扬子江高质量发展对策建议——以南京市为例

秦海旭 于忠华 秦洁琼 孙瑞玲 王龚博 路云霞

（南京市生态环境保护科学研究院，江苏南京 210013）

1 引言

长江是中华民族的母亲河，世界第三大河，长江经济带覆盖江苏、上海等11 个省市，人口和生产总值均超过全国的40%，生态地位重要，综合实力较强，发展潜力巨大。推动长江经济带发展是党中央做出的重大决策，是关系国家发展全局的重大战略。“共抓大保护、不搞大开发”，是习近平总书记关于长江经济带建设的一系列重要指示和讲话的精神主线和实践要求，是习近平总书记关于长江经济带建设思想的高度凝练。保护是基础，高质量发展是目标，南京处于长江经济带最繁华的地方，也是长三角一体化最重要的地方之一，有担当也有能力走出一条高质量发展之路。

2 区域概况

扬子江（南京以下至入海口长江河段）城市群占江苏国土面积50%，经济贡献占全省80%，是江苏省和长三角地区经济的“发动机”和增长极。然而，扬子江流域生态环境保护形势十分严峻，环境质量与生态系统功能亟待改善，生态文明建设面临巨大的困难与挑战。

南京是长江进入江苏的第一站，也是江苏省内唯一跨江布局的城市。伴水而生、因水而兴，南京坐拥275 km 长江岸线，干流岸线197 km，长江既是南京自然生态环境的重要资源，也是全市800 多万人民赖以生存的生命线，长江对南京乃至江苏全省的可持续发展都至关重要。当前，南京市经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，2018 年，南京市人均GDP 已超2.3 万美元，达到发达经济体水平；人均可支配收入达52 916 元人民币，已经进入中高收入阶段；服务业增加值占GDP 比重持续上升，已达61%，进入后工业化时期。近年来，南京一直把修复长江生态环境摆在压倒性位置，以长江经济带“共抓大保护、不搞大开发”总体要求为指导，认真贯彻落实党中央的决策部署，扎实推动长江经济带绿色发展，取得了阶段性成效。市委、市政府陆续出台《南京市长江岸线保护办法》《南京市滨江生态环境保护要点》《南京市长江经济带生态环境保护实施方案》等系列文件，即将出台《南京市建设长江严管示范带工作意见》《南京市长江保护修复攻坚战行动计划实施方案》等文件，明确长江大保护工作要求与计划；密集实施“清废”、“绿盾”、饮用水水源、岸线清理等专项行动，实施“警示片”披露问题全面排查与整改，致力把长江南京段打造成为绿色生态带、转型发展带、人文景观带、严管示范带。

3 高质量发展的内涵

中国特色社会主义进入了新时代，当前我国经济发展已进入新常态，由原来的高速增长阶段迈向中低速增长阶段，党的十九大首次提出了高质量发展的新表述，随后国家的一系列政策部署均围绕高质量发展展开。我国的高质量发展的特征主要是第三产业、创新和消费对于经济增长的贡献显著增加，总体结构优化，是一种包容性、普惠式的增长［1］。高质量发展就其本质和内涵而言，是一种新的发展理念，是一种新的发展方式，是一种新的发展战略，是经济发展理论的重大创新，是习近平新时代中国特色社会主义经济思想的重要内容，进一步丰富了“发展是硬道理”的科学内涵［2］。

总的来说，高质量发展应是经济发展质量的高级状态和最优状态，不是简单意义上物质财富的增多，更注重经济结构和产业结构的优化升级，是发展品质的提升，是数量和质量的有机统一，是生态环境友好型的发展模式，也是核心技术突破的创新型发展模式。高质量发展应以新的发展理念为指引，创新是高质量发展的第一动力，协调是高质量发展的内生特点，绿色是高质量发展的普遍形态，开放是高质量发展的必由之路，共享是高质量发展的根本目标。高质量发展是经济发展的有效性、充分性、协调性、创新性、持续性、分享性和稳定性的综合，是生产要素投入低、资源配置效率高、资源环境成本低、经济社会效益好的质量型发展。高质量的发展是中国经济发展的升级版，是通过质量变革、效率变革、动力变革来实现生产效率提升，以实体经济发展为核心，以科技创新、现代金融、人力资本协同发展的产业体系为基础，以市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度的经济体制为特征［3］。

4 制约南京市高质量发展的主要问题

南京市生态环境质量持续改善面临较大压力，重化工结构、时段性超标、煤炭消费量大、机动车保有量大、单位面积排放量高等问题没有实质性改善。岸线开发利用强度大，沿江工业污染物排放量大，安全风险隐患多。主要入江支流水质较差，考核断面水质类别偏低，城市河道存在季节性黑臭。生态文明体制机制有待完善，长江大保护的合力有待提高，生态系统退化趋势未得到有效遏制，信息共享机制亟待健全。

4.1 长江岸线保护利用水平不高

长江岸线开发利用强度大，项目违规占用岸线现象依然存在，岸线清理整治任务尚未完成。沿江排口情况复杂，入江入河排污口这个最重要的基础性的“底数”不清。部分生产性岸线的后方是城市生活区，易造成生产和生活的交叉污染，城市生活受沿江生产性区域限制，缺乏必要的开敞空间。生态系统退化趋势未得到有效遏制，生物多样性面临威胁，沿江地区生态隔离和污染防护林功能不够完善，滨江绿色界面仍未连贯。

4.2 产业结构和布局不合理

化工围江困境亟待破题，长江岸线两侧分布着四大重化工企业组团，另外，还盘踞着两大钢厂，集中了“两钢、四化、六电”等大型企业，重工业占比超过77%。原油加工量、生铁和粗钢产量、钢材产量、水泥产量和发电量均居江苏前列，带来较为严重的水、土以及大气污染问题及风险，对长江流域的生态保护造成压力。

4.3 入江污染物排放量大

南京市沿江分布着众多重化工园区和企业，大量的工业废水排入长江。滨江生活污水入江通量大。主要入江断面中劣Ⅴ类水质比例居高，金川河宝塔桥、外秦淮河三汊河口等断面水质有待提升。部分内河水体黑臭问题还难以彻底解决，水体整治成果难以巩固。环境基础设施对水环境质量改善的支撑作用短期内难以满足需求。

4.4 环境安全隐患多

沿岸危化品码头、企业分布密集，危化品运输量大，转运、装卸等环节事故风险带来的环境安全隐患突出。危化品运输次生环境风险高，沿江危化品码头、企业多，进出长江南京水域的载运危险货物船舶进出港频次高，危险品运输船流量持续增加。船舶污染收集设备、岸上污染物处理设施和接收配套设施不健全。风险企业点多面广，存在区域性、布局性、结构性环境安全隐患。长江饮用水水源地环境安全保障压力大，80%以上的供水来自长江，突发性、流域性环境污染事故一旦发生，可能会对饮用水水源地安全构成威胁，继而影响社会稳定。

4.5 科技支撑能力不足

环保科技支撑能力不足也是制约高质量发展的核心问题之一，一方面，南京的科教实力位居全国前茅，高校云集，还有包括中科院下属在内的很多科研院所，环境学科实力雄厚，但相对都比较分散，没有形成系统的整体的方向；另一方面，南京的环保产业缺乏核心技术，上市公司数量少，排位也比较靠后，品牌和国际影响力有限。

4.6 协同保护机制不完善

岸线利用管理亟须进一步加强，缺乏系统的政策支持，还存在各自为战、单兵作战的现象，齐抓共管、协同治污、高效联动的体系仍有待完善。依法治污尚不到位，有法不依、执法不严等问题依然存在，基层执法机构队伍建设有所欠缺。信息共享机制亟待健全，各类监控手段分散在各部委办局，数据不通、信息不共享的现象有待破题。

5 南京市高质量发展的对策

5.1 加快创新驱动发展

依托南京科教资源和环境力量，打造创新走廊、生态走廊，梳理南京绿色发展、高质量发展的技术创新短板，引进一批相应领域顶级专家团队，大力培育新型研发机构，促进绿色发展、转型发展。选择重点产业领域重点项目，推进建设一批引领性、示范性工程，加快新产品应用，积极建立“首购首用”机制，加大新产品新工艺“首购首用”推进力度，以产业需求为导向，进一步促成扬子江流域巨大的环境治理市场容量与本土新型研发机构的深入融合，跨界联接创新链、产业链、资金链，形成协同创新的新格局。打造国家级技术转化服务平台，打通实用技术应用的“最后一公里”，依托南京的环境学科优势和本土环保企业，强化核心技术创新，进一步做大做强南京市环保产业。

5.2 推进产业转型升级

坚持走绿色、低碳、环保的产业发展之路，优化调整产业结构，大力发展循环经济、低碳经济，促进产业生态化、生态产业化，加快建设绿色低碳环保的现代产业体系，实现产业绿色转型。推动先进制造业和现代服务业等主导产业优化升级，以高端化、智能化、绿色化、集群化为发展方向，加快构建“4＋4＋1”主导产业体系。实施全市钢铁、焦化、化工、电力等重点行业结构调整，加大钢铁等重点行业落后产能淘汰力度。实施电力、钢铁、水泥、修造船等产业过剩行业产能减量置换，降低重化工产业的总量规模和产业占比。优化调整能源结构，严控能源和煤炭消费总量，持续减少非电用煤。加强资源能源节约，推进节能、节水、节地工作，降低重点行业和企业能耗、物耗，最大限度地提高资源循环利用率和废弃物综合利用水平。实施最严格的产业政策与节能环保标准，按照国内最严、对标国际的要求执行重点行业产业准入标准。

5.3 构建两岸生态安全格局

全面实施主体功能区战略，优化城镇布局和产业布局，加强国土空间开发有效管控，严守生态红线，加强生态保护，保障生态安全，维护生态平衡，形成经济和资源环境相协调的生产空间、生活空间和生态空间。推进“多规合一”工作，科学划定城镇、农业、生态空间和生态保护红线，永久基本农田保护红线，城镇开发边界。着力保护104 处重要生态功能区，确保生态红线区域占全市国土面积达到22%，将重要生态功能保护区、河流水系、自然山体、生态绿地进行有机连接，加快生态廊道建设，构建生态屏障，确保区域生态安全。

5.4 实施生态保护与修复

用系统思维、综合方法、生态理念去研究长江南京段各生态要素共生共存的机理、探索其可持续发展的路径，落实“共抓大保护、不搞大开发”。严格保护生态岸线，合理保护和利用稀缺的长江岸线资源，将干流及洲岛岸线开发利用率降到50%以下。开展长江南京段岸线资源调查与评估，了解长江南京段岸线资源利用现状，科学、合理评价、布局岸线资源，开展重要河湖生态缓冲带综合整治。对长江南京段饮用水水源地进行系统性调查与评估，排查问题隐患，从合理划定、合理保护、合理布局、应急水源等方面加强饮用水水源地保护。严格保护长江洲岛湿地，重点保护浦口绿水湾和六合兴隆洲—乌鱼洲等湿地，加强湿地周边违规设施排查、清理，按计划开展沿江湿地试点修复或恢复。

5.5 持续改善环境质量

深入实施蓝天清水工程，有效防范环境风险，切实解决影响群众生活的突出环境问题，为人民群众提供优质的生态产品，创造优良的生产生活环境。强化对石化、化工、电力、钢铁和建材等行业大气污染物的治理和监管，全面排查和有效治理排放恶臭、污染等废气的化工企业。研究制定机动车总量控制政策，重点控制大型载客汽车和重型货车的增长，适时出台机动车限购调控措施，提高机动车和非道路动力机械排放标准。加强施工扬尘监管，全面推行“绿色施工”。强化长江南京段的保护，对入江排污口及入江河道开展集中整治，加强沿岸化工园区和主要化工企业的整治，重点防治有机毒物的污染，全面推进沿江码头水污染防治工作，保障长江水质安全。重点加强石化与化工行业环境风险防控，全面排查危险化学品生产、使用及存储情况以及风险隐患，健全环境监管及风险防范制度，严厉查处环境违法行为。加强危险废物处置利用能力建设，强化危险废物风险管理，加强土壤与重金属风险防控。

摸清长江环境本底，开展“病情诊断”。加强对水、气、土等基础生态环境数据的监测收集，重点调查包括生态环境、饮用水水源地、岸线利用、污染源和排污口、污染处理设施、生物多样性保护、环境风险源等现状。加强对长江母亲河生病的机理研究，加强基础学科研究，分析存在问题，寻求关键技术突破，配备先进设备，为精准施策提供技术支撑。

5.6 高质量完成长江驻点工作

围绕长江南京段饮用水水源保护、沿江重化工风险管控、水生态健康提升等需求，通过组织跟踪研究，以提升南京市水生态环境质量为目标，以推动国家科技计划项目成果转化为主线，基于现有数据、成果收集，辅以进一步调查研究，在污染源排放和风险源调查基础上，精准识别南京市突出生态环境问题，彻底摸清南京市水污染现状及成因，形成水环境污染源、风险源清单，系统评估并刻画环境风险时空分布格局，明确南京市生态环境保护目标，因地制宜优化长江南京段生态环境解决方案和片区协调解决方案，全面支撑《长江保护修复攻坚战行动计划》长江南京段行动的开展。

5.7 全力打造美丽长江

打造可临江、亲江、看江的美丽长江南京段，建设亲水护水长江绿带，持续推进长江沿岸绿化造林和复绿工作，开展长江干流两岸绿化行动，推进沿江生态防护林和水源涵养林建设，完成一批临江游园绿地项目。推进废弃露采矿山地质环境治理，实施港口码头专项整治，严格保护区管控，因地制宜建设人工湿地，推进长江两岸造林绿化和森林质量精准提升。对岸线控制利用区内违法违规建设项目进行清退，逐步调整与长江生态保护不符的开发功能。加大对珍稀濒危物种关键栖息地的保护力度，有效加强对水生野生动物的常态化管理，推动珍稀濒危物种不断繁衍壮大，进一步推进江豚保护工作，改善长江南京段生物多样性。

5.8 开展智慧扬子江建设

智慧扬子江平台建设需体现生态全要素、技术最先进、管控最严格、未来更美好的战略思想，在利用科技手段、信息手段来支撑智慧管控、管治结合、资源整合、精准施策等方面，体现绿色转型、管理高效、高质发展的示范引领和南京担当。一是高新技术应用。平台以物联网、云计算、大数据技术为载体，运用物联网技术、模型模拟体系、大数据挖掘分析等前沿技术，逐步实现对长江南京段流域生态系统机理过程的准确把握。二是数据联通共享。以部门数据和系统整合集成为抓手，联通现有各类与长江管理有关的数据和系统，快速搭建长江生态感知平台，实现长江南京段流域生态环境基础数据共享联动。三是平台智慧展示。以此为基础支撑精准有效的科学治理决策，全面提升科学化、精细化、智慧化管理水平，打造基于政府引领、智慧支撑的扬子江综合管理、指挥、调度、监控、分析和预警平台，建设长江南京段综合治理的“最强大脑”。四是凝炼示范模式。通过实现对长江南京段的智慧展示、沿江生产的智慧监视、滨江风貌的智慧显示，挖掘数据产品，提炼管理模块，形成可复制、可推广的南京示范。

5.9 健全生态环境治理体系

通过法律和经济手段，提升管理能力，进行管理体制创新，提高社会的参与度，进一步完善生态文明体制机制，建立健全生态环境现代化治理体系。建立法律保障机制、绿色考评和决策机制、环境经济政策调控机制，为推进高质量发展提供重要的制度保障。严格环境执法，完善环境违法行为有奖举报制度，扩大公众参与和案件线索来源。制定最严格的生态环境政策和标准体系，确保生态环境阈值底线不被逾越和突破。政策和标准需要根据对长江南京段生态环境问题的科学认识、南京市经济社会发展阶段、社会公众对环境问题的经济和心理承受能力等合理制定，紧紧围绕长江南京段实际及“最严格”做好文章，使它更具有刚性和约束力，并能够得到有效实施和执行。改革生态环境监管体制，完善生态环境监管和行政执法机构、环境网格化监管体系，提升监测监控能力，推进执法规范化建设。落实与污染物排放总量挂钩的财政政策，有序开展排污权有偿使用和交易工作，实施生态保护补偿。

6 结语

积极推进长江南京段高质量发展是落实长江大保护国家战略的主动要求，需以“共抓大保护、不搞大开发”总体要求为指导，坚持生态优先、绿色发展原则，坚持以解决长江南京段生态保护、岸线利用、环境质量、产业转型、管控能力等方面的突出问题为导向，持续加大生态保护与修复力度，对严格保护长江生态、严格保护长江岸线、严格防治环境污染、严查生态环境问题、建立严格管控制度、提升长江管控能力等方面提出了更高的要求。