新时期独立学院规范发展困境及其策略

原 珂， 阙明坤， 周禹彤

(1. 对外经济贸易大学 教育与开放经济研究中心， 北京 100029； 2. 格拉斯哥大学 社会与政治科学学院， 英国 格拉斯哥 G12 8RS；3. 厦门大学 教育研究院， 福建 厦门 361005)

一、 问题提出与研究进展

回顾我国民办高等教育事业改革开放40余年的发展历程发现，其在规模、质量、社会影响力等方面都发生了巨大变化。独立学院作为民办高等教育事业的重要组成部分，是伴随高等教育改革逐步深化而出现的新生事物，其产生、发展与改革等都有着深刻的社会背景及历史原因[1]。教育部发展规划司最新统计数据显示，截止到2019年6月15日，全国共有独立学院257所(2006年全国独立学院数量为318所)，占全国2 688所普通高校的9.56%，占全国756所民办高校的33.99%，占全国434所民办本科院校的59.22%[2]。很大程度上，独立学院不仅在“量”上构成了我国高等教育的重要力量，而且在“质”上加速了我国高等教育步入大众化的进程。

然而，随着2016年底全国人大常委会对《中华人民共和国民办教育促进法》(以下简称“新《民促法》”)的修订，近几年有关政府部门对相关实施细则的相继颁布，以及当前我国经济社会转型发展的不断深入，特别是现阶段我国民办高校分类管理改革和地方本科高校向应用技术类高校转型发展的加速推进，我国整个民办教育及产业都面临着结构性转型的问题。这也要求包括独立学院在内的民办高等教育发展战略转向以质量为核心的内涵式发展，以不断强化办学特色，提高核心竞争力。某种意义上，独立学院走到了一个新的“十字路口”，其如何从以往的机遇性竞争迈向实力型、内涵式发展，愈发成为十八大以来摆在党和政府面前的重要课题。《民办教育工作部际联席会议2019年工作要点》明确指出，要“制定独立学院规范改革方案，研制《深化独立学院改革发展的指导意见》”。诚然，独立学院作为一种“过渡式”的办学模式，是一种派生性的制度安排，在现行实践与发展中越发显露出诸多问题，尤其是其因传统发展模式及历史渊源已愈发在这一转型中凸显出种种不适，困境叠生。此时，探究独立学院的发展困境及其破解策略，既有助于明晰独立学院未来发展路径和引导政策，也有助于深化其体制机制改革，促进新时期独立学院健康可持续发展。

综观国内外独立学院的发展，可以说，在严格意义上国外并没有类似我国这样的独立学院。有研究证明，在高等教育大众化与普及化进程中，国外主要是通过“第二种高等教育”来实现的，即国家投资建立了一批独立于精英大学系统之外的应用定向型高校，如美国的社区学院、英国的科技学院、法国的短期技术学院、德国的高等专科学院、日本的短期大学和专门学院、印度的附属学院等。这些高校大都属于新建的应用型公立高等院校，如英国的科技学院和美国的社区学院等，但也有一些不属于公立性质，如印度的附属学院中仅有少许是公立性质的[3]。其相似之处是都根据各自国家的实际情境探究并形成各具本土特色的高校发展与管理模式，这或许对新时期我国独立学院的重新定位、规范发展及转型等有一定的借鉴价值。由此可知，对独立学院的研究要结合国情，从实际出发。

国内学界关于独立学院的理论研究整体较为丰富。然而，既有研究多聚焦于独立学院的产生与发展背景、概念及内涵辨析、属性与特征阐释、基本类型与办学模式归纳以及对策研究等方面，前瞻性研究略显不足。许为民[4]、邬大光[5]、李延保[6]等分别从市场经济运作规律、社会需求、教育环境、教育体制改革、办学主体合作意愿等视角回溯了独立学院的产生与发展背景；来茂德[7]、冯向东[8]等对独立学院及其内涵进行了不同界定；臧连兴[9]、李相然[10]、那薇[11]等根据独立学院发展的不同阶段对其属性与特征进行了系统阐释；刘光临[12]、高新芝[13]等对独立学院的办学模式及类型进行了归纳；顾美玲[14]、于光辉[15]、荆光辉[16]3、阙明坤[17]、原珂[18]等则对独立学院的改革发展进行了相关对策探究。整体来看，上述研究虽涉及独立学院的各个方面及不同维度，但存在两方面不足：其一，既有研究对策主要集中在针对个案的微观探究以及中宏观层面的列举式建议，缺乏对新时期、新背景下独立学院改革与规范发展的深入剖析；其二，研究视角相对狭窄，以教育学居多，而结合法学、经济学、公共管理学等跨学科的研究相对不足。为此，本研究力图有所突破：一是在新《民促法》的新要求下系统审视当前独立学院改革与规范发展中所遇到的现实困境，二是以跨学科视角探索新时期独立学院规范发展应着力从哪些方面协同推进。

二、 当前独立学院规范发展面临的现实困境

按照教育部于2003年印发的《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》提出的要求，独立学院办学应坚持做到“七个独立”：具有独立的校园和基本办学设施；实施相对独立的教学组织和管理；独立进行招生；独立颁发学历证书；独立进行财务核算；具有独立法人资格；能独立承担民事责任。然而，迄今为止，独立学院为何在“独立”之道上裹足不前？其症结或困境何在？在此，本研究结合对广东、浙江、江苏、辽宁、吉林5省近20所独立学院的调研，尝试从以下4个方面作出分析。所选院校虽有限，但能完全覆盖当前我国独立学院的不同办学模式，具有社会学意义上的代表性。

(一) 历史合理性逐渐消逝与现实合法性亟待重塑问题

独立学院作为我国高等教育大众化背景下产生的一种办学模式，在各举办高校品牌资源、学科建设、师资队伍、人才培养等方面的支持下，不仅成功扮演了我国高等教育大众化持续发展的“试验田”、“先行军”和“排头兵”的重要角色，而且为我国建成世界最大规模高等教育作出了历史性贡献[19]。但是，长期以来，独立学院在发展过程中存在法人地位未落实、产权归属不清晰、体制机制不顺畅、经费管理不规范、内部治理不健全等突出问题[20]，这在一定程度上影响了教育公平。特别是随着时间的推移、社会经济的发展以及人才需求结构的变化，独立学院发展初期所具有的历史合理性正在逐渐消逝，且其在现行实践与发展中面临愈来愈多的新情况、新问题，亟须在新时期的法律框架内重塑合法性。有学者认为，独立学院是21世纪初我国在教育大众化背景下“制度性寻租”的结果，其本身并非完全意义上的制度创新，更准确地说是制度不够完善的产物[21]。故其是伴随着时间推移与自身不断发展壮大而逐渐获取历史合理性的，但现实合法性仍有待商榷。

然而，在新时期民办教育分类管理改革的大背景下，重塑这一合法性必然涉及独立学院在新形势、新背景下的重新定位问题。特别是在当前我国整个教育和经济社会产业都面临着结构性转型之际，若独立学院的类别、定位及发展方向不能得以清晰界定，则其前进的道路将会迷失路标。正如调研中各界认为独立学院发展中存在的法人身份不明确、产权结构不合理[22]、发展目标不清晰、运行机制不顺畅、自有教师队伍不足、社会认可度不高等问题，都使其重塑自身合法性的道路布满坎坷。其中，独立学院产权结构不合理引发的增值资产归属不明问题是当前诸多独立学院在改革发展与转设工作中都面临的。例如一些独立学院的举办高校(母体高校)与投资方的合作协议只规定合作期间的利润分配，而对合作办学期满后独立学院的财产归属只字不提。实际上，独立学院在滚动发展过程中的办学规模不断扩大，资产总值不断增加，甚至由几千万元增至数亿元。但鉴于之前双方对增值资产归属缺乏明确规定，这些独立学院在规范发展特别是转设中经常出现母体高校与投资方在产权问题上的激烈争议。

(二) 比较优势持续弱化与竞争优势尚未成型问题

20世纪80年代以来，民办高校一直发挥着“拾遗补阙”的功能。到了20世纪90年代，独立学院凭借“短平快”的专业设置、开放的生源市场、灵活的市场机制、低成本的兼职师资队伍、高效的内部管理机制和面向区域性中小企业培养人才的就业导向等优势[23]，异军突起，迅猛发展，成为我国民办高等教育行业的一股新生力量。截至2019年6月15日，全国独立学院在校生约260万人，教职工约16.39万人，其中专任教师约12.40万人[2]。此外，相关统计资料显示，从2004年独立学院的第一届毕业生算起，至2018年底独立学院已累计为社会各行各业培养和输送了约473万名高素质、应用型人才(1)相关数据根据教育部公布的历年教育统计数据整理而得，详见http:∥www.moe.gov.cn/s78/A03/moe_560/jytjsj_2018/。。这充分表明现阶段独立学院已是我国高等教育体系中一支不可或缺的生力军。但是，历经二十来年的发展，特别是进入新时期后，我国高等教育的政策环境和市场生态等均发生了巨大变化。独立学院起初所拥有的比较优势已持续弱化，甚至完全丧失或变为劣势，而其办学特色、人才培养、区域服务优势等核心竞争力却尚未形成，面临严峻考验。例如仅从2004—2015年我国独立学院在校生人数、招生人数与毕业人数的统计变化就可以看出，2011年后，全国独立学院在校生人数持续下降，到2015年底，已不足260万人(见图1)；全国独立学院招生人数从2012年起开始逐渐减少(见图2)。这皆表明独立学院初期所具有的开放生源市场优势已逐渐式微。同时，相关研究证明，一些独立学院的生源质量也日渐受到普通民办高校、高职院校以及地方普通公办本科院校的冲击[24]。

注：相关数据根据教育部公布的历年教育统计数据整理而得，下同。

图1 2004—2015年全国独立学院在校生人数

图2 2004—2015年全国独立学院招生人数和毕业人数

除上述独立学院开放的生源市场和质量受影响外，调研还发现，一些独立学院因盲目迎合市场需求而始终未能形成稳定的优势学科；专业设置不够合理，同质化现象严重，且课程建设偏离实践；办学营利导向使得教学资源与师资投入严重不足，教师流动性过强、流失率过高；办学自主权不足，核心竞争力不强，竞争优势尚未形成。如针对学科专业设置问题，调研发现，一方面，大多数独立学院人文、经管类学科专业设置过多，而理工类学科专业设置相对较少。这可能是源于办学之初的资源投入不足，因为后者需要更多的软硬件设施及资金投入。另一方面，独立学院专业设置与母体高校的同质性较高。如重庆市现有独立学院专业设置与母体高校的雷同率达60%，中部某省独立学院设立的本科专业与母体高校的雷同率高达90%[25]。另外，通过整理我国高校近10年招生资料得知，全国独立学院中开设了英语、计算机、国际经济与贸易专业的院校在60%以上，甚至有些独立学院2/3的学生集中在某一两个专业上。这些都不利于新时期独立学院竞争优势的形成。

(三) 区分营利与非营利的公益属性问题

关于民办高校的营利与非营利属性问题，很长一段时期内，无论是在学界还是在实务界都存较大争议。近年来，新《民促法》和配套实施细则明确要求对民办学校实行营利性与非营利性分类管理，使得这一争议有所减弱，但还尚未得以完全解决。从根本上来说，关于民办高校营利与非营利属性的争议焦点在于其是否具有公益性。我国独立学院最初是在高等教育资源供给不足的时代背景下由国家鼓励社会力量办学而迅猛发展起来的，其在根源上具有社会力量投资办学的属性，在这点上完全不同于西方捐资或捐赠办学的模式。这也意味着我国独立学院从起步发展就兼具教育公益性和资本逐利性双重属性。从社会组织学视角看，独立学院作为一种特殊的复杂性社会组织，兼具教育、学术、民间、公共、私益、产业等多重属性。这些多重属性实际上造成了当时我国相关民办教育政策的特殊性、高度挑战性以及发展中的诸多障碍性。通常情况下，非营利性涉及教育、学术属性(内在属性)和公共属性(外显属性)，营利性对应私益、产业属性(外显属性)，而民间属性(作为内在属性和外显属性的介质反映独立学院的本真属性)则表现出营利性与非营利性的双重属性[26]。这样，独立学院的营利性与非营利性问题必然成为争议的焦点。随着新《民促法》的出台和分类管理的持续深化，在政府公共政策特别是教育产业政策视角下，这种营利性与非营利性之争愈发演化为现实中的公益性与非公益性之争，特别是针对民办学校营利性办学是非公益性的还是兼具公益属性的问题的论争长期存在。然而，实践中的民办教育分类管理远非局限于简单的“公益与非公益”二元对立属性，营利性的民办高校亦具有“公益”的兼容外溢属性，如一批希望未来选择转设为营利性普通民办本科学校的既有独立学院必然具有教育的外溢公益属性。在此，本研究以独立学院规范发展(尤其是转设)中的“过户费”问题为例进行分析。按照新《民促法》对民办学校进行营利性与非营利性分类管理的规定和当前教育部对独立学院转设工作的要求，为保障民办学校的法人财产权，资产过户(土地和校舍等资产由投资方名下过户至学校名下)是必不可少的环节。但调研发现，现有大多数独立学院经测算后的资产过户税费大约占资产总值的2%～3%，甚至不少学校过户费用可能在数千万元。这对经费本身就很紧张的独立学院而言无异于“雪上加霜”，增加了转设的资金成本。从高等教育的外溢公益属性出发，独立学院社会投资方在办学之初就已经投入大量资金办公益教育，但在当前转设中其还需上缴高额税费，这一定程度上不利于新时期激发社会力量办学的积极性。

(四) 发展需要与转设转型抉择问题

2008年4月教育部发布《独立学院设置与管理办法》(以下简称“26号令”)，首次就独立学院的设立标准、管理机制等具体方面作出明确规定，为独立学院未来发展指明道路。按照教育部要求，从26号令颁布之日起5年内全国独立学院都要做好产权过户、校园占地面积达标、举办者资质审核等工作，并依法通过教育部的考察验收，走上“独立”之路。但相关统计数据显示，到2013年4月，5年过渡期已满，2008年的315所独立学院中仅有23所成功转设为独立建制的民办本科高校。又过了约5年，到2018年12月，全国仅有30余所独立学院成功转设(2)同年度全国具有普通高等学历教育招生资格的独立学院共计265所。另外，从全国已转设独立学院的情况来看，它们有一个共同特点，即都是由民营企业或个人投资举办的民办型(或称外生型)独立学院，而由母体高校与地方政府、校办企业、基金会合作举办的公办型(或称内生型)独立学院则转设很少。[17]。截至2019年6月15日，全国才共有68所独立学院完成转设(3)有关跟踪调查研究结果显示，独立学院转设后，不论是原来的母体学校还是转设后的普通本科学校，在教学科研水平和人才培养能力上都得到显著提升。[27]。由此可知，绝大多数独立学院尚都“按兵不动”，持观望态度。究其根源，某种程度上，当前我国民办高校已完成“量”的积累，正转向“质”的升华阶段，即内涵式发展阶段。独立学院亦不例外，已走到了一个新的“十字路口”，正由规模发展转向质量提升与内涵建设。适时转设与有效转型已愈发成为现阶段我国独立学院发展的必然选择。但朝“何处转”及“如何转”的问题的答案尚不明晰，独立学院出现“选择迷茫”的困惑。教育部、国家发展改革委、财政部发布的《关于引导部分地方普通本科高校向应用型转变的指导意见》提出，独立学院应确立“培养具有创新精神和实践能力的应用型人才的目标定位”，但这仅是人才培养目标的定位，而理论上独立学院的发展还应包括总体目标、办学层次、办学规模、办学特色、管理理念、学科专业设置、社会服务、区域定位等多种定位[16]8。本研究在调研中了解到，当前我国独立学院广泛存在着定位缺失或具有随意性、定位缺乏特色或简单复制“母体”、定位缺乏可行性、“贪全求大”等问题，这些不清晰的定位、不明确的办学目标、不突出的办学特色等都已严重阻碍了独立学院的进一步发展。若进行横向比较，独立学院更是受到公办高校、普通民办高校和职业院校的“三面夹击”：论办学实力和水平，独立学院办学质量与特色明显不如公办高校；论办学机制的灵活性，其相较于普通民办高校也无明显优势；论成本收益，高等职业院校具有“低成本、高回报”的优势，也略胜于独立学院[17]。显然，这些都使独立学院在选择应用型转型或转设为普通本科高校时面临着严峻的考验。与此同时，调研还发现，针对当前独立学院转设比例整体偏低的状况，除了一部分学校因占地面积不达标、法人资格不独立等硬性条件不满足外，大部分独立学院在转设问题上难以“抉择”的主要根源是不同利益相关者的多重博弈。例如许多母体高校将独立学院视为开辟经费来源、增强社会影响的重要依托，考虑到巨额“管理费”收益和机会成本，不愿放弃而继续举办独立学院；部分投资方鉴于同公办高校的长期契约，不希望失去母体高校这块“金字招牌”，故不愿意贸然选择转设；有的独立学院引入新投资方时，许多上市公司要求选择营利性，但是举办高校不允许选择营利性，省教育厅备案审查也较为严格，导致转设与合作搁置；有的独立学院为了实现真正的“民独优”，想转设但因“分手协议”(4)“分手协议”指独立学院转设时需向举办高校(母体高校)交“分手费”。一般情况下，如果独立学院提出转设需求，那么举办高校往往会提出巨额“分手费”(有的多达数亿元)的要求。这导致合作双方在转设一事上很难达成共识，转设成了“空头支票”。独立学院如果不交“分手费”，就难以达成“分手协议”；没有“分手协议”，按现行政策就不可能“转”。某种意义上，转设“分手费”是现行教育行业内的一种“潜规则”。但需注意的是，新《民促法》颁布后，要求“分手费”的做法是否合法且可行有待进一步明确。无法达成而转不了；有的独立学院难以“独立行走”，一直想在“母体庇护”下求生存……总之，相关各方的多重博弈使得实践中独立学院的转设工作推进举步维艰。

三、 新时期独立学院规范发展策略

独立学院是我国高等教育办学体制改革的伟大尝试与创举，且在我国高等教育大众化推进过程中发挥了重大历史作用。但面对上述多重困境，新时期独立学院的发展前景究竟如何尚难以被正确预测。况且，各省份的情况不尽相同，即使同一省份内每所独立学院的情况也不尽相同。《民办教育工作部际联席会议2018年工作要点》和《民办教育工作部际联席会议2019年工作要点》均要求制定独立学院规范发展的改革方案。现实中，尽管部分人士认为，在今后的十来年中，独立学院可能将面临种种困难并陷入不稳定的局面，但是，独立学院具有较强的适应性，通过外部改革和内部治理结构及其系科课程设置等方面的调整，既可以满足各类学生的需求，也能够适应时代和社会的发展需要。具体来说，破解上述多重困境可从以下几方面着手。

(一) 适时调整与修订相关法律法规政策，实现合法性重塑

相关法律法规滞后是当前我国独立学院发展的重要阻碍因素，直接导致独立学院投资举办者犹豫不前，间接造成社会对其认可度不高。在新时期独立学院历史合理性逐渐消逝的背景下，国家应根据其发展实际及其对制度环境的需求来调整相关法律法规政策，在法律层面解决独立学院未来规范发展的系列问题，以重塑独立学院的合法性。特别是伴随着2016年底新《民促法》的出台与分类管理的实施，与独立学院相关的法律法规也应及时作出修订，以切实科学指导独立学院的规范健康发展。

具体来说，首先是要明确独立学院的法律地位与办学自主权。其一，独立学院应具备与公办高校和普通民办高校均等、公平的法律地位[28]。鉴于独立学院兼具公共性和私人性(5)从现代经济学的观点看，高等教育所提供的教育服务具有明显的私人产品的性质，而非纯粹的公共产品。这种意义上，普通民办高校和以民营机制运营的独立学院所提供的教育服务是一种“准私人产品”，是民间资本通过市场方式提供的。人们对高等教育服务所形成的需求源于它能给受教育者带来明显的私人收益，且广大消费者是依照高等教育的“能力原则”和市场交换方式获得的。的双重属性，针对其公益性事业组织属性，其应享有国家规定的税收、土地划拨等方面的优惠政策[29]；针对其产业微观主体地位，其应承担相应自主经营、自负盈亏的产业发展责任[30]。其二，与法律地位问题密切相关的是独立学院的办学自主权问题[31]。其实，虽然作为微观主体的独立学院处在市场选择之中，但其办学自主权受限，即不享有作为市场微观自由主体所拥有的资格。为此，国家应依法赋予独立学院明确的办学自主权，以实现其规范发展[32]。2016年浙江省出台《关于支持独立学院发展的若干意见》，2017年江苏省七部门出台《关于加快推进独立学院规范发展的意见》，均旨在扩大独立学院办学自主权，落实其与公办高校同等的办学地位。

其次是要彻底解决独立学院的产权问题。目前我国民办教育的产权政策特点是重视法人财产权，忽视出资者的所有权。这看似保护了独立学院的利益，但实际上却有损独立学院的长远发展。出资者的所有权在法律上没有得到很好的保护，致使其通过掌握独立学院的控制权以保护自己的权益不受损害，从而导致独立学院“内部人控制”问题的屡禁不止。在某种程度上，民办教育的产权问题是我国的特殊问题，其得以彻底解决的关键在于解决出资者的所有权问题。为此，国家既应明确出资者拥有民办学校的终极所有权，也应明确出资者拥有民办学校的剩余所有权。终极所有权的价值在于所有人都可以借此获得剩余所有权。根据新《民促法》要求，2016年11月7日前设立的民办学校中，选择登记为非营利性民办学校的终止时按照国家有关规定给予出资者相应的补偿或者奖励，其余财产继续用于其他非营利性学校办学；选择登记为营利性民办学校的终止时应当进行财务清算，依法明确财产权属，依照《中华人民共和国公司法》有关规定处理。因此，各省份在落实新《民促法》时，要明确补偿或奖励具体办法，规定出资者拥有民办学校的剩余所有权，而非“合理回报”。《独立学院设置与管理办法》第四十三条中的“出资人可以从办学结余中取得合理回报”，也应当及时作出修改或调整。若出资者放弃剩余所有权，政府可以参照公办高校对民办学校进行管理；若出资者主张剩余所有权，政府可以参照《中华人民共和国公司法》对其进行管理，但同时应适当给予政策优惠。这样，“产权分割”或许是独立学院真正走向“独立”的必由之路。

最后是要积极探索投资者市场准入与退出机制。一方面，针对“当前我国独立学院必须挂靠国有性质的普通高校来申办，社会投资者只能充当合作者的角色来负责建设与发展所需的全部经费投入”的现状，公立普通高校通常只考虑与资金雄厚的大企业、大投资者来合办独立学院，而将中小投资者拒之门外，为此，地方政府要持续探索混合所有制的合作办学方式，为中小投资者创设准入条件，真正实现多元化办学[33]。另一方面，相关部门应为投资者设置退出通道和机制[34]。目前，我国民办教育政策法规还未设有允许社会资本自由退出的通道或机制，除非独立学院办学终止。这一定程度上有违社会资本投资理性的风险规避原理，不利于社会资本的积极介入。尤其是当前独立学院举办者变更现象频发，使得积极探索设置独立学院合法有序的退出机制更为迫在眉睫。现实中，一些上市公司未经教育行政部门审批就收购了一些独立学院，如2019年以来，苏州科技大学天平学院、南京财经大学红山学院等相继被上市公司收购，对此相关部门亟须加强有效监管。

(二) 明确使命，找准定位，强化办学特色，形成错位竞争优势

党的十九大报告明确指出要实现高等教育内涵式发展。这要求独立学院明确使命，找准自身定位，形成办学特色，提高核心竞争力，走可持续发展道路。一方面，独立学院的使命应是传承教育、培养人才。随着新时期我国社会经济发展对人才需求结构的变化，应用型人才已成为我国产业结构优化与升级的紧缺人才。独立学院作为应用型、大众化人才培养的重要力量之一，理应积极顺应潮流、明确定位，围绕区域特征为当地经济社会的发展贡献力量[35]270。独立学院特别要紧紧围绕创新驱动发展、京津冀协同发展、长江经济带建设、区域特色优势产业转型升级、社会建设和基本公共服务等国家重大战略以及“一带一路”倡议，找准定位以及转型与规范发展的着力点、突破口，真正增强其作为地方高校为区域经济社会发展服务的能力、为行业企业技术进步服务的能力、为学习者创造价值的能力[36]。

另一方面，定位与特色是独立学院发展的两大重要抓手。相关研究表明，明确独立学院办学特色与定位是实现多样化办学的有效途径，是独立学院在教育市场中具有竞争力以及吸引好的生源、形成社会地位的基础[35]262。为此，只有将科学定位与特色办学有机结合，才能实现独立学院的可持续发展[37]。其一，科学定位是独立学院持续健康发展的基本依据和重要前提，定位准确方能构建特色，形成优势。同时，科学定位还有助于学校管理层高屋建瓴地认识与把握办学中的各种具体问题，使有关办学的各项工作相互协调、有序推进。其二，独立学院要强化办学特色，增强竞争优势。当前多数公办院校都在争创“双一流”以追逐国际科技前沿，此时独立学院更应进行差异化定位，结合区域经济转型发展的需求，大力培养应用型创新拔尖人才，以逐渐形成地方区位竞争优势，并最终推进市场导向与高质量、应用型人才培养的有效结合。当然，这也要求独立学院敢于标新立异，避免“同质”发展，开展错位竞争，这样其发展才更具强大生命力与可持续性。如浙江大学城市学院坚持“立足杭州、服务浙江”的办学定位，按照适应地方需要、面向市场的办学原则，确定了高素质、应用型创新人才的培养目标和产学研相融合的办学特色。

(三) 区分公益属性下的营利与非营利属性，调整相关公共政策，完善治理结构

独立学院的改革发展涉及教育、财政、税务、工商、自然资源、人社等众多部门，这需要相应的公共政策协同调整以规范各方利益与行为。唯有这样，才能为独立学院规范发展创设良好环境，以不断优化与完善其内外部治理结构[38]。一方面，与公办高校一样，独立学院的公益性亦需通过教育收益的外溢性表现出来[39]。为此，独立学院的公益属性首先要得以明确[40]，独立学院理应得到政府相应公共政策的支持，特别是公共教育财政政策的支持。另一方面，社会各界不应忽视独立学院作为民办高等教育所具有的非公益属性，即经济(产业)属性。因为只有承认独立学院的经济主体地位，才有利于其作为市场微观主体的发育。这就涉及独立学院的营利与非营利属性问题。其实，独立学院自产生之日起，就一直在营利与非营利属性之间徘徊。而教育作为一种准公共产品，理应具有多重属性。为此，随着营利性民办学校取得合法身份，各界要尊重实际，承认独立学院在高等教育发展中的经济属性，确认部分民营企业投资举办的独立学院客观上的“营利行为”，并以公共政策方式赋予其合法性。某种程度上，营利与非营利属性问题是分类管理政策实施后独立学院明确办学路径、优化治理结构及运行机制等首先要解决的问题。但归根结底，不论营利性还是非营利性的独立学院，只是办学性质不同而已，其均具有教育的公益性特征。这则需要在新时期、新背景下超越营利与非营利属性之争，更多关注独立学院作为民办高等教育事业重要组成部分所具有的外溢公益属性。针对此问题，本研究通过调研了解到，目前仅有黑龙江、宁夏等少数省份在独立学院转设资产过户方面实现了“零规费”，这在很大程度上得益于地方政府的有效干预——通过调整相关地方公共政策，确保在教育外溢公益属性的基础上推进独立学院转设及其后的营利性与非营利性分类管理工作。

此外，独立学院治理结构的完善还涉及优化董(理)事会、评议会和监事(会)制度，规范财务会计制度，保障师生合法权益等。具体来说，独立学院要建立健全董(理)事会和监事(会)制度，确保董(理)事会和监事(会)成员依据学校章程规定的权限和程序共同参与学校的办学和管理。实践中，独立学院应当持续优化董(理)事会人员构成，董(理)事会应由举办者或者其代表、校长、党组织负责人、教职工代表等共同组成；健全监事(会)制度，监事(会)中应当有党组织领导班子成员，探索实行独立董(理)事、监事制度，真正发挥监事(会)的监督作用；严格实行董(理)事会领导下、监事(会)监督下的院长负责制，依法保障院长独立行使职权；强化党组织对学校重要决策实施的监督，建立健全党组织与学校董(理)事会、监事(会)日常沟通协商评议制度，完善董(理)事会、党委会、党政联席会议事规则，并探索实行董(理)事会、行政班子、党委三方成员“双向进入”“交叉任职”的机制，以形成决策、行政、监督各司其事又相互制约的格局；完善学术委员会议事规则，厘清学术权力、行政权力的关系，明确权力边界，为学术自由、学术民主、教师主导地位等提供制度保障；完善教代会、学代会等会议制度，进一步积极动员师生员工参与学校民主管理、民主监督，保障师生合法权益；规范营利性与非营利性分类管理后的财务会计制度，实行“阳光”财务工程等，以全方位提升新时期学校治理能力的现代化水平。

(四) 因地制宜，分类探索转型与转设创新路径

在当前我国民办高校分类管理改革和加快推进地方本科髙校向应用技术类高校转型发展的新形势、新背景下，独立学院因正处于民办高校分类管理改革和地方普通高校转型发展的交叉点上而备受各界关注。我国公办高校经过多轮评估已奠定其提高教育教学质量的软硬件基础，高职高专也因“中国制造2025”战略重获国家高度重视和支持而日渐形成其自身办学特色与体系[41]。而唯独民办高校特别是独立学院何去何从，成为社会各界特别是举办者们不得不深思的问题。既有研究表明，目前我国独立学院的改革探索大致有几种发展前景：回归大学母体、转设为普通公办本科高校、转设为普通民办本科高校(包括非营利性和营利性民办高校)、成长为含有部分国有资产的民办高校(混合制民办高校)、与其他民办高校合并、因办学条件不合格而停办、转制(如民办职业院校等)、改制(6)一些发展起来的独立学院在专业设置上与作为举办者的公办学校之间存在互补关系，公办学校则采取改制的方式，将原来公办的系或学院与这些独立学院重新组建成公办大学下面的内设民办二级学院(如四川师范大学就曾采用这种做法，但这种做法主要针对艺术类专业二级学院)。以及走向知识型企业公司等[42]。但是，鉴于当前不同区域、类型、模式的独立学院各自的办学起因与发展阶段不同，因此，在新形势、新背景下独立学院应结合实际，因地制宜，科学定位，合理转型，规范发展，多元发展，尝试“一省一策，一校一方案”的分类管理[43]，力争“弯道超车”，实现跨越式发展。

其一，结合实际，从根本上来说，转设或许是当前独立学院改革与规范发展的一条坦途。尤其是面对新的发展形势和要求，相关部门必须加快独立学院转设的步伐。这既是推进我国教育治理体系和治理能力现代化的题中应有之义，也是完善高等教育管理体制、优化高等教育结构、规范独立学院改革发展的必由之路。《教育部办公厅关于做好2018年度高等学校设置工作的通知》提出，要“积极推动独立学院能转快转、能转尽转”。教育部发布的《关于做好2019年度本科学校设置工作的通知》再次要求“把独立学院转设摆在高校设置工作的首要位置”、“加快推动独立学院能转快转、能转尽转”以及“独立学院转设事项不受数量限制，成熟一所，申报一所”。

现实中，由于我国地域辽阔，不同区域教育发展水平仍存有较大差异，特别是在高等教育领域发展失衡现象更为突出且独立学院自身存在多样性与复杂性等特征，这就要求因地制宜，分区域、分类别、分阶段、有步骤地推进独立学院转设工作[18]。具体来说，首先，在区域层面，针对转设成效较好的东北地区与湖北省，相关部门应提炼其有效经验，同时结合转设成效一般省份的实际情况，匹配并借鉴其利于转设的有效因素，“有选择”地率先转设一批独立学院。其次，在类别层面，针对不同类别(如综合类、理工类、人文类、财经类、艺术类、医学类、农业类等)的独立学院以及办学模式(与地方政府合办的、与社会力量合办的、与母体高校合办的以及上述三者合办的等)各异的独立学院，相关部门应分类别总结其整体特征，然后根据实际转设难易程度(7)本质上，先转设较难的还是较易的独立学院只是策略问题，而非独立学院转设战略问题(即是否转设的问题)。率先转设一批。上述分区域与分类别的转设策略并无先后次序，实践中应是协同进行。最后，在此基础上，针对“有选择性的”那批独立学院，相关部门应分阶段、有步骤地推进其转设工作。“成熟一所，转设一所”“成熟一批，转设一批”，唯有这样，才能切实提高独立学院转设的成效。

其二，在独立学院已明确要转设的意向后，如何策略性地选择合作方(即投资举办者)则是更为关切自身利益的实际问题。对此，在前文论述基础上，本研究综合国家社会经济层面宏观因素、学校自身可持续发展要素以及学生权益保障等因素进行考量，认为独立学院转设时可考虑以下优先次序。首先，若各方面条件允许，特别是母体学校和地方政府支持的话，独立学院可考虑转设为普通公办本科高校，如浙江大学宁波理工学院、浙江大学城市学院分别转设为省属公办普通本科高校，新疆大学科学技术学院转设为普通公办大学新疆理工学院等。其次，独立学院可转设为母体学校的分校区，成为普通本科高校的组成部分，如北京师范大学珠海校区拟变更为北京师范大学珠海分校等。最后，独立学院可转设为普通民办本科高校。

在此，还需注意的是，实践中当独立学院明确要转设为普通民办本科高校时，其通常也会遵循4种优先次序。一是在转设时积极选择实力较为雄厚的央企或国企为投资方，因为这类企业一般不会从学校运营中谋求过多利益，且通常还具有为国家、为社会办教育的情怀。二是在转设时尽量选择资金较为雄厚且主营业务为非教育类的大型民营企业为投资方，如华为、腾讯、百度等，因为这类大型民企不仅资金雄厚，而且有其主营业务，故一般不会在学校运营中主要以牟取利益为目的。三是在转设时选择主营业务为非教育类的中小型民营企业为投资方，但这在其日后发展中可能存在资金紧张或过度牟利的问题。四是在转设时选择主营业务为教育类的民企为投资方，如各类教育集团、培训机构等，这类企业主要通过办学来创收，故其对学校的可持续投入是以日后增值为预期的，这可能会在学校运营中产生诸多问题，当然在此也不排除一批具有教育情怀的民办教育类企业或培训机构等。总之，这些优先次序策略必须结合实际，只有用得其所，才能适得其效。

值得注意的是，未来还应加强前瞻性的理论研究以指导实践。理论是实践的先导。独立学院转设及改革发展问题始终是民办高等教育体制改革的重要议题，但自推进以来进展缓慢，除了工作本身的复杂性以外，缺乏深入、有效的研究也是一个重要原因。某种意义上，加强对独立学院的前瞻性理论研究，既是丰富我国民办高等教育理论的重要部分，又对优化与完善高等教育理论体系有重要意义。实践中，从2003年教育部“清理整顿”独立学院并要求做到“七个独立”，到2008年教育部提出“可以转设为民办本科高校”等出路，再到2015年教育部等三部委在《关于引导部分地方普通本科高校向应用型转变的指导意见》中指出“地方本科高校应向应用技术类高校转型发展……试点范围包括了民办本科髙校和独立学院”，我们一方面可以看到国家积极鼓励、支持与引导独立学院转设，但另一方面也可以隐约看到国家教育部门对于独立学院的发展还在一定的探索当中。为此，社会各界特别是理论界今后亟须全方位、多维度地加强对独立学院规范与改革发展等方面的前瞻性研究，以切实指导实践。此外，还需注意的一点是，未来研究者应适当跳出传统教育学的研究范畴，结合公共管理学、经济学、法学等进行综合交叉性的跨学科研究。