浅谈机构改革后入河排污口设置管理工作

蓝 平，易玉敏，钱怡婷，肖 娴

(云南省环境工程评估中心，云南 昆明 650228)

0 引言

2018年3月，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》，明确提出“水利部的编制水功能区划、排污口设置管理、流域水环境保护职责”整合划归生态环境部。此次职责重构，为生态环境部门构建“污染源—排污单位排污口—排污管线—入河排污口—受纳水体—水质断面—水环境质量”全过程统一监管体系提供了难得的历史契机，为改革完善水污染物排放控制的环境管理制度提供了机制上的有力支持。融合入河排污口审批及排放监管与环境影响评价制度、排污许可制度等固定污染源行政许可的协同管理是打通水环境管理的重要切入口，然而，入河排污口设置管理因为管理体制机制暂不畅通、法律法规不健全、技术规范标准长期未更新、历史遗留问题较多等问题，生态环境部门的工作将迎来全新的挑战和更高的要求。本文以云南省入河排污口设置管理的相关工作为例，重点分析入河排污口设置管理的现状、面临的主要问题和困难，结合当前及今后一段时间内水环境管理要求，探索性地提出开展此项工作的对策建议，为进一步科学合理指导入河排污口设置管理工作提供参考，为区域水环境管理提供技术支持。

1 入河排污口设置管理移交前管理制度建设概况

在政策层面，《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》(中发〔2011〕1 号)明确要求“建立水功能区限制纳污制度。确立水功能区限制纳污红线，从严核定水域纳污容量，严格控制入河湖排污总量”[1]，《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》(国发〔2012〕3号)要求“加强水功能区限制纳污红线管理，严格控制入河湖排污总量，严格入河湖排污口监督管理”[2]。《关于全面推行河长制的意见》的通知(厅字〔2016〕42号)要求，“切实监管入河湖排污口，严格控制入河湖排污总量；优化入河湖排污口布局，实施入河湖排污口整治”[3]。水利部于 1998、2001、2005、2017 年先后下发了《关于加强入河排污口管理工作的通知》《关于进一步加强水资源保护工作的通知》《关于加强入河排污口监督管理工作的通知》《关于进一步加强入河排污口监督管理工作的通知》等文件，对加强入河排污口监督管理工作进行多次部署。

在法律法规、部门规章和地方政府规章层面，《水法》《水污染防治法》《河道管理条例》明确了入河排污口监督管理制度、责任主体、措施要求及禁止行为等；《水功能区监督管理办法》从水功能区监督管理层面对入河排污口设置进行了规定；《入河排污口监督管理办法》从入河排污口设置申请、论证、审批、决定、登记、监管、处罚等做出了初步规定；《防洪法》《河道管理条例》中也对排污口设置的防洪要求和河道保护进行了规定。流域管理机构规范性文件《长江水利委员会入河排污口监督管理实施细则》《长江水利委员会入河排污口设置验收办法》对长江入河排污口设置审批和验收进行了细化，对工业园区排污口管理进行了专门规定，初步构建了长江流域入河排污口管理制度体系。同时各省也颁布了有关入河排污口的地方政府规章，如《云南省实施<入河排污口监督管理办法>细则》《重庆市排污口设置管理办法》《湖南省入河排污口监督管理办法》《青岛市入河排污口监督管理办法》，细化了入河排污口监督管理的组织和指导工作。

在技术规范层面，水利部2011年3月发布《SL 532-2011入河排污口管理技术导则》，从适用范围、入河排污口登记、设置申请及审批、监测、规范化治理以及统计管理等方面制定了行业标准。为规范入河排污口设置论证工作内容、程序和技术要求等，指导入河排污口设置论证报告的编制，于2016年12月发布了《入河排污口设置论证报告技术导则(征求意见稿)》，至今未颁布实施。

2 过渡期入河排污口设置管理工作存在的问题

(1)水功能区划和水环境功能区划的差距较大影响入河排污口设置论证

水利部门划分的水功能区划是根据流域或区域的水资源自然属性和社会属性，依据其水域定为具有某种应用功能和作用而划分的区域。生态环境部门划分的水环境功能区划是根据水域使用功能、水环境污染状况、水环境容量、社会经济发展需求以及污染物排污总量控制的要求，确定水体的环境保护目标和要求。两者分类方法、划分范围、功能区定义、执行标准和阶段性目标不尽相同。

生态环境部门的环境影响评价、排污许可、水质断面达标考核等均是基于水环境功能区划开展的，现在入河排污口设置管理移交后，其整个工作则是基于水功能区划确定的，造成生态环境部门相关工作人员存疑较多。生态环境部门执行《GB8978-1996污水综合排放标准》中的相关规定，即“GB3838中Ⅰ、Ⅱ类水域和Ⅲ类水域中划定的保护区，禁止新建排污口”[4]，而水利部门并未规定几类水质水域禁设排污口，水功能区划中饮用水水源、工业用水、农业用水可划为同一类水功能区，部分水功能区划中分近期与远期执行目标，且执行标准类别有范围幅度，这对入河排污口设置依据造成较大困扰。另外，因省级以下地方水务部门也划定了水功能区划，同一河段省级水功能区划、地方水功能区划的水质目标不完全相同也影响了排污口设置论证工作。

水质目标的差异对入河排污口设置论证的影响较大，过渡期是否仅依照水利部门原有的标准体系，不考虑生态环境部门的要求；还是两者兼考虑，以何者为主，也是需要回答的问题。后期为了实现入河排污口与环境影响评价、排污许可制度的衔接，及落实最严格水资源管理制度及污染物总量控制制度，水功能区和水环境功能区的融合、统一势在必行。

(2)总量控制制度和水质达标考核要求不尽合理

目前，入河排污口设置论证纳污水体所在水功能区(水域)纳污能力和限制排污总量依据的是县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构核定的纳污能力和提出的限制排污总量意见。现行基于水功能区纳污能力的限制排污总量是以行政区为单位进行分配和控制，并未将限制排污总量分配到排污单位排污口，而排污单位排污许可证则未以区域限制排污总量为依据。如此，造成一是排污单位排污口到入河排污口段初期雨水、面源污染等无法响应水环境质量改善需求；二是水功能区段不同类别入河排污口限制排污总量无法合理分配。水污染总量控制与企业排污许可脱节未形成统一，限制纳污总量对排污单位污染物排放量和排放标准起不到约束作用[5]。实际工作中会存在某个水功能区划单元的排污单位是减排项目，入河排污口水质长期保持良好状态，而污染物排放总量超过限制排放总量的情况。另外，水污染物总量控制项目严重缺失，国家对于总磷、总氮的排放总量控制指标核算工作迟迟未跟进。

《入河排污口监督管理办法》规定，入河排污口设置可能使水域水质达不到水功能区要求的，禁止设置入河排污口。对于城镇污水处理厂等本身属于减排项目的入河排污口来说，流域水质现状不达标，不予以同意设置也不符合实际。但对于项目可批性的依据，目前仅有《中华人民共和国长江保护法(草案)》(2019年12月28日征求意见)明确：“对未达到水质目标的水功能区，除污水集中处理设施排污口以外，应当严格控制新设、改设或者扩大排污口。”

(3)入河排污口与流域排污单位排污口关系不清

入河排污口设置需要论证水污染物浓度控制和总量控制，排污口所在水功能区的纳污能力和限制排污总量是流域河段的总量，这就要求入河排污口设置论证梳理清楚其所在水功能区上排污单位排污口情况，数量是多少，直接排口还是间接排口，排污量是多少，主要污染物是什么，是否有规划排污口等问题均需要回答。但目前普遍存在入河排污口与流域排污单位排污口关系不清、情况不明等情况，尤其是一些历史遗留责任主体不明确、违法违规设置的入河排污口，导致入河排污口论证困难重重，无法准确判断入河排污口设置的可行性和合理性，也对入河排污口和排污许可的协同管理造成联通障碍。

(4)入河排污口设置论证审批权限与实际不符

按照《入河排污口监督管理办法》，入河排污口设置与环境影响评价文件审批权限一致。因历史遗留的未在建设项目环境影响评价之前申请入河排污口设置的情况较多，已建或在建入河排污口补办审批手续存在审批权限不同步的情形。如按照《云南省环境保护厅审批环境影响评价文件的建设项目目录(2015年本)》，生活污水集中处理设施建设项目环境影响评价审批权限已于2015年12月下放至州(市)级生态环境主管部门，而补办入河排污口手续的大部分项目环评是在此时间点之前由省级生态环境主管部门审批，这就造成入河排污口设置论证审批权限与实际不符。同时也不满足国务院“放管服”“简政放权”有关要求。

(5)法律法规及技术规范支撑体系不满足管理要求

从法律支撑层面来看，现行法律法规对入河排污口监督管理的授权不充分，只赋予了水行政主管部门、流域机构对入河排污口的监督管理职责，但对其具体执法职责权限、处罚职权却未作进一步规定，且《入河排污口监督管理办法》法律层级较低，法律约束力和执行力不足，处罚规定有限；另外相关法律法规对入河排污口设置与环境影响评价审批、排污许可之间的衔接关系未进行明确，行政职能整合后，面临陆域排放控制与水域水体水质改善相融合的需求，更难以支撑。

从技术支撑层面来看，《入河排污口设置论证报告技术导则(征求意见稿)》未颁布实施，无效率效力；入河排污口编码规则未包含受纳水体及设置位置等信息，相关整治技术要求已不符合当前实施排污许可管理的工作需要。

3 建立入河排污口设置管理工作长效机制的对策建议

基于入河排污口设置管理后期可能与建设项目环境影响评价、排污许可实现“三合一”的行政审批制度，提出入河排污口设置管理工作长效机制建设思路为：以过渡时期入河排污设置管理存在的问题为导向，以制定法律法规、管理办法、技术标准和加强生态环境系统能力建设为载体，实现适应新形势的入河排污口全过程规范化管理。

(1)尽快完成水功能区划和水环境功能区划统一融合

水功能区划和入河排污口设置论证工作一并由水主管部门移交到生态环境主管部门，两者有别却相辅相成。为了推进生态环境质量从污染源到排入水体的全链条管理，尽快完成水功能区和水环境功能区划的统一融合，明确水体的环境保护目标和要求，统一分类方法、区划依据、划分范围、功能区定义、执行标准、水质管理目标和编码要求等，对排污口设置管理工作，乃至后续的重点流域管理等有重要意义。

(2)建立科学合理的总量控制及水质达标考核制度

我国现行水污染排放总量控制以流域为单位制定，各地方以水功能区为单元制定纳污能力和限制排放总量，基于水功能区的入河排污口论证难以完成所在水功能区纳污能力及限制排放总量准确分析。建议结合河长制和湖长制，建立排污总量核算的技术与方法，由地方政府对所辖水域，根据区域发展及生态环境规划要求，提出排污总量计划，并将污染物限制排放总量分配到入河排污[5]，使限制排污总量意见在入河排污口管理中的刚性约束作用得到体现。另外，环境主管部门应重视入河排污口布局规划，对排污口设置水域进行布局分区，根据水功能区资源环境承载力和水质管理目标，划为禁止设置排污水域、严格限制排污水域和一般限制排污水域三类[6]。

入河排污口设置基于水功能区管理水质目标的水质影响分析，建议在划定禁止设置排污水域、严格限制排污水域和一般限制排污水域三类水域的基础上，区分审批不同类别的入河排污口，按削减污染物的污水集中处理设施和产排污染物的工业企业进行分类管理，参照《长江保护法(草案)》的提法，对未达到水质目标的水功能区上污水集中处理设施排污口的设置审批有所突破。

(3)摸清底数，连通污染源全过程管理体系

入河排污口是污染源与外环境连接的重要通道，只有摸清底数、厘清关系，才能做好入河排污口设置管理工作。建议加强部门协调配合，建立联动和信息共享机制，全面摸清入河排污口底数，主要包括两个方面：一是河流入河排污口的数量、位置、排放方式、入河方式等；二是排污口汇入的主要污染源，并建立入河排污口信息化档案。充分衔接环境影响评价、排污许可制、河长制等相关管理制度的实施，结合正在开展的重点流域水生态环境保护规划、固定污染源清理整顿、第二次全国污染源普查等相关工作，充分发挥协同作战效应，全面摸查入河排污口底数，厘清“排污单位—入河排污口—受纳环境水体—控制单元—水质断面”对应关系，与水环境质量相衔接，实施切实有效的协同管理[7]。

(4)简化入河排污口设置审批管理权限，推动三证合一

按照国务院关于“放管服”“简政放权”有关要求，简化入河排污口设置审批管理权限，对已建污水集中处理设施及环评审批权限已下放的入河排污口审批管理，建议按环评最新审批目录考虑审批权限下放。同时推动建设项目环境影响评价、排污许可及入河排污口设置“三合一”行政审批，实现对水污染排放全过程跟踪管理，实现“一次性受理、一次性审查、一次性审批”的便民、利民目标。

(5) 结合职能变更及现状管理需求，健全支撑体系

生态环境主管部门应结合例如排污许可制度前瞻性地预留了排污许可与入河排污口协同管理的接口、水功能区划面临修编整合、重点流域水生态环境保护“十四五”规划等工作，尽快修订相关法律法规、技术规范文件，系统开展入河排污口设置管理工作。一是修订《水法》《水污染防治法》及入河排污口管理的相关规定，与国务院机构改革相衔接，明确相关部门管理要求和法律责任；二是结合职能整合要求，尽快出台相关政策性文件，整合入河排污口设置管理与排污许可制、环境影响评价、总量控制、水污染防治规划、环境保护税等制度；三是编制入河排污口排查相关技术规范，指导入河排污口设置论证报告编制及后期整改工作；五是完善入河排污口编码规则，将入河排污口的受纳水体及设置位置等信息纳入编码，系统梳理现有排污口，规范新建排污口建设，逐步实现入河排污口的精准定位和精细化管理，完善入河排污口管理和技术支撑体系，强化水生态环境综合管理能力，全面推动水环境质量改善。