规范性文件附带审查现状及其制度完善分析

张庆宇

（黑龙江大学，黑龙江 哈尔滨 150000）

近年来，随着人民权利意识的提升，行政机关以及各种行政行为早已渗透到人们日常生活各个方面，人们身边每时每刻都有行政行为发生。例如面馆的营业执照、机动车辆的通行证、衣服质量检测等。而规范性文件作为行政行为的重要依据之一，可以在某一领域长时间反复适用，与行政行为相比而言，其作用更广泛，影响更深远。因此规范性文件附带审查作为新创设的一项制度机制，能否适应民情，扩大诉权，最大限度保护行政相对人的合法权益，能否维护社会的安稳与秩序是十分必要且意义重大。因而，从规范性文件附带审查环节切入，分析司法机关对规范性文件审查过程中存在的问题，提出相关的建议，进而保障公民具有更全面的权利救济途径。

一、规范性文件及其附带审查的概念

规范性文件是依法行政的重要依据，与公民的日常行为密切相关。有关规范性文件的定义在学术界暂时还没有统一的定论，但所有的学者专家都认为规范性文件是行政行为的重要依据来源之一。不同的学者对于规范性文件的定义有所不同。从最广义的角度分析规范性文件，认为其是具备法律性质的文件，例如政府机关制定“决策”和“命令”等，除此之外，因行政立法行为产生的行政规范也属于规范性文件。从最狭义的角度来分析规范性文件，认为规范性文件就是指政府部门或者国务院制定的决定和命令，这些决定和命令都是具备约束力的，政府部门制定的规章不属于规范性文件的范围。综上，不同学者对于规范性文件的理解有所不同，狭义的观点可能更准确、更具有信服力。

规范性文件附带审查是指行政相对人认为行政机关及法律法规规章授权组织作出的行政行为所依据的非中央人民政府制定的规章以下规范性文件不合法的，在起诉行政行为时可申请对规范性文件一并审查。

二、规范性文件附带审查问题阐析

司法审查可以切实保障公民的权益，保障诉讼的公正与规范，围绕规范性文件的起诉、审理、宣判、受理流程、审理标准和处理结果等各个阶段，分析规范性文件的附带审查中存在的问题，针对出现的问题，分析原因，从而确保司法机关的监督职能充分发挥作用。

（一）规范性文件附带审查步履维艰

2018 年适用解释第一百四十六条规定，在进行行政诉讼时，如果需要对规范性文件进行审查，就应该在一审开庭前或有正当理由的法庭调查时提出。这表示行政相对人具备提出审查规范性文件的权利，如果行政相对人觉得自己权益受到行政行为或者行政机关工作人员的侵害，可以在提起行政诉讼之时，提出规范性文件附带审查的申请。这种审查申请和传统的主动审查相比，具有很强的创新性和进步性，充分体现了对中共中央十八届四中全会关于依法治国方面重要论述的创新和发展。但在司法实践中，也存在应用性相对较差的问题。如，申请时间必须在一审开庭前或有正当理由的法庭调查时提出才可以进行附带审查，而行政相对人在此阶段往往只注重行政行为的审查，而忽视了对规范性文件附带审查的申请，当想进行附带审查时，却超过了审查的提起时间。

在三大诉讼中，行政诉讼所占比例最小，规范性文件附带审查在经历“立案”和“审查”环节后，真正进入实体审判的案件更是少之又少，在中国裁判文书网上，以规范性文件附带审查为条件，通过对2019 年全年全国的行政案件进行筛选，仅梳理出103 件，所以行政相对人真正提出审查规范性文件的频率是很低的，规范性文件被法院审查并判决不予适用后发送司法建议，要求行政机关予以修改或者废止的更是少数。基于此，行政机关在制定规范性文件时，所承受的压力和公民利益考虑方面比较宽松，使得规范性文件制定程序不够严谨、制定内容与法律、法规相冲突现象时有发生。

（二）对规范性文件的审查标准不明确

行政诉讼和行政复议有所不同，审查规范性文件主要是审查文件是否合法，但是合法的定义是什么？标准是什么？判断文件是否合法的流程步骤是什么？新行政诉讼法及2018 年适用解释对于上述问题都没有进行清晰的界定，没有出台相关的依据标准，这使得审查标准不够明确，审查效果差强人意。

一些学者认为，有关规范性文件的审查标准可以从形式和实质两方面来进行认定，形式审查就是判断规范性文件有没有存在废除、撤销或者失效的情形，如果出现这种情况，那么就可以断定规范性文件已经不合法，就没有必要再花时间和精力继续审查。如果没有出现这种情况，就需要在针对文件的内容、制定文件的主体等方面进行审查。需要提到的是，这种常规的司法审查模式已经无法满足行政诉讼新形式的要求，审查标准还需要更具体细化，灵活应对各种类型的规范性文件附带审查案件，提高适用性。新形势下的人民法院需要提高担当作为和为民解忧意识，重视规范性文件的附带审查，因为比起一桩败诉的案件，不合法的规范性文件所产生的负面影响更为严重。

（三）规范性文件附带审查处理结果的局限性

行政诉讼法第六十四条规定，司法机关在受理行政案件时，经过审查之后，认定行政诉讼法第五十三条规定的规范性文件是不合法的，该认定不能当成行政行为合法的根据，也不能向制定机关提交处理申请。因此，在部分行政案件当中，司法机关对于规范性文件的审查结果仅有不予适用的权利，不具有强制和普遍适用的效力。因此，法院更应重视规范性文件附带审查不予适用后的处理，强化司法建议，及时与行政机关沟通，最大限度保证规范性文件适时、适地，进而维护法律权威，实现公平正义。

此外，由于规范性文件附带审查属于创新性规定，现阶段法律法规对此内容规定并非全部有迹可寻，需要不断探索，由于缺乏统一的裁判准则，在审理案件时，法官拥有很大的自主权，其裁量空间比较大，导致裁判尺度和裁判结果不一。最后，行政诉讼中，行政行为是行政诉讼审理的核心，不免会出现重视行政行为的合法性审查，而轻视对规范性文件的附带性审查的现象，这使得规范性文件的审查效果差，效率低。

三、规范性文件附带审查的完善

（一）扩大规范性文件附带审查方式

对规范性文件虽开启附带审查的大门，然而规范性文件的数量实在太多，使得附带审查的效果并不理想。建议：一是规范性文件在发布前，将文件内容公开发布，征求意见，赋予公民在规定的期限内向制定主体的上级机关提出独立审查申请的权利或赋予公民向检察机关申请提出申诉的权利。这样就能够让行政机关重视规范性文件的制定。二是在立项时，召开研讨会，邀请法学或者专业技术领域教授、专家、资深法官以及高级律师参加，结合本地实际情况充分讨论，这样才能制定出高质量的规范性文件。三是考虑到诉权滥用问题，相关机构可以对发出附带审查申请公民的基础信息、文件证件做出严格审定，筛查是否有公民借此机会滥用诉权，进而实现提前预防的目的。此举的好处是既能提高行政机关对规范性文件审查的重视程度，也能够提高公民对行政机关决策的理解和认知。

（二）扩大规范性文件审查标准

现今，有关规范性文件的审查往往都是从合法性的角度来进行，其审查角度较为单一，如此单一的审查形式是无法应付现实中复杂多样的文件审查的。对此，可以新增合理性审查标准，从合理性与合法性两个角度切入，对规范性文件进行审查。需要提到的是，合理性审查应该有一定的范围和级别，对属于政策及技术规范文件，应当排除审查。如果有关行政案件的审查出现了内容涉及上一级甚至更高级行政机关的情形，行政相对人应该具备向上级行政机关寻求帮助的权利，邀请他们共同监督，独立审查规范性文件的合理性，上级行政机关需要对审查结果承担连带责任。

（三）突破对规范性文件处理结果的局限

针对规范性文件的处理结果，会对行政机关产生重大影响应该慎重对待。针对不合理或者不合法的规范性文件，司法机关应及时向制定机关或制定机关的上级部门发送司法建议，由制定机关或上级部门审查后，作出撤销或者变更的处理决定；对于一些难以判断其是否合法或者合理的规范性文件以及监察机关不能及时下定论或者作出决定的，应当听取制定机关意见。赋予制定主体一定答复日期，由制定机关在规定的期限内作出该规范性文件是否合法或者合理的解释。