来管党治党，其党内治理功能是本源性的，可视为党内法规的一般治理功能。相较而言，党内法规的国家治理功能却是衍生性的，是由中国共产党的领导党和执政党地位所演变而来的，可视为党内法规的特殊治理功能。

历史和现实经验表明，中国共产党的党内治理观及其实践深刻影响着国家治理的制度化与规范化，党内治理法治化对于国家治理现代化具有重要促进作用。这就要求中国共产党必须加强党内法规体系建设，推进党内治理法治化，将党内权力和党内权利纳入法制轨道，运用法治思维和法治方式实现限制权力和保障权利之间的平衡。所以，党内法规仍然首先需要符合规范党的建设和政党自治的需要，即需要建立起一套完善的、体现先进性的政党自治规范体系为支撑引领来实现党内治理法治化。在这个过程中，党内法规的治理功能体现于党内而非党外，定位于规范党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设、制度建设和反腐败斗争等党的建设活动范畴之内，与之相对应的就是党的建设类党内法规。而在治理功能上，党的领导类党内法规则与党的建设类党内法规存在明显不同。党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出，“把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节”，这就决定了党的领导类党内法规将成为国家治理中的重要规范。党的领导类党内法规主要调整党的领导和执政关系，其最终规范目的是规范党的领导权和执政权的行使。一般而言，党的领导权是党通过特定的领导方式作用于被领导对象的行为选择来实现的，不同的被领导对象对应着不同的领导方式，并具化为特定的领导行为。比如针对国家机关，即是通过设立党委（党组）的领导方式来发挥把方向、管大局、保落实的领导核心作用来实现党对国家政权的领导。党的执政权则是党的代表们（主要是党员领导干部）通过执掌国家机关、运用国家权力将党的理论路线方针政策等贯彻落实到国家治理各领域各方面各环节来实现的。在这个过程中，党内法规的治理功能体现于党外而非党内，定位为规范党的领导与执政活动范畴之内。

三、党内法规基于国家治理功能的规范属性：特殊法规范

中国共产党的领导党和执政党地位，衍生出了党内法规的特殊治理功能，即国家治理功能，在规范层面与之相对应的便是党的领导类党内法规。党的领导类党内法规国家治理功能的产生，是基于中国共产党治国理政的现实需要，也是当今中国政党与国家、党与政府和党内法规与国家法律之间特殊关系的集中反映。中华人民共和国是一个由中国共产党领导各族人民通过武装斗争和其他形式斗争所缔造的国家，这使得政党-国家的形态建构正式确立下来。从发生学的角度来看，中国是先有政党，后有国家，可以称之为“政党-国家”形态。而在西方，是先有国家，后有政党，可以称之为“国家-政党”形态。政党-国家形态的确立，意味着从中华人民共和国建立伊始，中国共产党就已经掌握了国家权力，政党权力在国家建构之初就与国家权力具有内在统一性。所以在政党与国家的关系上，中国与西方显然形成了两种截然不同的政治逻辑。正如郑永年所指出的，“政党在后发展中国家往往充当新国家的缔造者，在西方先发展国家，政党和国家是两码事，而在后发展国家中，政党与国家的关系并不很明确，甚至不能分离开来”。这种特殊关系亦体现在党与政府和党内法规与国家法律的关系上。政党-国家形态的建构让中国共产党始终面临如何治国理政的问题，其中内含了如何通过党的领导来处理党与政府和党内法规与国家法律之间的关系问题。党政关系“这个问题不是新问题，而是老问题，中国共产党一开始进行政权建设实践就遇到了这个问题，但是直到今天，这个问题依然没有得到有效的解决”。从中华人民共和国建立后的“党的一元化领导”到改革开放后的“党政分开”，再到现阶段的部分党和国家机构的“党政融合”，中国共产党一直在致力于解决党与政府的关系问题，而党政关系的关键则在于党如何实现对国家的领导。在这个过程中，中国共产党自觉地认识到必须通过制度来规范领导权与执政权的行使，以保证权力运行的合法性基础，进而采取了中国特色社会主义法治下的党的领导和党内法规与国家法律“一元二维”规范体系，并通过党章进一步明确党必须在宪法法律范围内活动的原则，要求党的领导和执政活动必须恪守边界，不得随意侵入国家权力和公民权利领域。诚然，当下在“一元二维”规范体系的框架下“意欲精准界分党内法规与国家法律调整范围在理论和实践上都是困难的，尤其在涉及党的领导政治原则的情形时，这种困难尤为明显”，并且在当前党政机构合署合并的改革背景下，党政关系呈现出愈加紧密的发展态势，党内法规对国家机构的影响将变得更为直接，甚至成为新机构组织运行的主要准则。但现阶段推进党的领导制度化、法治化显然需要在党内法规特别是党的领导类党内法规一侧着力而非国家法律一侧着力。有学者统计，除宪法外，现有近20 部法律法规原则性地规定了“党的领导”原则，至于如何强化党的领导，这些法律法规均未作出具体规定。对此，宋功德指出：“在宪法确认了党的领导地位基础上，相关法律则可强调坚持党对相关工作的领导，但至于党组织如何设立、应当怎么开展领导工作，那就应交由党内法规去做具体规定，国家法律不宜做出过多过细规定。”因此，实现党的领导、人民当家作主与依法治国的有机统一，其中所依之“法”，不仅包括宪法法律，还包括党内法规。

也正是党内法规特殊的国家治理功能，使得党的领导类党内法规在规范属性上表现出不同于党的建设类党内法规的两个典型特征：一是调整范围的广泛性；二是规范效力的外溢性。其一，党的领导类党内法规调整范围的广泛性是基于对“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”判断。党的领导覆盖到哪里，党内法规制度就应当延伸到哪里，以便为党的领导和执政活动提供基本依据和遵循，保证党的领导能够有效落实到国家治理各领域各方面各环节。但值得注意的是，党的领导类党内法规调整范围的广泛性是针对“党的事”而非“党外主体的行为”而言。因为绝大部分党的领导类党内法规并不直接调整非党主体的行为，而是通过规范党的领导和执政活动间接作用于非党主体的行为选择，从而产生了规范溢出效应。如前所述，很多党组织、党员内嵌于国家公权力机关中，其组织模式和行为必然有着外部溢出效力与效应，因而党内法规对党组织、党员不论是赋权还是科以义务，也会对非党主体之外的其他组织、公民产生吸纳或者挤出效应。这种规范效应的溢出是党的领导类党内法规间接调整非党主体行为的体现。党的领导类党内法规以对非党主体行为影响力的大小为根据，通过调整党组织的领导和执政活动来实现党组织与非党主体之间的领导和执政关系，并最终转化为对非党主体的间接规范效力，规范效应的溢出实际上就成为一种间接的规范效力。比如《中国共产党政法工作条例》《中国共产党地方党委工作条例》《中国共产党统一战线工作条例（试行）》等皆是从规范党组织自身领导和执政活动的角度出发，来调整“党的事”中党组织与非党主体之间的关系，而并非直接调整党外主体的行为，但这些党的领导类党内法规对非党主体特别是人大、政府、司法机关等国家机关的行为选择有着重要影响，一定程度上对非党主体的行为间接产生了规范约束力。当然，这种间接约束力并非强制性的，更多的是得益于党内法规本身所具有的政治属性。其二，党的领导类党内法规中有部分党内法规是对非党主体的行为直接产生规范约束力的，即直接调整非党主体的行为。这涉及党内法规的“效力外溢”问题。对于党内法规的“效力外溢”问题有不少学者持审慎态度，理由主要有：一是在法治原则下，党内法规主要调整党内事务，与国家法律之间在管辖范围上应当恪守必要边界，尽量避免超越法定调整范围进行越界调整。二是党内法规不应存在“效力外溢”但可存在“效应外溢”，效力溢出实际上就是党内法规越界调整，而效应溢出则是党内法规的影响力范围超出其效力范围所产生的涟漪效应和溢出效应。我们认为，党内法规是同时存在“效应外溢”与“效力外溢”的。所谓的“效应外溢”，其实就是党的领导类党内法规的规范溢出效应，是一种间接的效力外溢，而学界讨论的“效力外溢”，则主要是针对党内法规的直接规范效力而言的。但必须申明的一点是，党内法规由党内外溢到党外的规范效力，无论是间接规范效力，还是直接规范效力，完全是党的领导和执政行为使然，必然关涉党的领导或者执政活动。就党的领导类党内法规所具有的直接规范效力而言，主要有以下三种情形：一是在党管干部、党管军队、党管意识形态等特殊领域内的党内法规直接对非党主体的行为产生规范约束力。比如党的领导范畴中的《党政领导干部选拔任用工作条例》《领导干部报告个人有关事项规定》等直接规范所有干部的行为，不受其是否具有党员身份的影响。二是由党政机关联合制定的党内法规直接对非党主体的行为产生规范约束力。比如党的执政范畴中的《党政机关国内公务接待管理规定》《党政机关公文处理工作条例》等直接规范国家机关的行为。三是由党组织单独制定的党内法规中的部分条款内容直接对非党主体的行为产生规范约束力。比如《党组工作条例》第六条至第十五条，即直接规范中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织和其他非党组织的党组设立行为。

党的领导类党内法规基于国家治理功能所表现出的调整范围的广泛性和规范效力的外溢性这两个规范特征，需要我们给予高度关注并认真研究。特别是党政联合制定的党的领导类党内法规，虽然《制定条例》为党政联合制定党内法规提供了规范依据，但其中“所涉政府职权范围事项”仍属于党的领导和执政活动范畴，其属性并未超出党内法规的界定，是党内法规直接规范效力的一种具体表现情形。有学者曾提出“以‘党规’作为上位概念，以‘党内法规’和‘党导法规’作为下位概念，将党规中规范党与非党关系的那部分党规定义为‘党导法规’”，可见党的领导类党内法规的特殊性与重要性，但此种观点是值得商榷的，这种分类方式其实是与“党的建设”和“党的领导”两个概念下的党内法规类型划分相类似的。我们认为，从党的领导类党内法规所具有的特殊治理功能与规范特征来看，可以先将此类党内法规的特殊规范属性定位为特殊法规范，以便于更好地对其适用范围和效力边界等问题进行研究。

四、党内法规基于党内治理功能的规范属性：政党自治规范

现代民主政治以政党政治为核心内容和普遍形式，制度治理已成为现代民主政治秩序建构的基本特征。一个国家的民主政治系统想要有效运转，就必然需要依靠制度来对其进行规范。只有在规范主导着政党行为与关系时，政党政治才是现实的、有序的、常态的，政党规范影响或者决定着政党及其成员的政治态度、行为方式与行动能力。总结域内外经验，“各国政党治理模式都是国家层面的政党治理模式与政党层面的内部治理模式的复合体”。亦即借以规范政党关系与行为的制度规范不仅包括国家层面的政党法律规范，还包括政党层面的政党自治规范。在西方的政治生活中，党争民主制下的执政党关系与行为可以完全借由宪法法律来予以规制，单个政党的内部规范是不可能也不会对其他政党甚至国家事务产生规范作用与效力的。但在中国的政治生活中，中国共产党不仅是历史形成和人民选择的唯一执政党，更是国家政权和整个社会的领导党。中国通过制定国家法律形式型塑政党制度，显然面临着理论短板和立法技术瓶颈，而中国社会正在深度转型等变量的存在也使得此方面的国家立法未得到成熟时机。有鉴于此，对于属于党内事务的事项，应当制定相应的党内法规，国家法律不宜对党的活动作过多过细规定。在中国政治与法治秩序定型中，党内法规无疑发挥着十分重要的规范作用，因为政党法律规范在很大程度上仍处于缺位状态，这使得借以规范中国共产党关系与行为的制度规范以作为政党自治规范的党内法规为主，故党内法规在很大程度上是代替政党法律规范对党组织工作、活动及党员行为进行规范约束。这种替代关系在未来很长一段时间仍将持续存在。

政党自治是我国宪法法律所默认政党组织进行党内治理的一项基本权利。因而，党内法规的党内治理功能是其本源性功能，这与中国共产党的政党组织性质密不可分。中国共产党从建党伊始直至现在，其自我性质的界定始终未发生变化。党的一大通过的《中国共产党纲领》即确立了党的名称、性质、政治纲领、组织章程和奋斗目标，明确指出中国共产党是以实现社会主义和共产主义为奋斗目标的统一的无产阶级政党。尽管党章已经过十几次修改，但对于中国共产党性质的界定始终未发生变化。中国共产党的政党组织性质决定其享有“法不禁止皆自由”的自主活动权利，只要不与国家法律相抵触，即可以依据党内法规进行党内治理。

是故，政党自治规范意义上的党内法规应当仅限于党的建设类党内法规，即政党自治规范意义上的党内法规应当是规范党的建设活动、调整党内关系的党内法规，其适用范围和效力边界明显限定在党内。有学者运用马克思主义方法论对党内法规的性质予以界定，认为，“党内法规的性质应被界定为由党的特定主体制定的具备特定形式的政党自治规范。将党内法规的性质界定为政党自治规范，意味着中国共产党的党内法规和其他政党的自治规范具有相同性质。同时，中国共产党的马克思主义政党属性和执政党属性又使中国共产党的党内法规具有不同于其他政党的自治规范的性质”。这种观点在否定党内法规法属性的同时，亦指出了党内法规具有基于政党自治所反映出的一般性质和基于党的领导和执政所反映出的特殊性质。我们认为，秉持“法多元主义”思维逻辑，政党自治规范也是法规范的一种表现形态。一方面，政党自治意味着政党可以依靠政党制度在宪法法律范围内进行党内治理，党内治理的核心要义便是规范党的建设、调整党内关系。在这一点上，中国共产党与其他政党并无明显不同，只不过是在“党的建设”的内涵与外延上有差别。因而，可以将党的建设类党内法规定位为政党自治规范，更好地彰显其自身的一般规范属性。另一方面，基于中国共产党的领导党与执政党属性，党的领导类党内法规事实上已经超出了政党自治规范的范畴，表现出明显不同于党的建设类党内法规以及其他政党的自治规范的特殊规范属性。从这层意义上讲，党的领导类党内法规与党的建设类党内法规的划分也可以说是一种特殊法与一般法之间的关系，但区别于国家法律对“特别法”与“一般法”的理解。

五、结语

秉持“法多元主义”思维逻辑，可以将党内法规纳入法的范畴，以便于在法规范的逻辑框架下对党内法规的规范属性进行探讨。《制定条例》第三条对党内法规的调整范围的界定可视为划分党内法规规范类型的基准，以此为基准可将党内法规划分为规范党的领导和执政活动的党的领导类党内法规和规范党的建设活动的党的建设类党内法规。囿于文章的主旨，这两种规范类型的划分仅作为对党内法规规范属性进行类型化分析的基本框架，实则还可以进行更加细致的分类。在对党内法规类型划分的基础上，本文重点对党的领导类党内法规所体现出的国家治理功能与党的建设类党内法规所体现出的党内治理功能进行了阐述，并进一步延伸到了对两种规范类型的规范属性的探讨。不过，这种探讨更多的是在一种应然状态下的讨论。因为实然状态下的党内法规制度实践是极其复杂的，想要在党的领导类党内法规与党的建设类党内法规及其治理功能之间划出一道清晰的界限存在一定困难。不过，党的领导类党内法规的调整范围与效力边界确实超出党内界限而扩大到党外，这种溢出既有效应上的，也有效力上的。按照综合概念或者广义概念下对“党内法规”的理解，党的领导类党内法规还包括数量众多的规范性文件。在党内法规制度实践中，这些规范性文件所发挥的重要作用不言而喻，但学者们普遍对其关注程度并不高。因此，未来围绕党的领导类党内法规所展开的研究势必会成为党内法规基础理论研究的重要内容。

注释：

①参见张文显主编：《法理学》，高等教育出版社2018年版，第83页。

②罗豪才、宋功德：《软法亦法——公共治理呼唤软法之治》，法律出版社2009年版，第8页。

③姜明安：《论中国共产党的党内法规的性质与作用》，《北京大学学报（哲学社会科学版）》2012 年第3期。

⑦刘作翔：《当代中国的规范体系：理论与制度结构》，《中国社会科学》2019年第7期。

⑧徐信贵：《党内法规的规范属性与制定问题研究》，《探索》2017年第2期。

⑨王宏哲：《党规的规范属性及其中国特征》，《中共福建省委党校学报》2019年第3期。