新时代我国公民参与公共体育服务治理的路径选择

彭国华，张 莉

(东莞理工学院 城市学院，广东 东莞 523419)

新时代加快推进体育治理体系和治理能力现代化“不仅是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，也是积极顺应世界体育发展新趋势的必由之路，更是我国全面深化体育改革与建设体育强国目标的内在需要。”[1]推进体育治理体系和体育治理能力现代化，是一项综合性的实践工程，涉及内容非常广泛。其中，“实现公共体育服务治理现代化是重点与难点”[2]，而“公民又是治理公共体育服务的主体与力量源泉”[3]。所以，从学理上来考察如何提升公民参与公共体育服务治理效能问题就显得尤为迫切与必要。鉴于此，本研究结合国家政策法规与相关学科理论知识，对新时代我国公民参与公共体育服务治理的路径进行探索，旨在为政府部门提供决策依据与参考。

1 公民参与公共体育服务治理的概念界定

从逻辑层面来看，公民参与公共体育服务治理属于公民参与的范畴，因此首先要厘清公民参与的内涵。现有文献从政治学、公共行政学、法学等不同角度对公民参与进行了定义。根据俞可平[4]、郭小聪[5]、党秀云[6]等权威学者的分析与研究，公民参与涵盖以下五个方面的内容：其一，公民参与的目的是谋求公共利益最大化；其二，公民参与的主体包括个体的公民与由个体公民组成的各种社会组织；其三，公民参与的依据来源于法律法规；其四，公民参与的渠道有制度性渠道与非制度性渠道；其五，公民参与的领域涉及政治选举、立法、反贪污、城市管理、基层治理、公共预算、环境保护、公共服务等多个方面。基于上述认识，结合目前我国公共体育服务建设情况，本研究将公民参与公共体育服务治理的概念界定为：公民与体育社会组织为满足广大人民群众的体育健身需求，按照国家有关体育法律法规的要求与规定，借助人大、政协、网络、听证会议等不同渠道，以直接或者间接的形式影响政府或者体育行政部门公共体育服务决策和行为的活动，具体包括公共体育服务的规划与政策制定、生产与供给、绩效评估、监督反馈与问责等内容与环节。

2 新时代我国公民参与公共体育服务治理的重要性

2.1 发展社会主义民主政治的重要体现

习近平总书记在党的十九大报告中强调：“发展社会主义民主政治就是要体现人民意志、保障人民权益，激发人民创造活力，用制度体系保证人民当家作主。”[7]这一重要论述表明，保障与实现好人民当家作主是发展社会主义民主政治的生命主线与重要落脚点。根据我国国家制度的理论基础、制度构建和成功实践，实现人民当家作主关键环节是“保证人民广泛参与国家治理与社会治理”[8]，重要任务是“扩大公民参与社会事务范围、深化公民参与社会事务程度、优化公民参与社会事务效果”[9]。总之，公民参与社会治理的广度与深度是评价与衡量我国社会主义民主政治发展水平的重要尺度。公共体育服务治理是社会治理领域不可或缺的要素，因此公民参与公共体育服务治理既是公民广泛、深入参与国家社会治理的重要内容和标志，又是中国特色社会主义体育事业彰显人民群众主体地位、实现人民当家作主的重要实践形式，也是新时代我国社会主义民主政治发展成熟与否的重要体现。

2.2 维护公民合法体育权利的重要方式

体育权利是指“国家对公民自由进行身体运动以获得某种利益的法律认可”[10]。新时代充分保障公民合法体育权利，“是我国发展体育事业的基本原则，是加快建设中国特色体育法治体系的客观要求，是切实增强广大人民群众体育获得感与幸福感的必然选择”[11]。通过梳理我国现行的法律法规，可以归纳出我国公民应享有的体育权利主要包括体育平等权、体育活动参与权、体育选择权、体育结社权、体育表演权、受体育教育权、体育管理权、体育批评权、体育知情权、体育表达权、体育决策权、体育评估权、体育监督权等。这就要求我们在发展不同领域的体育事业时，须将人民群众的合法体育权利落到实处。事实上，推动公民参与公共体育服务治理的一个重要目的，就是充分吸纳与凝聚群众智慧与力量，保证公共体育服务的决策、执行、评估、监督等重要治理环节顺乎民意。从这一层面来看，推动公民参与公共体育服务治理，无疑是新时代我国维护公民合法体育权利的重要方式。

2.3 提升公共体育服务质量的重要举措

新中国成立70年来，“我国综合实力实现历史性跨越，人民生活发生了翻天覆地的变化，对美好生活的向往更加强烈。”[12-13]在此背景下，广大人民群众逐渐将参与体育健身作为追求美好生活的重要内容之一，在公共体育服务需求方面愈来愈呈现出多元化、多层次的特征，他们期盼更方便的体育场地设施、更丰富的体育健身活动、更专业的健身指导人员、更可靠的体育健身组织、更浓厚的体育文化氛围、更精准的体质监测服务等。而我国公共体育服务供给还存在“地区不均等、内容不均等、人群不均等与供给总量不足、效率低下、质量不高、活力不强”[14]等不平衡不充分问题，不能有效满足新时代人民群众日益增长的体育健身需求。公民合理有效参与公共体育服务治理，可以帮助政府、市场、社会组织等供给方更准确了解不同人群的公共体育服务需求偏好，进而实施有针对性、个性化、科学化的公共体育服务供给，这对于减少供给浪费、提高供给效率、实现供需平衡具有重要的现实意义。

3 新时代我国公民参与公共体育服务治理的现实困境

伴随着全民健身国家战略的贯彻落实、健康中国行动的全力推进、体育强国建设步伐的不断加快，公民对体育功能与作用的认知更加深刻，参与体育健身的意识与欲望更加强烈，参与体育健身活动的项目与方式更加丰富多彩，而公民参与公共体育服务治理的困境也更加凸显。

3.1 公民参与公共体育服务治理的利益表达渠道受阻

新中国成立至改革开放前，受当时国际环境与国内政治经济体制的影响以及体育发展水平的限制，我国实行的是以“举国体制”为特色的计划型体育发展模式，体育发展规划、政策制定以及公共体育资源的投入、生产、分配等诸多问题全部由政府统一决定与安排，“非政府组织与民众很少有自己的体育话语权，提供给民众表达体育需求的渠道几乎没有。”[15]改革开放后，尤其是21世纪以来，在人民群众体育健身供需矛盾日益突出和国家大力倡导服务型政府建设的社会背景下，国家加大了对体育管理体制的改革力度，公共体育服务治理结构逐步由“政府主办向政府主导、部门协同、全社会参与”[3]的方向转变。与此同时，“政府与体育行政部门通过选举人大代表、推荐政协委员以及开设来信来访、领导接待日、听证会等方式，建立起了一些公民表达体育利益诉求的途径与渠道。”[16]但是，由于官本位思想、传统行政惯习、体育体制改革不彻底等原因，我国依然有不少地区存在公民参与公共体育服务治理利益表达渠道不畅问题。首先，农民体育利益表达渠道欠缺。据学者对我国温州、黄冈、商丘、北京、长春等地的38个行政村的调查，“有86%的村没有开通‘自下而上’的农民体育利益表达渠道。”[17]其次，体育利益表达渠道不够便捷。目前，“近半数体育行政部门依旧采取局长信箱、民生热线电话、座谈会等传统方式来征求与听取人民群众的体育意见，而没有利用主管官方网站设置公民体育需求表达模块”[18]，不利于人民群众及时、快速传递体育意愿与想法。最后，听证会功能发挥不充分。当下，“政府部门召开的体育听证会还带有明显的‘精英化’‘形式化’的倾向，大多普通民众很少有参与公共体育服务政策制定、绩效评估、政府购买公共体育服务等重大体育决策的机会，而真正能够得到有效回应与执行的体育建议更是屈指可数。”[19]

3.2 公民参与公共体育服务治理的意识及能力不足

随着社会主义市场经济体制的深入推进、基层民主政治建设的快速发展、互联网技术的普及应用，“公民的利益观念权利意识逐步觉醒，参与公共事务的热情日益高涨、能力不断增强。”[20]但是，相对于医疗、卫生、教育、住房保障等其他公共服务，我国公民参与公共体育服务治理的意识以及能力还不足。一方面，公民参与意识淡薄。长期以来，在传统政治文化的熏陶和“搭便车”心理的作用下，不少公民“明哲保身”“臣民”“依附”“等靠要”等思想观念积淀较深，形成了依赖政府做主、服从政府安排的心态，法治意识、平等意识、民主意识、人权意识不强，公共精神与公共社会责任感淡漠，尤其是对参与有关自身经济利益之外的公共事务往往持被动与消极态度，甚至有排斥、抵触情绪，导致公民缺乏主动参与公共体育服务治理的意识与动力。研究发现：“相当一部分比例的公民都认为，体育发展规划与政策的制定与执行、体育场地的选址与布局、器械健身设施的维护与管理、体育赛事活动的承办与组织、体育财政经费的筹集与使用等公共体育服务事务全部是政府部门的工作，与公民没有任何关系，公民只是公共体育服务的使用方。”[21-22]另一方面，公民参与能力不足。从管理学角度来看，公民参与公共体育服务治理作为一项专业性很强的公共管理活动，需要公民具备相应的文化素养与一定的实践技能。官方统计数据显示，截止到2018年，我国未上过学与小学文化程度的人口占30.7%，初中文化程度的人口占37.8%，高中(包括普高、职高、中专)文化程度人口占17.5%，高中文化程度以上的人口占14%[23]，即我国受教育程度在高中学历以下的人口占到68.5%。大多数公民不仅缺乏公共服务管理知识，也不熟悉相关操作方法，自然难以科学、有效地参与到公共体育服务治理中。

3.3 公民参与公共体育服务治理的组织化程度低

调研发现：“我国体育社会组织提供的公共体育服务主要集中在体育规划建设、体育健身宣传、健身指导训练等外围与边缘层面，在诸如维护民众体育权益、培训体育技术人员、国民体质监测、承包体育赛事等方面的作用极为有限。”[24]反映出我国公民参与公共体育服务治理的程度较低。究其原因，首先，行政化色彩浓厚。现阶段，我国体育社会组织在实践运行过程中，“对政府有着较强的依赖性，具有浓厚的官僚化倾向与行政化色彩”[25]53-54，自主性与独立性较弱，这不仅限制了体育社会组织的发展空间，而且在很大程度上影响了体育社会组织服务民众的公益意识，进而造成其在公共体育服务治理中的缺位现象。其次，官方合法性不足。根据《社会团体登记管理条例》《政府采购法》《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作意见的通知》等文件规定与要求，当前我国“至少有50%以上的体育社会组织暂时还不能在民政部门与业务主管部门登记注册，身份得不到认可”[25]94-95，从而无法参与承接政府购买公共服务，不能承办与组织公益性体育培训、全民健身活动、国民体质监测,运营和管理公共体育场馆与设施等，限制了其在公共体育服务治理中的功能发挥。再次，自身能力建设薄弱。当下，我国体育社会组织总体上还处于初级发展阶段，依然“存在数量偏少、结构失衡、专业人员匮乏、经费短缺、内部管理不规范、服务能力较弱、社会影响力不强”[26-27]等问题，不能完全承担与胜任公共体育服务治理的各项任务与职责。

3.4 公民参与公共体育服务治理的法律法规建设滞后

迄今为止，我国在《宪法》《体育法》《公共文化体育设施条例》《全民健身条例》《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》《关于推进基层综合性文化服务中心建设的指导意见》《关于推进社会公益事业建设领域政府信息公开的意见》《公共文化服务保障法》等法律法规中赋予了公民参与体育管理的若干权利，为我国公民参与公共体育服务治理提供了重要的法律保障与行动指南。但是，与新时代国家法治的发展进程与建设体育强国的需求相比，我国公民参与公共体育服务法治建设工作总体上还比较滞后，尤其是在立法层面还存在不少薄弱环节。首先，法律法规操作性不强。现有法律法规只是就公民参与体育管理的权利作了一些宏观性、原则性、笼统性的说明与要求，没有明确规定公民参与体育管理的主体地位、程序、方式、范围，同时在公民参与体育产品供给、政策制定与执行、绩效考核、监督与问责等方面尚无具体的法律规范与制度支持，使得公民在行使公共体育服务治理权利时缺乏实践操作性。其次，法律法规刚性约束力较弱。对于行政主体不诚实履行公民参与体育的法定义务，有关惩戒措施与责任追究办法的法规几乎空白，折射出我国公民参与公共体育治理的强制性与刚性约束力较弱。再次，地方立法进展缓慢。浏览各省市县政府及体育部门官方网站，发现大多是对国家层面文件的转载。在地方公民参与体育治理立法方面，没有制定出符合地方特点的法规文件，可行性与实效性较差。

4 新时代我国公民参与公共体育服务治理的路径选择

当前我国公民参与公共体育服务治理还面临利益表达渠道受阻、意识以及能力不足、组织化程度比较低、法律法规建设滞后等现实困境，与党的十九届四中全会中提出的“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”[28]的目标还有较大差距。这迫切需要我们加快转变公共体育服务治理思维方式，高度重视与充分汲取公民参与公共体育服务治理的力量与智慧，引领和推动每一位公民依法、有序、合理地参与公共体育服务治理。

4.1 畅通公民参与公共体育服务治理的利益表达渠道

所谓利益表达渠道，是指“利益表达主体为了实现自身利益而开展诉求活动的方式和媒介”[29]。在当前我国经济体制转换、社会结构分化与人民群众体育利益多元化的社会环境下，建立多元、有效的体育利益表达渠道，可以促使不同阶层公民充分表达体育心声、意愿、要求，加强公民与政府部门之间的对话、交流、沟通，形成公民与政府共同治理公共体育服务的良性互动局面。

首先，搭建农民体育利益表达渠道。扎实推进基层党代表、人大代表、政协委员等联系农民群众工作，依托村委会、村民代表与小组会议、村民理事会与议事会等村民自治组织，通过座谈、入户走访、问卷调查、乡村公众号与微信群等方式，加快建立自下而上的农民体育利益表达渠道，广泛征求广大农民的体育意见，并对农民普遍关注的公共体育服务热点与焦点问题进行解释说明与及时回应。其次，充分发挥政府新媒体的作用。要充分发挥政府新媒体“传播速度快、受众面广、互动性强、便捷高效等优势”[30]，注重利用重大体育活动、体育节日时间节点等设置相关话题、开展相关活动，保障公民的利益诉求畅通。再次，完善与规范听证会制度。“有效的听证会是网罗民意、传递民声的重要方式，可以保证重大公共服务决策更加具有可行性。”[31]针对体育政策制订、绩效评估、政府购买公共体育服务等与公民切身利益密切相关的重大服务事项，政府部门要依法主动组织体育行政人员、体育专家以及具有代表性的普通公民召开听证会，鼓励普通公民表达观点、建言献策，将合理的意见建议落实到公共体育服务决策实践中。

4.2 培育公民参与公共体育服务治理的意识和能力

首先，增强公民参与体育治理意识。一方面，政府部门要灵活运用宣讲、专题节目、文艺作品、公益广告等手段，加强社会主义核心价值观的宣传教育力度，着力增强人民群众的政治文化素养与法治意识、民主意识、权利意识、主人翁意识、命运共同体意识，培育人民群众参与公共事务的主体责任感及公共精神，使人民群众认识到参与公共事务治理既是公民应该享有的一项法定权利，又是公民履行体育义务的内在要求。另一方面，要注重发挥移动多媒体、互联网等新兴媒体的优势与作用，树立公民参与公益事业的价值导向，全方位、多角度、深层次宣传公民参与体育事务的典型事迹与突出贡献，努力营造新时代党和政府重视、支持公民参与体育治理的良好氛围，激发公民参与公共体育服务治理的内生动力。其次，提升公民参与能力。通过恳谈讨论、社区讲座、教育培训等有效途径，选择群众喜闻乐见的形式，丰富人民群众参与体育治理的文化专业知识。充分发挥精英的带动与示范效用，邀请相关专业人士利用节假日现场指导，帮助人民群众掌握参与体育治理的方法与技巧。设立公共体育事务公益岗位，主动邀请公民参与到体育场地建设、器械设施维护、体育赛事活动组织、体育文化传承等服务项目中来，通过切身体验进一步提升公民参与公共体育服务治理的能力。

4.3 提升公民参与公共体育服务治理的组织化程度

体育社会组织是增强公民参与公共体育服务治理效能的重要载体。基于共同体育利益成立的体育社会组织，具有显著的民间性、公益性、组织性、专业性、自愿性等多重特征，不仅可以有效弥补“政府失灵”与“市场失灵”的缺陷，还可以将不同个体之间各种分散、差异、碎片化的体育需求与表达进行整合，集中、高效地传递给政府部门，促使公民的反馈及时得到政府部门回应。

一是，推进政企分开。实现政企分开是“我国改进社会治理方式、激发社会组织活力的客观要求”[32]，也是确保体育社会组织独立自主参与公共体育服务治理的重要途径。政府部门应顺应社会形势发展，全面深化体育管理体制改革，加快体育行政部门职能转变，大力推进政社分开，向社会力量下放权利，将公共体育服务供给的任务以适当方式交由体育社会组织承担。二是，实行体育社会组织备案制。“实行备案制，可以赋予那些达不到登记门槛的体育社会组织一定的行政合法性，并在政策方面予以扶持”[25]94-95，拓宽其治理公共体育服务的范围与空间。地方政府可科学借鉴江苏、广东等地方备案制的成功经验，由所在街道(乡镇)负责备案登记，为体育社会组织承接政府购买公共体育服务打开方便之门。三是，加强体育社会组织自身能力建设。体育社会组织要坚持公益性原则，以实体化、社会化、规范化为目标，不断优化人力资源配置，拓宽经费筹集渠道，完善会员大会、理事会、监事会制度，健全法人治理结构与运行机制，使自己成为公共体育服务治理的重要主体。

4.4 加强公民参与公共体育服务治理的法律法规建设

坚持依法治体，是“改革开放40年来我国健康发展体育事业的基本经验，是新时代我国全面推进体育治理现代化、实现体育善治目标的题中应有之义。”[33]公民参与公共体育服务治理，同样需要依赖法治保驾护航。

首先，增强法律法规的操作性。“保证法律法规的可操作性是科学立法的基本原则。”[34]从法律条款上明确公民参与体育治理权利，是增强公共体育服务法律法规操作性的重要手段。国家立法部门与国家体育总局可积极组织法律界与体育界权威人士，在广泛听取社会意见的基础上，做好体育法律法规的废改立释工作，明确公民参与公共体育服务治理的地位、原则、权利、领域、范围、程序、方式等内容，逐步出台公民参与体育政策制定、绩效评估、监督与问责等规章制度，使公民参与公共体育服务治理有法可依、有章可循。其次，提高法律法规的刚性约束力。尽快规范公民参与公共体育治理的立法语言，在法律条文中合理设置行政主体损害公民参与公共体育治理权利的责任追究办法及惩罚措施，维护法律权威。最后，做好地方立法工作。地方政府要积极响应国家号召与上级部门指示，加大对地方公共体育服务的实证调研，准确把握本地区公民参与体育治理的特点和需求，制定出具有法律效力和本土特色的公民参与公共体育服务治理的地方法规及配套措施。