发展型社会政策视角下乡村振兴路径分析

孔凡飞，龚 松

（沈阳化工大学，辽宁 沈阳 110142）

一、问题背景

党的十九大提出实施乡村振兴战略的重大历史任务，是对我国实现全面社会主义现代化建设的阶段性谋划和措施，国家政府在听取总结以往农村农业发展的成就和经验的基础上，精确研究经济社会发展趋势和乡村演变发展态势，把握好历史机遇，作出实施乡村振兴的战略任务，它对实现中华民族的伟大复兴有着重大的现实意义[1]。在此战略当中，明确推出乡村产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴五大齐头并进路线，综合协调促进乡村全面振兴。

与此对应，目前我国的农村普遍存在经济落后、人口流失严重、生态环境破坏严重、生活水平比较低下的现象，而这些也是乡村振兴过程中需要重点解决的问题。2018 年我国贫困地区居民人均可支配收入为10371 元，从经济状况看，农村经济发展状况远远达不到现代化建设的要求。所以乡村经济振兴作为乡村振兴的主线，是亟需捋清的问题，经济振兴才能更好的带动贫困地区农民生活富裕，才能发挥农民主动性进行乡村治理与乡村建设，积极发展好其他四大路线的问题，进而实现全面的乡村振兴。

实现全面的乡村振兴需要强大的抓手，即党和国家政府，从宏观上进行把控与掌舵，制定相应的政策指引乡村振兴的步调。一直以来，党和政府亦没有放松。

二、我国以往的乡村发展政策

党和国家政府历来重视农村发展问题，在宏观上体现最为明显的是连续21 年的“中央一号文件”，强调了解决农村问题对实现全面现代化的重要意义。一直以来，它从理论与政策上破解我国农村存在的问题，指导着我国农村的发展。

我国以解决农村问题为主题的中央一号文件从1982年开始，即改革开放之际。1986 年，我国政府开始实施有计划、有组织、大规模的农村扶贫开发，从理论上改变了救济、输血为主的农村扶持方式[2]，但是，在实践上仍没有得到真正的贯彻与执行，领导下乡慰问时仍然采用发放物资等方式。这种方式在“三个代表”思想出台之后逐渐得到改变，江泽民同志指出推动农村经济发展，要加快发展教育，推广适用技术，普遍提高劳动者素质[2]，才慢慢实现从输血式农村政策转变为造血式农村政策。

对于我国以往的农村发展政策来说，它主要存在着以下几个问题：第一个主要是有关农村的政策侧重于事后补救，第二个是农村政策没有以实现农民的自由和发展为依据去制定政策[3]。例如我国现行的解决农村问题政策大多是给予救助对象简单的维持其基本生存的保障，对大多数贫困户而言，他们依靠的也是国家每月发放的养老补助金，足够他们的生存，而未能起到事先预防贫困的作用，未能给他们提供发展的机会和经济方面的权利；另外，在政策制定实施过程中，也存在着政策偏向等不公平问题，很多政策就是为了扶助贫困人口，农村小额贷款等制度设定层层申请的要求，在实施过程中又将真正的贫困人口排斥在制度之外，被别有用心之人所利用，违背了制度设定的初衷。

在以往政策环境下，农村过于片面注重经济发展，以一个量化的指标去衡量地区发展水平，往往忽视了国家社会综合平衡发展。但是随着发展型社会政策被更多的提及，它所倡导的理念更加符合社会主义现代化建设的内涵，所以，越来越多的学者和政策倡导者意识到发展型社会政策对国家社会发展的意义，是实现乡村振兴的强大动力。

三、发展型社会政策的内涵

（一）发展型社会政策的内涵

“社会政策”一词从西方传来，经过不断的交流与发展，进入新世纪以来，“社会政策”的概念开始进入我国的重要文件中。到20 世纪90 年代，西方吉登斯、米奇利等学者透过西方社会经济危机，提出了发展型社会政策的概念，他们反对将单纯的经济增长看成是社会的发展，主张宣扬经济发展和社会发展是互相联结不可分割两面的观点。而当时的西方社会福利政策主张对贫困对象的生活救济，过高的社会福利负担导致西方政治生活的危机，给发展型社会政策的诞生制造了土壤。经过不断的补充和发展，发展型社会政策的内涵也得以广泛的认可，它高度关注社会政策与经济发展的相互促进，注重社会政策的经济产出功能。它改变了传统社会政策纯粹的消费性再分配做法，强调社会开支的投资取向，力图通过社会项目促进福利对象的经济，获得经济增长的回报[4]。

发展型社会政策在不断的实践过程中，经过不同国家和地区的调整和适应，发展出三种不同流派的理论特征。产出主义是最广泛意义上的理论，该流派坚持社会政策对于经济增长的促进和保障功能，主张通过与传统消费性社会政策不同的、具有产出效应的对策[4]；社会投资主义是要求国家和社会应该将社会开支用于具有产出性和投资性的领域，实现经济与社会的协调发展，而最具有投资意义的领域就是人力资本投资，与教育和劳动就业相关的培训投资[4]，可以从根本上更好的改变政策的受益群体，而不再仅仅是维持政策受益者的基本生活，形成社会开支的消费性缺陷；包容性发展主义主张发展成果惠及社会各个阶层，反对盲目经济增长所导致的与贫困并存的畸形发展，它仍然强调政府在社会发展中的主导地位，但同时也注重社区和个人的共同参与[4]。而在向德平看来，发展型社会政策的核心理论就是将社会政策看成一种社会投资行为，认为社会政策对提高劳动力的素质有直接的作用，社会政策是对人力资本的投资[5]，而这种人力资本的投资是乡村发展的核心人力要素，它包括对人力的教育、就业、培训等各种投资取向。

从发展型社会政策的内涵来看，它反对机械、单方面的对存在问题的对象进行扶持，而是要强调对问题主体进行个体的改变与发展，力图从根本上改变问题主体的不良情况。而以往的社会政策只注重投入，盲目发展粗犷经济，改变一时的不良现状，浪费资源、破坏生态，在再次分配环节当中去进行物质补偿，以力图达到维护社会稳定的目的。发展型政策虽然也注重补偿，但是这是一种具有投资倾向的补偿，主张人力投资、教育投资、就业投资，是一种更好、更具有长远意义的补偿。

（二）发展型社会政策与乡村振兴要求的契合性

四川省HH 助贫服务中心主任陈太勇在总结乡村振兴模式时强调，通过开发当地产业资源达到产业振兴，通过培植当地人力资源实现人才振兴，通过开发当地生态资源实现生态振兴，通过激活当地组织资源实现组织振兴，通过挖掘当地文化资源实现文化振兴。借助“一带一路”的东风，他们还将这种乡村振兴的路径运用到泰国等国家，也证明乡村振兴模式的有效性和适用性。从这种模式也可以看出，乡村脱贫与振兴运用的主要还是贫困地区当时当地的资源，而不再仅仅依靠政府和社会的给予补偿，结合地方资源优势开发具有生产效益的产业、培训当地人才进行产业管理等等行为，其中蕴含了发展型社会政策的思想，从中也说明二者之间的契合。

乡村振兴是一个系统的庞大工程，不是一蹴而就的，它的五个方面是需要齐头并进。在乡村经济振兴方面，它主张通过产业发展来带动农村经济发展，而不是倾向于国家和政府直接发放金钱与物资。虽然这是一种有效的手段，但是也有他自身的局限性，无法帮助贫困农民真正的脱贫，无法达到乡村真正的经济振兴。而发展型社会政策注重从源头干预的策略，消除导致乡村贫困、乡村没落问题之因，进而切断乡村贫困问题的发育链条，从而实现真正的乡村脱贫、走向乡村振兴之路。从人力资源来看，它主动培植当地人才，减少对外地人才的依赖，更加清楚本地的优势与劣势，减少经济发展过程中的风险，是一种长期的智力支持。

四、发展型社会政策视角下乡村振兴路径分析

（一）投资于人力资本是乡村振兴的根本措施

乡村存在大量贫困现象大部分原因是由于乡村劳动力素质太低，外出寻求务工机会的人员都无法获得一份满意薪酬的工作，从而产生大量的低收入群体；而且农村贫困群体主要以因病致贫为主，调研某村时发现，因病致残的农户高达83%，所以高额的医药支出也导致了农村的贫困。家庭贫困导致对子女的教育支出减少，农村孩子接受高等教育的比例虽然一直在提高，但是总体上还是偏低，调研农村村民文化水平在“小学及以下的”占比为75%，家庭支出主要是子女教育支出的占比为10%，这是对一些乡村目前人力领域投资的真实反映。于是在农村容易形成一种“人力资本投资不足—贫困—人力资本投资不足—贫困”的恶性循环怪圈[6]，人力资本投资不足，使农村家庭容易失去自我创造财富的机会，也使外在的帮助起不到明显的作用与效果。所以在农村容易导致贫困固化现象，出生在农村的人可能贫困一生。“教育改变一生”对于乡村的孩子来说真的不仅是一句口号，是对发展型社会政策内涵的深刻诠释。

发展型社会政策视角从社会发展福祉惠及全体社会人民出发，注重国家政府将社会支出投资与人力培养和教育领域，可以对症的解决乡村贫困问题的根源。它注重从源头解决社会问题，从源头进行预防乡村贫困问题的出现和代际蔓延。近期国务院办公厅向社会正式公布了《乡村教师支持计划》，指出到2020 年全面建成小康社会之际，要基本实现教育现代化，薄弱环节和短板在乡村、在中西部老少边穷等边远贫困地区。发展乡村教育，帮助乡村孩子学习成才，阻止贫困现象代际传递。国家社会在乡村加大人力资本投资可以具体表现为加大对乡村学校的建设，为贫困地区的孩子提供良好的学习场域；为贫困地区乡村学校留住教师，加大对贫困地区教师的津贴，在教师职称评定给予一定的倾斜政策，为乡村留住教师，为乡村孩子创造良好的学习环境，是进行贫困地区教育的长久投资；针对目前处于贫困生活状态的农民，政府和社会要积极组织就业技能培训，进行有效的乡村人力资本投资，提高他们的劳动能力，从而提高他们自己创造财富的能力，就避免对政府和社会的救助依赖，实现真正的乡村人才振兴。

（二）开发特色产业是乡村振兴的持久之计

乡村振兴五大方面之首就是要努力实现乡村的产业振兴。产业可以为一个地区创造就业岗位和实体财富，可以更好的促进地区的社会发展。贫困地区一般由于区域位置、市场等因素限制，很难进行招商引资实现产业发展，所以在我国乡村，可以通过整合当地当时资源，实现自身的特色产业发展，吸引外地资金的投入。

目前在乡村振兴的实践过程当中，最火热是旅游业的开发与实践。旅游业作为第三产业，不需要建设工厂、投资比较低，更适合用于乡村产业建设。更重要的是，许多乡村拥有独特的自然资源用于旅游业的开发，而且，经过实践发现，乡村旅游业的开发确实是一种可行、效率比较高的路径，虽然在旅游开发的过程当中存在一些问题，但总体上是被认可的。威海市统筹区域旅游资源，积极引导扶持扶贫重点村发展乡村旅游，创造“旅游+”模式将地区优势资源逐步转变为产业优势，为乡村振兴注入了新活力和新动能；湖南茶陵运用历史资源优势，积极打造革命老区旅游胜地建设，将“旧”饭吃出“新”味，大力发展红色旅游业，积极助力乡村振兴……贫困地区除了打造旅游产业，还可以运用地区物产优势，进行产品加工，建构绿色特色产品品牌。调研铁岭某贫困村，它充分发挥山区资源优势，大力开发山区资源，建立了辽北地区最大的千亩五味子药材生产基地，榛子园的种植面积到2 万亩，“平香王”牌榛子已走向全国，柞蚕生产基地的产量达37.5 吨，柞蚕的产值高达7502 万元，而且还建有生猪、肉鸡养殖基地，可实现产值6000 万元。在对农业产业结构持续调整之后，逐渐形成了以中草药、榛子、养殖业为主导的特色产业规模，为乡镇带来了源源不断的活力。

发展型社会政策即倡导资本投资的有效性。该村村民为实现脱贫致富，运用国家政府的贷款政策，通过向农商银行进行创业贷款，发挥自身的劳作优势，逐渐培育成一定规模的养殖业产地。在创业初期存在失败的情况，但是仍然以持之以恒的努力实现成果共享。政府不再是通过物质补贴、节日慰问等消费性的付出对贫困农民进行弥补，而是运用积极的社会政策调动贫困农民的积极性，从贫困的根源处斩断贫困之基，才能真正脱贫振兴，这才是发展型社会政策的精髓对乡村脱贫与振兴的指导意义。

（三）组织、生态、文化振兴统筹发展进行全面护航

作为乡村振兴的另外三大系统，在乡村振兴的系统工程中同样是不可忽视。组织振兴可以作为乡村中党支部发展的力量，以党建带动乡村脱贫致富，让贫困地区人民感到党始终和人民在一起。作为乡村振兴的部分，近几年，高校派遣高校教师作为知识力量驻村帮扶，也是对乡村振兴组织建设的贡献，不再是搞形式化、行政化的村支部建设，而是真正的提升党支部、村委会为人民服务的能力，可以提高组织带动能力。为了积极响应国家教育振兴农村的政策，我校派遣教师常驻东北某乡村，与当地党组织干部一起助力扶贫振兴，发挥社会工作的专业手段优势，进行多方资源链接、增强当地农民的信心。

调研某村时，面对脏、乱、差的困境，生产的垃圾无人管理，高校教师助力村容村貌，实现了垃圾分类管理，村子面貌焕然一新。驻村帮扶干部积极联系城镇水利部门干部，为乡村新修贯穿全村的水渠，为该村带来了更多的活力，也为该村养殖业、种植业带来了更好的生产条件，对该村的产业振兴也是一大助力。

在调研中发现，乡村的文化建设普遍处于比较匮乏的状态，村民物质生活不富足，身体疾患无法得到安心医治，个体无法向更深的文化需求进行过渡，所以在乡村振兴中，文化振兴也是比较难以实现的部分。只有在经济水平得到提升，人民生活安居乐业，村民文化建设需求的需要才会更强烈。

乡村振兴的五大系统密不可分，而人才振兴和产业振兴是实现乡村振兴的物质基础，它也是一项持久的工程，需要国家社会和个体在发展型社会政策理论指导下持续的努力。

五、结语

发展型社会政策注重社会投资效应，看重对人力、教育就业领域的投资，而这些领域恰恰是实现乡村振兴物质基础的重点，对改变乡村贫困人口的状态能起到根本性的作用；而且，它在实现乡村振兴过程中不仅仅重视国家政府的参与，也注重组织参与、个体力量的奉献，个体不再依赖，能够从根本上改变贫困人口的思想顽疾，激发自主创造财富的动力，实现脱贫致富，创造的成果惠及自身，进入积极的脱贫振兴状态。所以，在发展型社会政策的视角下，它对我国的乡村精准扶贫、实现乡村振兴大有裨益，是乡村振兴工作的动力。