论我国动物源食品执法信息社会化运用机制的完善

（湘潭大学法学院，湖南湘潭 411105）

以动物源食品为代表，违法经营行为既是政府监管的对象，也是消费者维权、公益起诉的对象，行政责任与民事责任应若合符节，“从单一的政府监管模式走向社会共治模式，是我国食品安全监管模式改革的必然选择”[1]。由于执法文书在民事诉讼中证明力高，其确认的事实对民事维权作用大，应予社会化运用。但实践中，行政执法信息服务于社会主体的制度功能，并未充分实现，说明公私主体的信息链条存在脱节。本文将以行政信息诉讼运用不足的现实为基础，剖析其存在的类型化不足等问题，探讨行政信息触发民事责任的信息保障措施。

1 动物源食品执法信息社会化运用的不足

根据我国食品安全立法，侵害消费者权益的违法经营行为，多应追究行政责任；且此过程形成的行政文书，是我国民事证据中证明力较高的一类，对之运用能降低取证成本。有学者统计：发生食品安全问题后，以《产品责任法》《侵权责任法》等为代表的事后救济中，使用行政文书的概率仅为0.000 024%[2]。当前，以动物源食品为代表，相关执法信息对维权的贡献力严重不足，消费者诉讼中运用执法文书的情况并不乐观。笔者在梳理了132个相关司法判例后，发现行政处罚文书对民事主体维权发挥了一定作用，但离信息社会化的愿景还有较大的差距。

在132 起司法判例中，有10 例案件引用了行政执法信息。其中，有7 例中法院直接认可行政处罚文书或回复函确认的违法事实，另3 例虽未根据行政文书确认被告的民事责任，但审判中依然免除了原告的部分举证责任。可见，在食品安全行政信息用于诉讼时，发挥着决定性价值，但其运用过程也呈现出以下特征：（1）消费者参照行政文书的案例比例不高，行政资源未能充分转化为民事诉讼资源；（2）使用行政文书能显著降低消费者诉讼成本，提高胜诉率。若能从制度上打破获取执法信息的壁垒，确保消费者实时、准确地获知其所消费食品的执法信息，将会产生巨大的社会价值。

同时，监督违法行为的主体不仅包括行政机关、消费者和公益组织，还包括依法与之承担连带责任的其他经营者。为便利消费者维权，我国食品安全立法规定了12 种主体与生产经营者承担连带赔偿责任，包括单向连带者和双向连带者，范围涉及场所提供者、网络平台等。由于其与违法经营者处于食品链中上游阶段，又具有识别风险的专业能力和地位优势，如能向其精准推送行政执法信息，便能形成食品经营者内部间的监督效果。但在132例样本中，仅有1 例场所出租方根据行政机关的处罚信息，及时解除了与违法者的经营场所租赁合同，有效地抽离其违法经营实施条件。更多的连带责任者，直到应诉，仍对违法经营事实毫不知情。根据我国立法有关规定，连带责任人一般在知道时才承担责任，而行政执法信息往往被用为认定明知的情节。可见，执法信息对连带责任人的风险提示不足的弊端非常明显。

2 动物源食品执法信息社会化运用的制度困境

通过对样本案例分析，可知我国食品行政信息传达到社会大众的程度不高。在高度信息化社会背景下，技术基础和信息积累已达到较高水平，而信息流通中各环节不衔接、不匹配的问题日益突出，公众处于庞杂的信息流中无所适从，但又无法获知对之权益保护有效信息的矛盾比较明显。完善食品安全治理问题，除了需要加强政府监管外，还应当开发低门槛、接地气、贴近受众的大众媒介，若不能切实保障各消费者在食品安全治理中的知情权[3]，难以真正满足社会受众的需求。

2.1 执法信息的技术性、流动性保障不足

2.1.1 信息所反映的经营内容方面 行政机关并未在公开不同食品安全信息时进行科学的细分，导致信息的供求双方出现信息内容解读上的失衡。造成食品安全问题根本原因仍是食品市场信息不对称[4]，在包括食品安全执法的政务信息化建设中，行政机关的信息公开情况已纳入年度考核指标。信息提供者出于自我保护的利益考量，会不自觉对信息进行选择、编排和公开，原始信息在公开形式和内容上必然存在差异。如《政府信息公开条例》第五十一至五十三条中，规定了对违反公开条例行为的责任后果，但问责程序却不详细，往往造成部分行政机关对食品安全信息进行选择性公开。信息达到一定数量是其发挥作用的前提，若忽视受众需求而不加区分地堆砌信息，则会导致受众无法对之加以解读，造成各类信息间相互干扰。现行法律对政府的信息公开义务规定得不够具体，所提供信息的标准化程度不足，也影响了食品执法信息向社会受众的输出效果。

2.1.2 表现在信息公开的方式上 行政机关提供的信息，包括主动公开与被动公开两种方式。前者主要涉及风险监测与评估、标准制定、日常监管和行政处罚等信息，属于反映行政机关监管工作的记录，有助于消费者监督政府合法履职；相应地，被动公开主要指经申请公开的情形[5]。总体而言，行政机关在公布信息时是依法履行信息供应的法定义务，属于“法定公开+公众自行获取”的运作模式，在此过程中信息供给的内容是否契合社会公众的真实需求，传递方式是否便于公众接受，并未成为制度的关键指标点。“政府是公共管理资源的拥有者，也是公共利益的代表者”[6]，若执法信息无法迎合社会主体的获取习惯和用途，则整个公开制度只能反映行政机关形式上履行了公开职责，无法体现其履职后的社会效果。

2.1.3 不同的食品安全信息源与执法信息缺乏，造成交易关系中的受害者，无法获得统一、有效的信息来判定其权益受损情况 对个体消费者而言，最常见的信息来源包括公共媒体和食品交易网络平台等，这些媒介具有开放性与平等性，能很好地满足消费者获取信息的便捷性与快速性需求[7]。但第三方信息平台并非是行政责任信息公开的法定渠道，现行立法设定的信息传递关系是国家机关—社会公众。宏观上看，食品市场中广泛地存在着各类食品安全责任信息，但从微观上看，这些信息并未便利无阻地进入日常消费的信息采集渠道，消费者无法从海量信息中筛选出对自身有利或有价值的信息。可见，信息流动与各渠道间的互动方式，还缺乏必要的优化和改进

2.2 反映义务的信息与体现责任的信息相混同

“农田到餐桌”的整个食品安全链由许多运行环节构成，大致划分为3 个阶段：（1）食品生产经营准入环节，公开内容除一般的工商登记信息外，还包括生产经营者的资质、经营流通或进出口许可证、法律规定的专业人员，以及国家对婴幼儿奶粉配方、保健品等特殊食品的其他专门性规定。（2）食品生产经营过程环节，是安全信息最为富集的领域，应公开的食品安全信息包括食品成分、安全警示、食用方法、质量检测与认证等相关信息，这是法律对各个经营环节所做的强制性信息公开义务。根据市场总体运行秩序的需要，监管部门还应公开企业的资质审核许可、质量安全回应、问题食品召回等信息。（3）食品消费与安全问题处理环节，重大食品安全事故由本级政府或监管部门进行调查并统一公布信息，其他损及消费者利益的食品信息，主要通过行政处罚文书、其他监督机构公示等途径向大众公布，作为对已引发公私利益损害或重大风险的信息提示，包括对违法行为内容与结果的描述。

简言之，准入和事中环节产生的安全信息，是在造成实际损害前针对监管、经营行为的信息描述，其行为类型相对复杂，对与监管违法经营行为的机关，及与其存在合作关系上下游经营者均具有利害关系。如此一来，泛泛地公开信息会导致用途不明，加之日常经营、监管行为的信息量过于庞大，会使公众在信息漩涡中陷入无从选择、盲从部分信息的不利境地。同时，事后环节的信息所反映的内容却较为集中，受损的消费内容已被执法信息、诉讼信息揭露，对支撑消费者维权作用明显，但往往缺乏公开制度的支撑。可见，在不同行为环节的信息，包括反映法律义务、责任2 个层次，如果公开制度将2 层次信息在同一渠道、同一方式中混淆不分，特别是义务性信息总体数量大大超过了公众的消化能力，多而无用的现象异常突出，信息杂糅会进一步加大挖掘的成本，影响食品执法信息的社会化程度。

2.3 政商平台间缺乏有效的信息融通

《食品安全法》第一百一十三条规定的食品安全信用档案，主要针对有不良信用记录的经营者，对其增加监督检查频次，遴选标准及其用途均着眼于服务执法，源头上就缺乏为消费者、其他经营者等利益的谋划。从公开制度看，行政信息公开主要依据《政府信息公开条例》和食品安全立法对监管部门的公开要求，并以年度信息建设工作考核作为推行手段。这样的做法能在短期内提升食品安全信息建设水平，并不能与充分保障信息的质量和公开的社会效果。

2.3.1 信息采集以达到政府执法期望为主要目的 信息内容的遴选上服务于行政监管和执行活动，至于执法信息对消费者、其他经营者的私人活动的可用性，行政与司法活动间的信息互动，并未成为信息制度建设的最终目标。国家权力运行目的是保护公众的合法权益，而经营行为的落脚点也是消费需求的充分满足，消费者个人应当成为公私信息服务的直接对象，其消费需求在信息内容上的反映，应当位于整个信息公开制度的价值圆心，公私信息提供、采集和推送，均应以消费者的价值坐标和运用视角来进行[8]。由于信息制度的内在价值偏离了为兼顾行政、社会需求的共享属性，浮现于食品领域的信息内容具有明显的权力工具属性，而公共服务属性畸弱。且依国家机关的权限分工和地域区划，不同国家机关间依循其职权职责对执法权行使形成的当然逻辑，相应的执法信息也因之而分割，缺乏跨部门、跨公私领域的互通性。

2.3.2 公开后信息流动具有明显的单向性特征 纵观各类信息公开渠道的运作方式，一旦在特定网站或平台上完成推送，公开行为即告完成，后续的运用由消费者、社会公众自行选择和加工。信息公开的制度要求也以供给行为为限，至于其到达需求者、需求侧的进一步反应，则不在制度作用的考量范围中。据调查显示，公众对于政府食品安全信息公开的具体内容知晓程度：“知道占31%”“有些了解占41%”“不知道占28%”[9]。这说明信息脱离公开者后，并非能对所有社会主体产生应有的导向作用。

3 完善动物源食品执法信息社会化运用机制的措施

当前信息公开制度运行的情况，已初步地确保了食品安全信息的一定体量，亟需的是信息在合理获取成本上的供求平衡。笔者主张，对庞杂的信息加以层次化、类型化的梳理，从基本理念、行为模式、技术保障和政府监管等多方面，做出综合性回应。

3.1 重塑食品执法信息服务于行政职能、公众监督的双重功能的理念，制度设置从供给中心主义调适为需求中心主义

当前政府的信息公开行动，对信息供给者而言，立法对其公开的内容和方式，有较大的弹性；而对供给者整体来看，缺乏对不同信息供给行为之间的内容对应、方式协同等精细化规定。这是从信息封闭向有信息公开时制度的阶段性特征，由于信息反映其义务履行的情况，对能反映出其义务未履行或效果不佳的信息，供给者具有天生的遮蔽动机，出现此类现象的根本原因在于：供给中心主义主导了现行信息公开制度。应逐渐朝着需求中心主义方面调适，首先应满足公众的信息需求，提高信息公开内容范围和内容发掘机制。要根据市场的发展和食品安全形势，继续强化监管者和经营者信息公开的义务性要求与法律责任。同时，进一步优化政府依申请公开的机制，提高被动公开制度的有效性与及时性，切实保障公众知情权。其次，应降低需求者信息获取成本，优化信息公开的方式，增强信息的到达性。

3.2 根据食品经营活动的不同环节，将反映不同经营行为内容的信息，区分为体现经济和违法责任的信息，并针对性地优化公开措施

在对信息划分层次的基础上，义务性信息继续扩大其公开范围，责任性信息进一步优化其公开手段。责任信息是来源于具体执法机构，各个权力体系内部又有地域、层级和部门间等多重划分，要围绕需求来整合这些多源信息，必须推进信息的标准化建设。可模仿最高院推行的失信被执行人联合惩戒机制一样，在行政机关的信息公开义务基础上，明确政府在信息公开中的责任与职能，并重构政府信息公共服务体系[10]，增加对行政处罚文书的标准化处理、上传和共享机制，建立跨权力体系的信息公开平台，在国家、企业、公众公共治理网络中形成“一处问责、全网触激”的效果，通过激发消费者模仿维权的动力、降低其成本，激励合法、合围违法经营行为，在实践治理中完成食品安全信息的社会化。

3.3 创新执法信息向消费者、公益组织等社会主体主动推送有效的公开手段

通过提升公私信息渠道的连通性，善用大数据手段形成信息供给的积极模式，提高其到达性和有效性。信息需求不仅是通过消费者自行查阅、询问而体现，更多的是寓于消费过程中加以表达的，其权利行使的轨迹与信息需求间具有高度的对应关系。应强化监管部门食品安全警示义务与信息类企业公开义务的衔接度，激活《消费者权益保护法》中对网络平台的信息公开义务条款，对已由有权机关生效文书确认的责任性信息，合理使用大数据“用户画像”等技术力量，依循消费轨迹向其平台注册用户、移动手机终端等方式，主动推送食品安全执法信息。借助线上消费与线下消费在标的物、消费人群间存在的交叉性，促成责任信息的全社会流动，提示受损情况、激发维权、便利诉讼，通过高效率的责任反馈机制对经营者形成“不敢违法”的法治高压。