从“关心”到“办好”：特殊教育公平问题及提升策略

江雪梅

摘要促进残疾儿童少年教育公平对于整个国家实现教育公平和社会公平都具有重要意义。党和国家出台了相关政策法规保障特殊教育的发展，明确了不同主体办好特殊教育的相关要求。目前我国特殊教育总体质量仍有待提升，存在义务教育阶段残疾儿童少年受教育程度差异大、非义务教育阶段特殊教育发展滞后、保障机制欠缺、教师数量和质量有待提升等问题。建议从立法、制度、资源等方面对特殊教育进行系统完善。

关键词 教育公平；特殊教育；残疾儿童少年教育；特殊教育政策；特殊教育公平

中图分类号G63

文献标识码B

文章编号1002-2384（2020）12-0024-04

特殊教育是体现社会公平正义、检验政治合法性的一面镜子，[1]也是我国教育事业不可或缺的一个组成部分。“特殊教育公平”，则是指残疾儿童少年基于个体的能力与努力，获取受教育的机会、获得一定的教育资源、取得因为接受教育而带来的社会经济地位；这种机会的获取、资源的获得以及社会经济地位的取得，并不因其性别、所处区域、家庭背景、残疾状况等有所区别。具体来说，特殊教育公平既包括残疾儿童少年与普通儿童少年之间在受教育机会、受教育过程、受教育结果上的公平，也包括残疾儿童少年内部不同性别、不同地域、不同残疾类型、不同残疾程度的儿童少年之间，在受教育机会、受教育过程与受教育结果上的公平。研究残疾儿童少年教育公平问题、促进残疾儿童少年教育公平，对于整个国家实现教育公平、实现社会公平都具有非常重要的意义。

一、特殊教育公平的现状及问题

新中国成立70年来，我国残疾儿童少年接受教育的状况得到了很大改善，特殊教育事业取得了长足发展，但目前残疾儿童少年的受教育情况依然存在许多不尽如人意的地方。

1. 义务教育阶段残疾儿童少年受教育程度差异较大

现阶段，虽然残疾儿童少年接受教育的人数大幅增长，但是在义务教育阶段，不同地区残疾儿童少年之间、城市与农村的残疾儿童少年之间、残疾儿童少年与普通儿童少年之间，接受义务教育的情况仍然存在着较大差异，适龄残疾儿童少年的义务教育入学率仍有待提高。未入学的残疾儿童少年主要分布在集中连片深度贫困地区和重度、极重度残疾的群体当中。[2]不同年龄、不同残疾类型的儿童少年在接受教育时也存在着一定的差异。有研究表明，随着年龄的增长，视力、听力、言语和多重残疾人受教育年限不断下降。[3]

2. 非义务教育阶段特殊教育的发展整体滞后

残疾儿童少年的学前教育与义务教育、义务教育与高中教育以及高中后教育之间的衔接并不通畅，尤其是对残疾儿童少年的学前教育的重视程度严重不足。目前针对残疾儿童的学前教育距离国家提出的普惠、安全且优质的学前教育的要求还存在较大差距，特别是重度残疾儿童、流动残疾儿童、留守残疾儿童以及贫困家庭的残疾儿童接受学前教育的机会仍然非常有限。面向视障青年和听障青年的普通高中已举办多年，积累了一定的经验，但不论从规模还是质量上，都有待进一步提升。其他类型的残疾青年基本上没有接受普通高中教育的机会。当前过于严格的招生制度，将许多残疾学生拒于高等教育之外。2015年至2017年，残疾人进入高等院校学习的人数仅占残疾人总数的0.04%；[4]而2017年全国各类高等教育在学总规模达到3779万人，高等教育毛入学率为45.7%。[5]

3. 特殊教育的保障机制还不够完善

首先，关于特殊教育的法律与政策保障不够完善。我国至今没有制定《特殊教育法》，现有政策弹性较大，缺少详细具体且操作性更强的指导，导致各级政府部门对特殊教育重视不够。其次，残疾儿童少年教育经费投入总量不足。虽然国家对于特殊教育的经费投入逐年增加，但其增长率较普通教育而言还是偏低。教育经费不足直接导致了特殊教育机构的数量不能满足残疾儿童少年接受教育的需求，一些特殊教育学校条件简陋，缺乏基本的教学设备，教师缺少相关教学参考资料，学生缺少必备的辅助性器材。

4. 特殊教育教师数量及专业水平均有待提高

由于特殊教育教师准入制度不健全，我国特殊教育教师不仅数量缺乏，其特殊教育专业素养也偏低，专业知识水平不高，学历层次普遍低于普通学校教师。截至2018年6月，我国已有61所普通本科高校开设特殊教育专业，在校生1万余人，高职院校开设特殊教育专业点37个，“国培计划”培训特教学校骨干教师10298名、校长726名，[6]特殊教育教师的职前培养和职后培训均达到一定规模。即便如此，对照2018年义务教育阶段在特殊教育学校就读的66.6万名残疾学生，在普通学校就读的33.2万名残疾学生，以及在特殊中等职业学校就读的19475名残疾学生来说，[7]目前我国高等教育所培养的特殊教育教师仍远远不能满足现实需求。

与此同时，由于大多数地区普通学校接纳残疾儿童少年随班就读的意愿不高、准备不足、支持保障机制不健全，普通学校教师的融合教育能力偏低等，使得特殊教育的不均衡在残疾儿童少年接受的教育质量上也有所体现。

二、特殊教育公平的政策保障

在我国，从教育的基本法到教育的一般法律法规，从中共中央、国务院的政策，再到国务院办公厅、教育部等部委的规章，对于特殊教育都有一定的规定及阐述，表明了党和国家对于特殊教育问题的关心与重视，是教育公平价值导向在政策与法律中的直接体现。

1. 从“关心”到“办好”：政策法规中表述的变化

《中华人民共和国教育法》明确规定“国家扶持和发展残疾人教育事业”（第10条）、“国家、社会、学校及其他教育机构应当根据残疾人身心特性和需要实施教育，并为其提供帮助和便利”（第39条），从法律层面规定了特殊教育与普通教育共同发展的原则，体现了特殊教育公平的基本思想。

党的“十七大”提出要“关心特殊教育”，“十八大”提出要“支持特殊教育”，“十九大”报告中关于特殊教育的表述是“办好特殊教育”。从“关心”到“支持”再到“办好”，从精神层面到物质层面，从“倡导”到“提供条件”再到“提出要求”，這样逐步落实的过程，为特殊教育的发展提供了指导性的意见。与此同时，《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》和《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，关于特殊教育的表述也从“发展特殊教育”演进为“推进特殊教育发展”，显示了党和政府努力将特殊教育事业发展进行到底的决心。

2. 从原则规定到具体要求：政策法规对于不同主体办好特殊教育的要求

为了从不同角度更好地保障残疾人享受公平教育的权利，除在《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国义务教育法》《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国职业教育法》《中华人民共和国高等教育法》等系列法律中将残疾人受教育权纳入法律保障，国家还颁布了有关特殊教育的专门法律法规，如《中华人民共和国残疾人保障法》《中华人民共和国残疾人教育条例》《中华人民共和国残疾人就业条例》等。特别是教育部联合中国残联等六部门发布的《特殊教育提升计划（2014-2016年）》《特殊教育提升计划（2017-2020年）》，强调了特殊教育的重要意义，确定了我国特殊教育的总体目标和重点任务，提出了提升特殊教育的主要措施，并针对特殊教育的组织领导提出了操作性较强的政策性建议。在明确相关政策法规的基础上，特殊教育的不同责任主体也依照相关政策法规履行其应尽的职责。

其一，作为以代表残疾人共同利益，直接为残疾人服务，发展和管理残疾人事业为主要职责的中国残联，[8]应当关注残疾儿童少年的教育问题。2009年，国务院残疾人工作委员会联合中国残联等部门发布《关于开展第十九次全国助残日活动的通知》，针对残疾儿童的教育问题，从入学、义务教育、费用机制等多方面提出了具体要求。

其二，作为残疾儿童少年接受教育的责任承担者，教育行政部门应承担具体落实工作。2008年，国务院办公厅《关于印发教育部主要职责内设机构和人员编制规定的通知》明确指出，特殊教育的指导、宏观管理、政策制定等工作由教育部具体负责。2017年，国务院办公厅颁布的《关于印发对省级人民政府履行教育职责的评价办法的通知》中，将“办好特殊教育”作为评价省级人民政府履行教育职责的内容之一，更是将特殊教育的举办主体具体为省级人民政府所管辖的教育行政机关。

其三，作为特殊教育的责任主体，教育部也在不断完善特殊教育的相关工作。2005年，教育部在《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》中提出，要切实将残疾儿童少年义务教育纳入“两基”攻坚和巩固提高工作之中，不断提高残疾儿童少年义务教育普及程度。2010年，在《关于贯彻落实科学发展观 进一步推进义务教育均衡发展的意见》中，教育部再次强调要“高度重视和大力扶持特殊教育，不断提升残疾儿童少年义务教育普及水平”。2017年，教育部将残疾儿童少年的入学率作为义务教育均衡发展督导评估指标提出，并作出“全县残疾儿童少年入学率达到95%以上”“特殊教育学校生均公用经费不低于6000元”[9]的具体规定。除此之外，教育部开始着手提升残疾学生接受高级中等教育的普及率，明确提出要加强高中阶段特殊教育学校建设，加快发展以职业教育为主的残疾人高中阶段教育，保障残疾人接受高中阶段教育的权利。[10]

三、推进残疾儿童少年教育公平的政策建议

1. 树立大教育观，全面推进融合教育

国家和地方应在政策上给予残疾儿童少年尤其是农村地区残疾儿童少年更多倾斜，从经济上补贴农村残疾儿童少年，保证农村残疾儿童少年接受特殊教育。一方面，通过分层供给，提高残疾儿童少年的资助水平，提升经济欠发达地区残疾人受教育水平。另一方面，通过分类供给，优化残疾人教育服务供给结构。比如：采取措施降低农村地区残疾女童的辍学率和失学率；加大县级特殊教育学校建设力度，保障智力残疾、精神残疾儿童少年接受义务教育的权利；提升“送教上门”服务质量，保障重度残疾儿童少年的受教育权等。

此外，还应畅通残疾儿童少年受教育路径，将残疾儿童学前教育纳入学前教育体系当中，严格遵守《残疾人教育条例》的要求，扩大残疾儿童学前特殊教育规模；发展中等职业教育，实现残疾儿童少年教育与就业之间的衔接，鼓励中等职业技术学校举办特教班，招收残疾学生入学；将特殊学生的学业发展规划与职业发展规划进行有机结合，为特殊学生的终身发展奠基。例如：江苏省南京市溧水区特殊教育学校在促进特殊学生学业、职业双优上进行了多年的创新实践，取得了丰富的经验，实现了为特殊儿童少年的终身发展奠基的目标，值得借鉴学习。[11]

2. 完善特殊教育保障机制，有效配置共享优质资源

完善特殊教育应首先从完善特殊教育法律体系着手，国家层面应推动《特殊教育法》的出台；同时，不断推进特殊教育体制改革，构建特殊儿童少年的终身教育体系，促进普通教育与特殊教育的融合，将康复、教育、职业训练、就业指导进行有机结合，创建区域特殊教育学校联盟，保证优质资源的有效配置与共享。同时，国家还应增加对于特殊教育资金和资源的支持，建立特殊教育财政投资制度，逐年增加投入比例，合理均衡地配置教育资源，多渠道募捐残疾儿童少年教育经费；建立特殊教育信息数据库，为特殊教育的决策与管理提供信息，借助已有的信息检索平台，增加各级各类特殊教育学校和康复机构的课程与教学等内容，实现优质资源共享和充分利用。

3. 创新特殊教育教师培养模式，健全待遇保障体系

一方面，要扩充特殊教育师资，健全特殊教育教师编制动态调整机制和待遇保障机制；制定优惠政策，在薪酬和职称评聘上保障特殊教育教师的权利。另一方面，要推进高等院校特殊教育专业的建设与发展，探索特殊教育教师创新性培养模式，拓宽渠道、吸纳社会资源开展特殊教育教师的培养；与此同时，应围绕特殊教育师资发展重点，建立并完善特殊教育教师培训制度，开展培训资源库建设，保证培训的持续长效发展。此外，应重视特殊教育教师的入职教育，增强新入职教师的责任感和使命感；恪守“师德为先”的原则，加强特殊教育教师师德建设。

4. 推进标准化建设，全方位提升特殊教育总体质量

各地应加强特殊教育学校标准化建设，针对不同残疾类型、不同残疾程度的残疾儿童少年，建立特殊教育评价体系、特殊教育学校评价体系，以评估标准引领残疾儿童少年教育质量的提升，并在此基础上制定各级特殊教育学校的课程标准，以提高课堂教学质量。与此同时，应建立适合残疾儿童少年身心發展的随班就读质量考核评估体系，提高随班就读的教学质量；完善残疾儿童少年教育支持服务标准，提高残疾儿童少年的生活质量。

参考文献：

[1] 王培峰.特殊教育政策：正义及其局限[M].南京：南京大学出版社，2015：29.

[2] 李天顺.新中国特殊教育70年[J].中国特殊教育，2019（10）：3-7.

[3] 许巧仙，詹鹏.公平正义与弱有所扶：残疾人教育结构性困境及服务提升研究[J].中国行政管理，2018（11）：68-72.

[4] 陈劲松.2015年-2017年2.89万残疾学生接受高等教育[EB/OL].（2018-09-15）[2020-09-30]. http：//www.gov.cn/shuju/2018-09/15/ content_5322148.htm.

[5] 教育部.2017年全国教育事业发展统计公报[EB/OL].（2018-07-19）[2020-10-11].http：//www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/sjzl_fztjgb/201807/ t20180719_343508.html.

[6][7] 中華人民共和国国务院新闻办公室.平等、参与、共享：新中国残疾人权益保障70年白皮书[R/OL].（2017-07-25）[2020-10-11]. http：//www.xinhuanet.com/politics/2019-07/25/c_1124797039.htm.

[8] 中国残疾人联合会网站.中国残联主要职能[EB/OL].（2008-11-14）[2020-09-27].http：//www.gov.cn/test/2008-11/14/content_1148811. htm.

[9] 教育部.县域义务教育均衡发展督导评估暂行办法[EB/OL].（2012-01-20）[2020-09-30].http：//old.moe.gov.cn/publicfiles/business/ htmlfiles/moe/moe_1789/201205/136600.html.

[10] 教育部，国家发展改革委，财政部，等.高中阶段教育普及攻坚计划（2017-2020年）[EB/OL].（2017-03-24）[2020-09-30].http：// www.moe.gov.cn/srcsite/A06/s7053/201704/t20170406_301981.html.

[11] 雷江华.改革开放40年我国特殊教育重要进展与未来展望[J].现代特殊教育，2019（12）：5-11.

注释：

① 本文系国家社会科学基金2018 年度重大课题“推进教育公平研究”（课题批准号：18VSJ093） 的研究成果之一。