“一带一路”背景下如何提升来华留学生招生质量——奖学金视角

刘 进

(北京理工大学 人文与社会科学学院， 北京 100081)

“一带一路”倡议是中国高等教育国际化发展的“分水岭”。“一带一路”倡议提出之前，中国高等教育国际化发展已历经一百余年，但是，其中近百年历史主要是以向发达国家和发达高等教育系统学习为主要目标和方向的。从最早期1872年清政府派遣幼童赴美留学，到之后的学习俄国、学习日本、学习欧洲、学习美国等，中国高等教育国际化的全球学习，既与自身国力羸弱、战争失败、民族自信心受挫有关，也与中国现代高等教育发展起步较晚、全球主要国家牢牢掌握着高等教育国际话语权有关。中华人民共和国成立以来，中国高等教育国际化渐入正轨，来华留学生规模从小到大，出国留学与来华留学事业蓬勃发展。到21世纪初，在逐渐实现高等教育大众化向普及化发展过程中，中国已经做好了向高等教育国际化大国转变的各项准备(尤其是规模准备)。

“一带一路”倡议的提出，大大加速了中国的高等教育国际化进程。一方面，“一带一路”倡议以“我”为主，以重构人类命运共同体(其中也包含人类高等教育命运共同体)为核心目标，倡导多边外交，推动形成共建共商共享的多赢格局，其中高等教育面向“民心相通”的系列举措，大幅提升了民族自信，构建形成了新的高等教育国际话语体系，有效改变了近百年来主要向西方学习的高等教育国际化发展思维路径，这为中国高等教育国际化发展带来历史性机遇；另一方面，“一带一路”倡议以“通”为主，倡议涵盖多个国家和地区的高等教育领域互联互通，极大加速了中国高等教育国际化进程，积数量成规模，以规模促质量，促进中国高等教育国际化进入高速发展阶段。

同时，“一带一路”背景下中国高等教育国际化发展道路必然也是曲折向前的。在挑战全球老牌高等教育国际化大国进程中，在形成具有中国特色的高等教育国际化道路过程中，各类矛盾和问题正不断凸显，其核心就是速度与效益、规模与质量的基本关系。近年来，虽然我国高等教育国际化进程不断加速，连续超越多国成为全球第三大留学目的地国，并迎来出国留学与来华留学、出国留学与归国就业两大历史性“拐点”[1]，逐步成为全球高等教育国际化大国，但当前我国却面临着严峻的来华留学生质量问题，高等教育国际化“大而不强”、来华留学生“数量一流、质量二流”问题逐渐凸显，民众对于留学生质量低于本土学生、低质量留学生造成教育资源浪费并影响教育公平[2-3]等的讨论不断增加。这些讨论背后很多都指向来华留学生奖学金制度设计问题。在现行的来华留学生奖学金制度设计中，我国各级政府和高校均投入了大量经费，但除了数量成效之外来华留学生质量究竟如何？教育行政主管部门应如何优化来华留学生奖学金制度，进而进一步提升留学生招生质量？当前，传统各类来华留学生奖学金的投放范围仍在不断扩大、资金额度仍在不断增加，各类新的来华留学生奖学金也在陆续推出，未来一段时期内来华留学生规模将继续扩大，但与此同时在“一带一路”倡议稳步推进过程中却面临一定的留学生质量问题。在此种背景下，通过历史和相关政策分析，有效研究提高来华留学生招生质量、避免因数量激增引发质量滑坡显得较为迫切。

一、 来华留学生招生规模与质量的历史演进逻辑与当前特征

从全球来看，吸引更多、更高质量的外国留学生是各主要高等教育大国的关键目标。一些后发国家和地区大多都在特定的历史阶段有过通过奖学金吸引国际留学生并不同程度地造成留学生招生质量下降的先例。其主要是高等教育办学目标让位于政治、外交等非高等教育目标，夸大“经济杠杆”对留学生招生的影响，高等教育国际化发展受各类目标体系、指标体系、利益体系的过度影响而走向功利化道路造成的。

当前，我国也已处于留学生招生质量与来华留学生奖学金制度设计的紧密互动阶段。核心问题表现在，教育行政主管部门以及部分高校较为依赖经济资助手段，尤其是较为依赖使用公共教育财政经费，通过单一途径增加奖学金投放。这在促成留学生数量目标达成的同时，存在降低留学生招生质量的可能性，引发招生数量与招生质量脱节、留学生招生质量与入校后培养质量脱节等各类次生问题。2019年山东大学等高校出现的系列国际留学生舆情，显示出这一问题已相对严峻，应引起理论界与实践界的高度重视。历史地看，在特定时期通过奖学金投放提升留学生规模是全球各主要高等教育国际化大国的主流举措。对中国而言，中华人民共和国成立以来虽然主要通过奖学金途径吸引留学生来华，但在奖学金制度影响下的留学生招生规模与质量之间关系的历史逻辑却处于不断变化之中，且当前二者还存在一定程度的脱节。

(一) 留学生招生规模与质量的历史演进逻辑

中华人民共和国成立以来，来华留学生规模不断扩大，但在不同历史时期来华留学生招生规模与质量所遵循的逻辑并不完全相同，本研究将之概括为三重逻辑。第一重逻辑是基于政治和外交目标的留学生规模扩张，这主要发生在改革开放之前。中华人民共和国成立以来政府高度重视留学生工作，早在1950年就设立了中国政府奖学金。该时期来华留学工作是政治外交工作在教育领域的延伸，而并非纯粹的高等教育活动。因此，我国尽管处于经济困难当中，但未停止过对留学生工作的支持。在此期间，来华留学生规模不断扩大[4]，但总体人数仍不多，其招生质量并未受到足够重视。第二重逻辑是政治外交与高等教育规律部分结合的留学生规模扩张，这主要发生在1978年之后一段时间。在此阶段，来华留学生工作虽然仍事关政治与外交全局，但高等教育自身的特征和元素逐渐得到凸显，这增强了我国高等教育国际化的活力和竞争力。20世纪90年代之后，来华留学生总数出现较大幅度增长[5]，自费留学生数量有所增加，但来华留学生体量仍然偏小，我国高等教育国际化进程较缓慢，来华留学生招生质量问题仍未引起足够重视。第三重逻辑是以高等教育规律为主、政治外交为辅的新增长模式，这主要发生在我国高等教育国际化进程加速之后(核心标志是教育部于2010年9月出台《留学中国计划》)，而“一带一路”倡议的提出标志着来华留学生规模逐渐进入高峰期。进入21世纪以来，我国逐渐从全球人才流失国向“人才流失与人才获得”并重国[6]转变，“来华留学潮”[7]不断涌现，我国校园中出现的留学生逐渐从“稀缺面孔”变成“寻常普遍”。此转变虽然得益于我国的政治外交努力，但更重要的是与我国高等教育规模、质量、全球影响力和话语能力的提升密切相关，即政治外交因素让位于高等教育自身因素是本次“来华留学潮”发生的关键所在。在此过程中，无论是获得我国奖学金的留学生还是自费留学生，都强化了对我国留学生人才培养质量的目标追求。

从历史发展轨迹来看，我国当前已经逐步进入以高等教育规律为主、政治外交为辅的第三重历史发展阶段，在此过程中来华留学生招生数量和招生质量之间的矛盾正不断凸显。主要原因在于，中华人民共和国成立以来我国长期推行的留学生奖学金制度对于质量目标的重视不够，以及随之而来的各类制度惯性，可能导致在相当长一段时期内留学生招生质量提升任务艰巨。但从当前我国高等教育发展趋势和全球高等教育国际化共同规律来看，有效利用奖学金等制度工具，逐步提升国际留学生招生质量，不断强化从招生、培养到就业的留学生质量观念并完善其质量保障体系，不断推动本国从高等教育国际化大国向强国转变，是全球各主要国家当前阶段高等教育发展和竞争的关键。就当前我国发展趋势而言，政治外交目标让位于高等教育目标，更多按照高等教育规律办事，正成为来华留学生工作的主流趋势。尤其是当前“一带一路”倡议稳步推进过程中仍面临较大的留学生人才缺口，来华留学生规模扩张的内在逻辑已经发生深刻变化，未来必然将走向主要以高等教育办学目标为主和以高等教育市场规律为主的第四重历史发展阶段，推动我国形成新一轮以质量建设为核心的“留学中国潮”。

(二) 留学生规模扩张和招生质量提升的现实割裂

新的留学生奖学金投放是此轮来华留学规模迅速扩张的关键原因之一。有研究显示，2011—2017年中国政府奖学金获得率与我国留学生增长率呈高度正相关关系[8]，70.1%的留学生指出只有在获得奖学金的情况下才愿意来华留学[9]，能否获得奖学金甚至已经成为南亚、东南亚国家学生选择是否来华留学的“首要决定因素”[10]。“一带一路”倡议提出以来，来华留学生规模增长呈现“井喷”态势，我国也因此逐步成为全球前三的留学目的地国之一，并提前完成了《留学中国计划》提出的50万名留学生的预期目标，部分改变了全球学生流动的总体格局。在当前和未来一个时期，“来华留学潮”还将继续保持甚至规模继续扩大，来华留学总规模将可能跨越“拐点”[1]，超越我国出国留学总规模，实现国际留学“贸易顺差”。对于这一趋势的预测主要基于四点原因。其一，随着近年来我国各类奖学金的大量投放，对于留学生规模扩张的“杠杆效应”将逐渐显现[11]。其二，世界一流大学建设的共同特征之一是留学生比例不低于在校生总数的5%甚至更高，以此为基准我国来华留学生规模还有进一步扩张的空间。其三，当前硕、博士层次来华留学生占比偏低(仅占13%左右，其中博士仅占3%左右)，按照全球一流大学标准仍有大幅提高空间(经济合作与发展组织成员国留学生硕士占比约为10%、博士占比约为25%[12])。其四，当前“一带一路”建设正如火如荼开展，“一带一路”建设包含大量重大项目和基础工程，“五通”目标的实现需要大量各类高等教育人才，尤其是掌握尖端科技、具备理论与实践结合能力、具有实践创新能力、熟悉国际语言和国际规则的高技能人才。进一步加大沿线国家和地区留学生吸引力度，进一步提升留学生质量，将是“一带一路”建设战略目标达成的关键所在。因此，无论从我国高等教育国际化发展的总体趋势来看，还是从全球高等教育国际化大国留学生招生一般规律来看，来华留学生规模继续扩张势不可挡。但是，在来华留学生数量继续扩张的过程中，招生规模与招生质量的矛盾还将继续凸显甚至强化。

1. 留学生规模过速扩张往往伴随着生源质量的降低。一些观点认为，我国高等教育国际化扩张可能是以牺牲质量为代价的[13]，基于奖学金增加而形成的招生规模扩张，既可能增强学生来华的盲目性，也可能导致生源质量降低。当前我国个别高校留学生招生已经呈现“来者不拒”状态，一些不具备学科专业基础[14]，不具备中文[15]、英文[16]语言能力，缺乏学习方法准备[17]、学习习惯准备[18]、国际化交往能力准备[19]的候选人涌入我国高校；部分高校留学生规模扩张急于求成，甚至存在通过与中介机构合作“引进生源”的招生廉政风险。对于“一带一路”沿线国家和地区而言，这一问题更为突出，短期内面向沿线国家投放更多的奖学金，可能降低原有的奖学金与招生质量的“均衡点”，加大生源以次充好问题发生的概率。

2. 留学生规模过速扩张可能降低留学生的学业成就预期。奖学金的过度投放可能导致招生环节的质量甄别失之于宽，进而导致人才培养等后续环节的质量问题陆续出现。尤其是生源质量下降导致高校不得不实施区别于本土学生培养的“双轨”教育，降低留学生人才培养规格和考核标准。留学生入校后学业表现欠佳[20]，既未实现留学生与本土学生的融合发展，也可能降低我国高等教育国际化声誉，留学生本人也由于奖学金获得难度偏低而不够珍惜学习机会。一项对2 372名导师的问卷调查显示，54.0%的导师认为目前留学研究生生源质量不够理想，71.3%的导师认为自己所指导的留学研究生汉语水平难以保证他们顺利开展专业学习；55名研究生院院长中有47人认为当前留学研究生生源质量不佳[21]。一些访谈[11]显示，留学生大多选择了中国文化和语言等课程，数学、物理等基础学科则“少人问津”，对于理工科学习的畏惧背后仍然是留学生招生质量问题。本课题组前期在部分高校的调研显示，部分“一带一路”沿线国家来华留学生学业完成度低、辍学率较高，也与奖学金投放金额的不断增多导致学业成就预期降低存在某种关联。

3. 留学生规模过速扩张可能导致留学生招生区域失衡和培养质量分化。来华留学生奖学金设定具有一定的区域偏好，部分奖学金只面向特定国家和地区，导致来华留学生出现生源数量和质量的国别失衡问题。不仅来自发达经济体和发达高等教育系统的留学生偏少，而且即使在欠发达国家内部也存在显著差异。一些高校中来自“一带一路”沿线的泰国、印度尼西亚、越南、印度、巴基斯坦、哈萨克斯坦等国的学生增长过快，已经出现了留学生过度同质化等问题。招生区域失衡也传递到留学生人才培养质量领域，来自不同国家和地区的留学生学业基础差异较大，导致留学生入校后人才培养进度、难度等难以把控。除此之外，留学生规模过速扩张还导致不同地区之间、不同院校之间、不同学科专业之间留学生质量差异显著，同一学术机构内部不同年度的留学生招生质量也参差不齐，类似问题进一步降低了留学生的整体质量。

除上述几方面外，数量过快增长还可能导致我国本土高校留学生竞争无序、教育中介机构过度参与到招生环节、对留学生申请材料真实度把关不严等各类其他质量问题的出现。课题组以“留学生”和“质量”为关键词进行了中文文献检索(截止到2019年3月5日)，对文献进行了CiteSpace分析并绘制了图谱(见图1)。结果显示，当前我国留学生质量问题研究正呈扩大趋势，从留学生入学质量研究逐渐发展到留学生管理质量、教学效果、教育服务质量、学习态度、文化交流、英语听说能力等各个方面的研究，这也显示出当前来华留学生质量问题不断凸显，引起了人们的广泛关注。此外，课题组对北京市3所“双一流”建设高校的留学生招生部门负责人、留学生培养教师、留学生本人等的访谈也显示：当前一些高校留学生质量问题已经从招生向后期培养转移；一些高校奖学金发放宽松、生源质量不高已经导致教师人才培养积极性不高，留学生对奖学金和求学机会不够珍惜、学业投入不足等各类问题。这显示出，来华留学生招生质量问题具有一定的“系统效应”和“传导效应”，既可能通过招生质量向其他高等教育质量环节传递，也可能通过纵向历史周期影响后续国际生源的质量。

图1 以“留学生”和“质量”为关键词的中文文献CiteSpace分析图谱

二、 奖学金对来华留学生招生质量的影响及作用机理

(一) 奖学金对留学生招生质量的影响具有双面性

奖学金制度设计是一国留学生招生规模、招生质量的关键影响因素，奖学金的投放规模、个体额度、投放宣传甚至投放时序等都可能极大影响招生效果。奖学金对于留学生规模扩张主要呈线性影响，对于留学生招生质量提升则更多呈非线性影响。也即，一国可以通过大幅增加留学生奖学金投放金额实现招生规模的迅速扩张，但奖学金增加却并不一定能够提高留学生招生质量；只有通过系统科学的奖学金制度设计和调整，形成奖学金对目标生源(高质量留学生)的有效传导机制，才可能形成奖学金与留学生招生质量间的正向关联。

当前学界对于我国留学生奖学金投放是否促进了留学生招生质量的提升尚无科学研究结论。一方面，一些学者认为，留学生奖学金的经济资助可能会提高优秀学生来华求学的可能性，进而提高留学生招生质量。奖学金通常被认为是国际学生选择留学目的地国的第二大关键影响因素，是提高留学生招生质量的重要抓手；无法获得奖学金、生活成本高等经济焦虑可能会降低留学生招生质量[22]。中华人民共和国成立以来各类留学生奖学金的设计为优秀留学生来华求学解除了经济焦虑，对于打造留学中国质量品牌具有关键意义，各类奖学金已经成为推动来华留学生教育向高层次、高质量发展的重要杠杆[12]。另一方面，持反对意见者却认为，留学生奖学金制度缺陷可能降低资金使用效率，反向影响留学生招生质量。有舆论认为，我国成为新的、具有强竞争力的留学目的地国，是国家主导、政治干预[23]的结果。这一观点显然有失偏颇，忽视了近年来我国高等教育大众化、国际化和质量提升的现实背景。但类似观点也显示出当前阶段与全球主要的高等教育国际化强国相比，我国留学生奖学金制度设计的系统性、科学性仍有待提升，奖学金投放的精准度、有效性尤其是对于自费生的“杠杆效应”仍有待提高，奖学金的资金使用效率仍偏低。而且，奖学金投放与“生源池”规模密切相连，一定时期内奖学金投放过速则可能降低招生录取的标准，影响留学生招生质量，甚至可能出现“劣币驱逐良币”现象和“挤出效应”，导致高质量留学生来华选择受限或来华意愿降低。此外，奖学金发放和监督管理不严、质量意识不足也是导致留学生质量问题频发的主要原因之一，具体来说至少包括以下问题。其一，奖学金设置缺乏系统论证，存在一定的偶然性和随意性。尤其是在院校层面，留学生奖学金设置过多过杂，部分高校甚至存在“花钱买学生”的可能性，从制度视角看这是奖学金设置监管不到位造成的。其二，奖学金投放过程监管不够严格。当前大量高校过度追求留学生比例，注重留学生规模扩张，不断放低要求、降低门槛，增加奖学金额度和覆盖面，这吸引了大量低质量留学生来华留学，致使生源质量未能得到保障。其三，奖学金运行过程公开透明化程度仍有待提高。比如，当前来华留学生奖学金非现金性补偿过多问题[24]突出，一些高校实行减免学费、提供高性价比住宿等举措，其实质是通过公共资源对留学生求学进行暗补[25]。当前学术界有关留学生奖学金与非奖学金类经济补助的成本核算研究仍非常缺乏，对于留学生生均培养经费仍缺乏精细核算。

留学生奖学金制度设计对于招生质量的双面性影响特性，要求一国奖学金制度设计具有较好的平衡性，过多或过少进行奖学金投放都可能导致生源质量问题。目前尚没有文献显示来华留学生奖学金是否存在过度投放问题，是否存在招生数量与招生质量之间的因果联系，以及奖学金投放规模扩大前后招生质量的变化趋势，并且“留学生招生质量”如何界定和策略本身也缺乏研究支撑。考察近年来留学生招生质量变化至少应包含以下分析维度：一是留学生申请和录取比例的前后变化，即以奖学金大量投放为“断点”，分析奖学金规模扩张前后留学生申请、录取比例的变化趋势，这可以在一定程度上观察留学生招生质量的变化趋势；二是留学生申请、录取比例与中国本土学生的比较，美国等成熟高等教育体系留学生高等教育入学申请难度普遍不低于(甚至高于)本土学生，因此，也可以选取来华留学生奖学金增加幅度最大的年份为“断点”，分析奖学金投放迅速增加前后的招生质量变化及留学生申请、录取比例与本土学生申请、录取比例的动态变化趋势；三是留学生申请材料的质量评分，以来华研究生为例，可以选取申请人本科高校的大学与学科排名、中外文语言成绩、学分绩点、论文专利等客观指标构建指标体系，分析奖学金规模扩张前后留学生申请材料的质量差异。当前各类研究文献和非实证类研究显示，来华留学生招生质量问题已经出现并逐步扩大，学界应通过更多实证类研究进一步揭示当前留学生招生质量问题的现状与变化趋势，为奖学金制度的制定和完善提供科学参考。

(二) 留学生求学路径对奖学金的依赖性

奖学金大量投放影响留学生招生质量的另一个可能原因在于路径依赖。按照跨国人口流动的有关理论，人的跨国迁徙往往具有很强的示范作用，强社会资本在此过程中发挥关键作用。奖学金大量投放可能会降低申请人对自身教育质量的预期，低质量留学生获得奖学金进入我国高校具有强负面示范作用，并可能通过强关系联结，将其他低质量留学生引入我国。该种错误示范的不断强化可能导致部分留学生形成“来华留学就是为了挣取奖学金”“没有奖学金就不来华留学”等错误认知，并形成对于奖学金的路径依赖。

该种路径依赖的程度可以从持奖学金来华留学生比例(或者自费留学生比例)来判断。数据显示，2017年共有来自180个国家的5.86万名留学生享受中国政府奖学金，占来华留学生总数的11.97%，其中博、硕士奖学金获得者为4.08万人，本科生最高额度为每年66 200元，硕士生最高额度为每年79 200元，博士生最高额度为每年99 800元[26](见表1)。但上述只是获得中国政府奖学金的留学生，并未包含获得其他5类主要来华留学生奖学金(即孔子学院奖学金、地方政府奖学金、外国政府奖学金、高校奖学金、企业奖学金)的学生。事实上，当前来华留学生奖学金设置正趋于多样化与复杂化，不仅中国政府奖学金内容不断丰富(见表2)，而且其他类型奖学金复杂而多样。比如孔子学院奖学金(如中国石油大学孔子学院奖学金、山东大学孔子学院奖学金)更多与高校结合，各地方政府奖学金也层出不穷(如北京市外国留学生奖学金、重庆市人民政府外国留学生市长奖学金、浙江省政府来华留学生奖学金)，各高校还设置名目繁多的留学生奖学金(如北京大学外国留学生奖学金、中国人民大学外国留学生奖学金、大连理工大学国际学生校长奖学金、华东师范大学优秀外国留学生学位奖学金、浙江大学外国留学生奖学金)，这些中国政府奖学金之外的其他奖学金政出多门、纷繁复杂。目前尚没有官方数据显示究竟有多大比例的学生持奖学金来华求学，一些媒体报道甚至刻意模糊化处理，试图用获得中国政府奖学金的比例替代整个获得来华留学生奖学金的比例，这可能引发中国政府对于来华留学生政策的误判。事实上，很多研究都认为，未获得中国政府奖学金资助的学生也主要是通过其他类型奖学金实现来华求学，真正自费来华求学的比例非常低[27-28]。在当前阶段，留学生对于我国各类奖学金的路径依赖已经形成，并由此影响了来华留学生招生质量。

表1 中国政府奖学金资助内容和标准 单位：元/年

(续表1)

学生类别学科学费住宿费生活费医疗保险资助总额一类33 00012 00042 00080087 800博士研究生二类38 00012 00042 00080092 800三类45 00012 00042 00080099 800

注：数据来源于国家留学基金管理委员会。

表2 部分中国政府奖学金资助项目

注： 数据来源于《中国政府奖学金介绍》(https:∥www.csc.edu.cn/)。

留学生来华选择对奖学金的路径依赖具有显著的区域和国别特征，这尤其体现在“一带一路”与非“一带一路”沿线国家和地区之间。对于“一带一路”沿线国家和地区而言，中国政府奖学金对于其留学生来华发挥着至关重要的引领作用[29]，如2015年设立的国别双边项目奖学金、2016年设立的丝绸之路中国政府奖学金等。此外，教育部还推出了“丝绸之路”留学推进计划、“丝绸之路”合作办学推进计划、“丝绸之路”师资培训推进计划、“丝绸之路”人才联合培养推进计划等。面向“一带一路”沿线国家和地区的留学生奖学金投放力度的不断加大，已经造成不同国家来华留学机会的失衡。目前“丝绸之路”留学推进计划正在实施，推进了“综合双向10万人”“中国-东盟双向10万人”计划，并通过设立“丝绸之路中国政府奖学金”鼓励丝路沿线国家和地区学生来华留学(1)http:∥www.chinanews.com/china/?6B5t53q.。除教育部设立的政府奖学金外，我国一些省份也分别设立了针对“一带一路”沿线国家和地区的专项奖学金项目(见表3)。各高校也不断设立奖学金项目以呼应“一带一路”教育行动，建立教育“互联互通”合作、人才培养合作以及共建教育合作相关机制。如中国人民大学设立国际学生“一带一路”奖学金、北京科技大学设立“一带一路”优秀本科生奖学金、中国科学院大学设立中国科学院“一带一路”硕士生奖学金、中国地质大学(武汉)设立丝绸之路精英奖学金、重庆师范大学设立来华留学生丝路奖学金、太原理工大学设立“一带一路”专项奖学金、云南财经大学设立“一带一路”国际工商管理硕士研究生(MBA)奖学金等。此外，随着“一带一路”倡议的提出以及我国企业“走出去”战略的实施，有关企业正加快设立“一带一路”来华留学生奖学金项目。比如，山东大学中建八局奖学金主要用于支持世界各国尤其是“一带一路”沿线国家和地区优秀青年学生在山东大学攻读2年制全英文“国际项目管理”硕士专业。2016年获奖学金的学生中“一带一路”沿线国家和地区学生占比达61%[30]。已有研究还发现，近年来我国政府已多次提高奖学金的资助标准[31]。

表3 我国部分省份面向“一带一路”沿线国家和地区的专项奖学金项目

注： “—”表示未查到确切数值。

三、 以奖学金制度改革提升来华留学生招生质量

我国留学生奖学金制度自从确立以来，吸引了众多优秀留学生来华，有效支持了我国的政治外交、教育等发展战略，有利于中外友好合作、传播中国文化、形成中国话语、储备中外合作人才。“一带一路”倡议提出以来，奖学金已成为吸引沿线国家和地区留学生来华的关键制度举措，已经为“一带一路”建设培养和输送了大批高质量人才。当前我国已经进入从来华留学生规模扩张到质量提升的关键阶段，这也是全球各主要高等教育强国的必经之路。我国要快速跨越这一历史阶段，避免陷入“高投入奖学金-低质量留学生”的“规模型发展困境”，关键在于推进奖学金制度改革，让各类奖学金“花得其所”，通过制度设计，有效提高留学生招生质量，提升单位奖学金留学生招生效率。

(一) 转变留学生奖学金设置理念,不断增强质量意识

当下，我国要不断增强质量意识，加强制度建设，逐渐缩小来华留学生规模扩张与招生质量提升之间的差距。来华留学生质量问题的背后，往往与质量意识不强存在一定的联系。来华留学生招生活动一段时间内被视为政治与外交活动而非完全意义上的高等教育活动，加之前期招生规模偏小，导致我国高校留学生招生质量意识不够强，质量监管体系尚未完全建立，这是造成当前来华留学生招生质量不高的主要历史原因之一。为此，教育行政主管部门应会同其他外事部门进一步加强制度建设，尤其是加强奖学金设置与留学生招生质量关联性的制度建设。2018年9月教育部印发了《来华留学生高等教育质量规范》(以下简称《规范》)，显示出我国教育行政主管部门已经开始重视来华留学生质量问题。但当前阶段，该《规范》文本仍偏于宏观性政策指导，缺乏具体的过程性指导意见，也缺乏对来华留学生奖学金设置、投放、使用、质量监管和评估以及问责的有关设计。下一阶段，《规范》相关文本还应进一步细化，形成各类留学生奖学金设置的基本原则、总体目标、具体要求、设置步骤和管理规范。与此同时，留学生质量意识的强化主体责任在高校。当前我国高校对于留学生招生的自主性远大于本土学生，高校质量意识不强主要在于将留学生视为教育活动的外围而非中心、点缀而非核心、补充而非重心，本土学生与留学生从招生、培养到就业的“两张皮”问题长期存在，导致高校在留学生和本土学生录取标准、教育内容、质量水平等方面存在较大差异，留学生不仅未成为高校国际化融合发展的关键元素，反而被局限在单独的教育场域，成为高校教育的“质量洼地”。对此，高校应通过制度建设，重塑留学生招生与培养的质量标准，改变重留学生数量、轻留学生质量，重国际化之“表”、轻国际化之“里”的传统观念。高校尤其要转变奖学金设置理念，增强质量意识，不断完善奖学金设置的相关制度。教育行政主管部门应规范高校自主设置奖学金行为，明令高校公示留学生奖学金资金来源和投放使用状况，要求各高校在相关内部治理文件中增加留学生奖学金筹措、使用、监督、质量控制的有关条款。当前“一带一路”沿线国家和地区来华留学生规模已占总来华留学生数的三分之二左右，沿线国家和地区招生质量的提升很大程度上决定了在华留学生的总体质量。教育行政主管部门和高校应针对“一带一路”招生特点不断提升质量意识，整合中央政府和各部委、地方政府、高校、企业及各类“一带一路”专项奖学金资源，打造公开透明、传播效力更强的“一带一路”招生宣传主渠道，加大奖学金示范效应宣传力度，在国际上营造“留学中国、价优质高”的留学目的地形象。

(二) 增强奖学金投放效益意识，构建持奖学金来华留学生招生质量标准

奖学金投放与留学生质量评价脱节，很重要的原因在于缺乏有效的留学生质量甄别体系和质量评价标准，并因此导致奖学金投放盲目性较大、精准度偏低、科学性不足、资金使用效益不佳。为此教育行政主管部门应尽快研究制定留学生奖学金投放的招生质量相关标准，细化奖学金投放的相关细则和招生质量要求。学术界也应迅速行动起来，对什么是高质量来华留学生、留学生招生质量影响因素等展开系列研究。留学生招生质量通常被认为是“结构质量、生源质量和选拔质量的系统整合”[32]，但事实上当前中外关于招生质量的测量存在很大的概念外延差异。当前中国来华留学生招生缺乏严格的质量标准和操作流程。课题组对部分高校留学生中心或国际学院的访谈显示，很多高校只简单依据留学生来源国，留学生自我提供(普遍是未经认证的)学位学历证书、学分绩点，留学生语言考试成绩等，结合所在省市对于留学生年龄等要求，对申请人进行“粗筛”。而且很多高校留学生招生人员数量很少(访谈的高校只有2～3人从事留学生招生工作)，无法形成类似于中国本土招生活动的招生规则和规范化流程(当前我国本土学生的招生质量更多是用高考分数、高考排名等指标衡量，各高校年度招生工作总结大多也主要关注高考平均/最高/最低录取分数、高考平均/最高/最低录取线差、高考平均/最高/最低录取生源排名等显性指标)。国际上对于招生质量的测量则主要考察的是英语语言成绩、标准化考试成绩(如SAT)、学生申请论文表现、申请材料中的其他各类表现等指标。比如美国的留学生招生考试主要包括英语水平考试和专业学术与能力考试两种，其他国家如英国、德国、日本等在留学生招生方面都基本遵循语言和学术能力的要求。但是全球不同国家间对留学生质量考察的方式方法差异较大，即使同一国家内部也有较大差异，比如美国埃莫斯特学院对于国际学生的“招生公式”与《高考在美国》一书中列举的常青藤联盟高校的“招生公式”存在较大差异，因此量化的国际留学生招生质量测量本身存在较大困难。教育部在《来华留学生高等教育质量规范》中给出了来华留学生入学的5项标准，即学历背景、学术水平、语言能力、身份资格、经济能力，但这5项标准既不细化，也不完全与质量有关，而且当前各高校具体执行的留学生招生标准也较为模糊。缺乏明确和严格的留学生招生质量标准一定程度上导致了我国各类奖学金在具体投放时存在一定的盲目性和随意性，进而降低了奖学金的投放效益。从国际主要国家留学生招生经验来看，获得奖学金的留学生大多生源质量等同甚至高于本土学生。从长期来看，来华留学生奖学金设置应以中国本土学生为参照，面向同一化招生方向不断提高投放标准，或者以国际同等大学排名高校留学生质量作为参照，面向多样化招生方向不断提高投放标准。因此，中国本土招生质量评价体系、其他发达国家留学生质量评价体系应成为持奖学金来华留学生质量标准制定的主要参考依据。

(三) 形成留学生奖学金使用评价体系，加强对奖学金投放与招生质量的监管

留学生奖学金资金管理部门应加强对奖学金投放与招生质量结果的监管，采取有效措施逐步弱化留学生对奖学金的路径依赖。教育部已经开始重视来华留学质量问题，中国教育国际交流协会已开展3轮来华留学质量认证试点工作。下一阶段，奖学金资金投放部门应形成全过程奖学金使用与招生质量监测体系，尤其是要成立专门机构，制定专门办法，专项进行质量考核与评估，将奖学金使用与留学生招生质量逐步纳入高校各类评估的统一口径，逐步形成全口径、全过程、全质量标准的奖学金使用与留学生招生质量监测和监管体系。高等学校留学生奖学金投放应借鉴我国本土学生奖学金投放标准和流程，或全球主流国家留学生奖学金投放标准，逐步规范留学生招生活动，强化对奖学金投放的过程监控，奖学金投放过程中刚性化使用留学生学业表现、语言能力、考核结果等可比标准，奖学金投放应形成“宁缺毋滥”的招生文化，绝不能为完成招生计划而降低奖学金投放标准。教育行政主管部门应会同相关外事部门、监督部门，强化留学生招生质量的监督和问责体系，构建起类似于中国本土学生招生质量保障的制度体系和政策体系，监督到岗、监管到人，长线追踪招生质量结果。此外，教育行政主管部门应引导形成高校留学生奖学金投放科学性评价和良性竞争机制，根据招生质量结果动态调整各高校留学生奖学金配额。对于“一带一路”沿线国家和地区而言，其还应采取有效举措，切断近年来形成的面向沿线国家和地区的奖学金招生利益链条，各高等学校应掌握招生主动权，破除各类传统路径依赖。