城镇拆迁安置社区治理的现实困境及其破解路径

2020-01-11陈光普

中州学刊 2020年12期

摘要：随着新型城镇化的加快推进，许多城镇地区涌现出大量的拆迁安置社区。过渡性和转型性是拆迁安置社区治理的主要特点。基于“身份认同—利益分配—制度遗产”三维分析框架，城镇拆迁安置社区治理普遍存在社区居民“村民”与“市民”的内在身份认同矛盾、居民的业主意识和自治意识不足、碎片化的居民利益难以调节等现象，引发社区利益再分配失衡、原村落治理“制度遗产”继承不足等问题，使社区治理面临“制度破坏”和“制度转换”等现实困境。为提升拆迁安置社区的治理效能，结合上海市金山区“居民自治”“居村联动”“民情沟通”的实践探索与经验启示，构建“社区参与、村居协同、制度传承”“三位一体”的治理创新机制，以期探索一条符合城镇拆迁安置社区特点及规律的社区治理新路。

关键词：拆迁安置社区治理;身份认同;利益失衡;“制度遗产”

中图分类号：C911 文獻标识码：A

文章编号：1003-0751（2020）12-0068-06

党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》擘画了我国未来5年以及15年的发展新蓝图。其中，明确了“十四五”时期的社会发展目标，在国家治理和社会治理方面，要求“完善共建共治共享的社会治理制度”“加强和创新社会治理”“提升基层治理水平”。随着新型城镇化的加速推进，城镇出现了大量用于动迁农民安置的城镇拆迁安置社区。城镇拆迁安置社区因人口结构复杂、居民诉求多层次、“村转居”居民的本源性特征等多重特殊性，具有比普通社区更强的社区异质性，导致社区治理难度系数较高并逐渐成为社区治理中的薄弱环节。本文通过对城镇拆迁安置社区治理面临的现实困境进行梳理剖析，并基于上海市金山区拆迁安置社区治理的实践探索和经验启示，构建城镇拆迁安置社区治理的理论分析框架，从机制创新视角尝试探索一条符合城镇拆迁安置社区特点及规律的社区治理新路子，以期对我国其他地区的拆迁安置社区治理有所裨益。

一、城镇拆迁安置社区治理的主要特点

改革开放40多年来，我国城镇化率由1978年的17.9%上升到2019年的60.6%。①随着城镇规模的不断扩张，“撤村建居”模式应运而生，动迁农民被安排到城镇新的社区集中居住，作为农民安置的主要载体——城镇拆迁安置社区大量涌现。农民从传统村落动迁安置到城镇社区，不仅意味着居民身份的转换，即从农民转变为城镇居民或小区业主;更为重要的是，社区自身的治理结构也发生了剧烈变革，即从传统的“熟人社会”或“半熟人社会”关系网络和“差序格局”②的“村落治理结构”向社群结构、居住空间发生深刻变化的强异质性的“城镇社区治理结构”转变。因此，城镇拆迁安置社区兼具传统村落和现代城市社区治理的部分特征，其社区治理模式是一种从传统农村治理模式向现代城市社区模式过渡的转型社区治理模式。根据国家与社会力量的强弱，拆迁安置社区治理模式可以划分为政府主导型、自治型和合作型;③从社区权力中心视角，拆迁安置社区模式也可以划分为无中心、单中心和多中心三种模式;④从治理的手段与方式来看，拆迁安置社区治理是科层治理、市场治理与网络治理三种模式的统合，其中，科层治理处于中心位置。⑤

整体而言，过渡性、转型性是城镇拆迁安置社区治理的主要特点，集中表现在社区人口结构、居民行为方式和社区形态三个方面。就人口结构而言，不仅有动迁村落安置的农民，还有不断增加的租房居住的外来流动人口和购房居住的本地城镇居民，社区人口异质性不断增强，“半熟人社会”关系网络式微，邻里关系趋于“陌生化”，亟待探索新的沟通渠道来提升居民的社区认同感。而且，日益复杂的社区人口结构会派生出更加多元化的社区治理诉求，对社区治理内容也提出了新的要求，即从传统村落诉求相对集中的治理内容向包含更加多元诉求的治理内容转变。就居民行为方式而言，虽然村民从外在社会身份上转变为城镇居民，但其行为方式仍表现出很强的本源性和对传统村落社会的依附性⑥，这些特征直接或间接导致居民参与社区自治的积极性不够、社区自治功能弱化、居民对社区认同感较弱等问题⑦。就社区形态而言，相较于传统村落，城镇拆迁安置社区社会空间更加开放，人口流动性更强。随着我国人口流动的速度和数量不断攀升，社区居民利益需求日益呈现多元化，新的社区矛盾不断显现，比如，对于不同人群的利益再分配问题、不同人群对社区公共服务的需求越来越多元化问题、不同类型的社区制度供给问题以及传统乡村文化向城镇社区文化的转型问题。⑧

二、城镇拆迁安置社区治理的现实困境

拆迁安置社区是城镇化的产物，是农村社区向城市（城镇）社区过渡的一种特殊社区。拆迁安置社区居民以农业人口转非农人口的原动迁村原住村民为主体，经历着由农民向市民转换的身份变化。这些特殊性决定了对于城镇拆迁安置社区治理的分析探讨，需要构建一个有别于一般社区治理理论的分析框架。本文基于集体行动理论及城镇拆迁安置社区治理核心参与主体之间的互动关系，构建城镇拆迁安置社区治理的“身份认同—利益分配—制度遗产”三维分析框架（见图1）。城镇拆迁安置社区治理本质上是对社区居民的集体行动进行规范和引导。因此，笔者尝试以集体行动理论为理论支撑寻找破解拆迁安置社区治理困境的路径。奥尔森的集体行动理论对“具有共同利益的个人组成的集团总是试图增进公共利益”提出疑问，认为“除非一个集团中人数很少，或者除非存在强制或其他某些特殊手段以使个人按照他们的共同利益行事，有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益，从而使集体行动陷入困境”，因此，“只有一种独立的或‘选择性的激励会驱使潜在集团中的理性个体采取有利于集团的行动”。⑨Carter和Irons的研究发现，社会道德、舆论以及价值观念等隐性因素对于规范人们的集体行为有重要作用。⑩这与奥斯特罗姆的观点一致，即通过交流、信息、制度规范等要素，可以有效约束个人的自利倾向，从而促使人与人之间形成合作关系。B11国内学者也认为价值观念等意识形态因素对人们的集体行动的影响不容忽视。例如，陆自荣认为解决集体行动困境需将经济调控与观念引导相结合，提出“观念是利益的表达”的观点。B12在上述研究的基础上，本文尝试从观念（认同）、利益和制度（规范）三个方面构建城镇拆迁安置社区治理的分析框架。

与城镇普通社区不同，城镇拆迁安置社区治理的参与主体除了社区居委会，还包括社区场域之外的原动迁村的村集体组织。在这样的过渡情况下，城镇拆迁安置社区居民的行为方式一方面受到其身份由农民转变为市民的影响以及社区居委会对其业主身份意识的规范和要求;另一方面，因为居民对原动迁村集体的依附性，特别是对原动迁村集体的经济利益依附转移到安置社区，所以安置居民行为方式还受到原动迁村治理模式的影响。原动迁村治理的“制度遗产”B13（村委会、村民代表会议、村民议事会等治理结构）也会对安置社区居委会的社区治理制度的制定产生较为持续的深刻影响。因此，城镇拆迁安置社区治理面临的现实困境本质上是由安置社区居委会、原动迁村治理模式、居民三者之间的互动关系异化造成的。这种异化主要表现在两个方面。一是社区居委会在对业主进行身份意识的规范和要求时没有考虑到这些居民行为方式的“村转居”特性;二是社区居委會在开展社区治理时，特别是在制定社区治理相关制度、规则时，没有很好地吸收和借鉴原动迁村治理的“制度遗产”，导致制定的社区治理制度或规则难以适应居民需求和实际状况，从而出现“制度破坏”和“制度转换”等执行难问题。基于上文提出的三维分析框架，城镇拆迁安置社区治理面临的现实困境主要表现在以下三个方面。

1.“村民”与“居民”身份认同冲突，居民的业主意识和自治意识不足

拆迁安置社区居民虽然在身份上由村民转变为居民，但由于其对原动迁村依附性向社区转移，导致“村民”与“社区居民”两种身份认同的冲突及其背后两种观念认同的冲突。居民对原动迁村的这种“依附性”最鲜明的表现是：居民对“村民”身份认同感强，而对“社区居民”身份、社区业主身份认同感低;对原动迁村集体（村委会和村党组织）的依附性强，而对社区（居委会和居民区党组织）认同感低。这种依附性最直接的体现就是居民在社区中遇到困难时更偏向于向原来所在村委会寻求帮助。居民动迁之后，原本熟络的邻居分散各地，新的邻里街坊又来自四面八方，互相不了解，加之动迁居民又普遍留恋邻里乡情、熟人社会，导致他们融入新社区的动力不够，对社区居委会对其业主身份的要求置之不理，参与社区公共事务和社区活动的积极性不高，社区邻里关系较为疏离，缺少参与社区治理的动力，自治意识不足，对业主权利和义务的认识不清晰或有偏差，给社区治理带来一些问题。

2.碎片化的居民利益难以调节，社区利益再分配失衡

拆迁安置社区是城市化、城镇化发展的副产品，是各种利益冲突最集中的场域，此类社区治理不可避免要面对一个利益再分配的问题。不同主体的碎片化利益与完整性的公共利益之间的对抗与冲突，对社区治理提出挑战。B14首先，由于原动迁村集体的福利待遇以及党员福利比安置社区好，导致大多数居民不愿意将户籍和党组织关系转到安置社区，使社区居委会在处理小区事务时往往有心无力;同时，拆迁安置居民对原动迁村集体经济转型发展和动迁安置小区的招商引资有较高的心理预期和期待。B15其次，由于一些城镇拆迁安置小区存在房屋质量问题，加之拆迁安置居民的相关利益诉求有时不能得到及时有效满足，所以拆迁安置居民按时上缴物业费的比例很低，并愈演愈烈，形成恶性循环，加剧社区居民与社区居委会、物业公司之间的利益矛盾。最后，拆迁安置居民之间存在利益失衡。由于动迁时间和动迁政策不同，开发商的补偿标准不同，导致部分居民心理不平衡，由此造成的群体上访事件时有发生。

3.对原动迁村治理“制度遗产”继承不足，造成“制度破坏”和“制度转换”

由于拆迁安置社区居民的行为方式及行为习惯深受原动迁村治理模式的影响，所以不少居民的毁绿种菜、高空抛物、随意晾晒等行为屡禁不止;这种影响折射到生活领域时还具有高度韧性，即当社区治理制度逻辑与居民日常生活逻辑不匹配时，日常生活逻辑就会对制度进行反抗，造成无视正式制度的“制度破坏”和以正式制度来牟取局部利益乃至私人利益的“制度转换”。B16拆迁安置社区治理出现“制度破坏”和“制度转换”的原因在于社区治理制度设计没有充分考虑原动迁村治理制度对社区居民行为方式及其习惯的深刻影响，本质是新的安置社区治理制度没有很好地传承原动迁村治理“制度遗产”的缘故。由于拆迁安置社区具有“亦农”的特点，原动迁村治理模式中的村委会、村民代表会议、村民议事会等治理结构是顺利做好拆迁安置社区治理工作的重要“制度遗产”。鉴于制度变迁具有“路径依赖”的惯性以及构建城镇拆迁安置社区治理制度是一个传承、渐进的过程，因此，合理有效地利用原动迁村治理的“制度遗产”，将有助于提升城镇拆迁安置社区治理机制的运行效率，并降低管理成本。

三、城镇拆迁安置社区治理的新探索：上海市金山区的实践

本文选取上海市金山区作为案例研究的原因是，金山区是全国首批62个新型城镇化综合试点地区之一，近年来随着上海郊区新型城镇化的加快推进，大批农村居民因动拆迁成为城镇拆迁安置小区居民，其探索的拆迁安置社区治理模式对其他地区有较强的借鉴推广价值。金山区地处上海西南远郊，总人口80万左右，共有住宅小区220个，其中拆迁安置小区占比约20%。为解决城镇拆迁安置社区治理难题，近年来金山区在拆迁安置社区治理机制方面作了一些有益探索与创新，形成了“居民自治、民情沟通、居村联动”等经验，具有比较典型的研究价值和复制推广意义。

1.“1+5+X”自治模式与“四种代表常任制”

针对拆迁安置社区居民参与社区自治意识薄弱的特点，2016年，金山工业区恒康居民区在前期广泛调研的基础上，根据社区不同居民的需求，把社区自治理念引入社区建设，建立起5个“之家”，形成“1+5+X”自治模式。“1”是指恒康居民委员会，代表整个恒康居民区这个“大家”，负责对“1+5+X”自治模式的引导和培育，为居民自治行为提供服务和支持;“5”是指5个“之家”，即针对社区党员、青少年、妇女、老人、退伍军人五类人群分别建立“先锋之家、青年之家、巾帼之家、银发之家、军徽之家”，每个“之家”有1个“家长”和4个家委会成员，实行家长负责制;“X”是指居住在恒康居民区的若干个“小家”。“1+5+X”自治模式有效解决了“毁绿种菜”“随意晾晒”“高空抛物”等拆迁安置社区治理顽疾，物业费按时上缴率达90%以上。

自2011年开始，作为金山区城镇拆迁安置社区之一的金山工业区恒信居民区建立起“四种代表常任制”，即“业主代表常任制”、“妇女代表常任制”、“老年代表常任制”和“新恒信人代表常任制”，通过建立居民区党总支部领导下的居委会（妇代会主任、退管会主任、业委会主任、综治委主任）具体管理—楼道长具体组织—“四种常任制代表”具体服务的“三级服务网络”，吸纳议事能力强、群众威望高的社区能人参加到“四种常任制代表”中来，并建立每月对居委会、业委会、物业公司服务态度、服务质量的测评、通报和整改制度，极大调动了拆迁安置居民参与社区自治的积极性，提升了居民的业主意识。

2.“居村联动”机制

金山区金山卫镇金康居民区为紧密联系居民原动迁村、深化居委会服务职能，探索形成了“你的村民，我的居民”和“和谐6+1+X”村居联动品牌，即6村1居（金康居民区有来自金山卫镇6个村的动迁居民）联动，X家结对单位助力，形成针对拆迁安置社区的长效治理机制。金山区的“居村联动”机制主要做法如下。一是对党员和非党员业主进行分类施策。针对拆迁安置社区业主不愿将户籍和党组织关系转到安置社区的现象，一方面，居民区党组织对党员业主实行“双重组织生活”制度（同时参加居民区和原村里的组织生活），将党员考核管理纳入到居民区党组织管理中，将原先村里的党员待遇协商转移到居民区，由居民区牵头开展评议、走访、慰问等活动;另一方面，居、村两方对非党员业主定期召开联席会议，联动协商解决矛盾纠纷。二是逐步提升居民的业主身份认同。针对拆迁安置小区业主的一些不良习惯，一方面，居、村两方党组织整合资源，加强宣传教育，提升“村转居”居民的业主意识和文明素质;另一方面，在居委会层面建立激励机制，通过积极开展“文明楼道”“十佳居民”等评选活动，对当选业主给予减免部分物业费的奖励，以此增强居民的业主身份意识和社区认同感。

3.“民情沟通”制度

为进一步畅通村委会与村民之间的沟通渠道，提升村民对村干部的满意度，金山区山阳镇东方村从2007年开始试行“民情沟通日”活动，每年举行一次，村两委班子召集村党员和村民在茶馆以“摆龙门阵”的形式围绕村级发展和群众意见进行面对面商议。具体而言，一是走访摸底。在开展“民情沟通日”之前，村两委班子成员及村各条线干部以小组为单位，主动走访联系群众，广泛了解村情民意，做好信息的收集、归纳、整理工作。二是正面沟通。在“民情沟通日”活动现场，村党总支书记向村民通报近期村级重要事项;村干部和条线干部解答事先搜集的民意诉求;村民当场提出质询和问题，村干部直接予以答复。三是落实反馈。“民情沟通日”之后，村两委班子及时召开专题会议，就村民提出的意见建议和承诺的事项进行分析、梳理，村里能够解决的及时落实到位;没有权限解决的及时向上级部门反映;短期内无法解决的事项，做好解释说明工作，努力做到“件件有落实、事事有回音”。自2015年开始，随着大量村民被动迁安置到镇上7个分散的安置小区（目前仅有11户75人居住在村里），为了进一步增强动迁村民的居民身份認同，提升拆迁安置社区治理效能，7个拆迁安置社区创造性地将原东方村的“民情沟通日”模式复制推广到安置小区，并将原来每年1次的“民情沟通日”活动调整为每月开展1次（时间一般安排在每月的30日）;将活动地点由原来的茶馆拓展延伸到网格管理单元中的党建服务点上。

四、破解城镇拆迁安置社区治理困境的对策分析

上海市金山区在拆迁安置社区治理方面的“居民自治”“居村联动”“民情沟通”等机制创新，对于破解城镇拆迁安置社区治理困境具有较强的借鉴价值。针对城镇拆迁安置社区面临的“‘动迁村民与‘社区居民身份认同冲突”“社区利益再分配失衡”“‘制度遗产继承不足”等治理困境，本文提出“认同—利益—制度”三位一体的创新机制，即“社区参与”机制、“村居协同”机制和“制度传承”机制。

1.聚焦“身份认同冲突”：建立“社区参与”机制，提升居民业主意识

与普通商品房小区居民相比，城镇拆迁安置社区居民在社区融入感方面特别是业主意识方面比较薄弱，迫切需要在治理方式上注重“柔性”的沟通方式，通过各种激励措施调动居民亲身参与社区治理议题的产生、解决和评估，以新的理念把社区治理的触角向楼道延伸、向居民自我管理拓展，用群众的力量解决群众中存在的问题，还原社区居委会的居民自治本色。上文提到的“1+5+X”自治模式与“四种代表常任制”本质上就是一种“社区参与”机制。

培育具有“家文化”色彩的社区自治项目和社区自组织，是建立“社区参与”机制的一条捷径。实践证明，作为参与社区建设、推动社区发展的一种重要力量，社区自组织在提供社区服务、扩大居民参与、促进社区和谐等方面的作用越来越显著。B17在社区居委会的指导下，培育一些贴合居民自身特点与实际需求的社区自治项目和社区自组织，通过社区骨干、社区不同群体代表、社区居民志愿者的辐射，可以充分调动各个“小家”参加社区组织、社区活动的兴趣和主动性，让不同群体的社区居民感受到“家”的温暖和归属感，进而调动社区居民积极参与到社区建设中来，营造大家庭的氛围，实现社区自治行动。“社区参与”机制的建立，一方面有助于提升拆迁安置居民的社区归属感和融入感，另一方面有助于提升居民的身份认同和业主意识。需要注意的是，城镇拆迁安置社区的“社区参与”机制能否充分发挥作用，很大程度上取决于社区自治项目能否有效抓住社区中的重点群体，比如妇女、老人和新居民等。

2.聚焦“利益分配失衡”：建立“村居协同”机制，满足居民合理利益诉求

城镇拆迁安置社区治理面临的居民利益失衡问题，其深层次原因在于居民的村民本源性特征及其对原村集体利益分配模式的依附性向社区的转移，而拆迁安置社区治理中往往忽视了这一特性，导致居委会在社区治理中往往事倍功半。因此，以满足居民多样化合理利益诉求为主旨，搭建社区居委会与原动迁村委会之间良好沟通渠道的“村居协同”治理机制，是化解拆迁安置社区利益冲突、提升社区治理效能的有效路径。

“村居协同”机制就是在村、居“一盘棋”思想指导下，拆迁安置社区居委会同原动迁村委会共同建立“村居信息互通机制”，改变拆迁安置社区治理过程中村、居“各自为政”的状态，提升村、居联合解决“上楼村民”各类急难愁问题的效果，形成社区治理合力，达到“1+1>2”的治理效果。在具体推进“村居协同”治理过程中，社区治理的议题需要更加聚焦民生问题和社区居民的迫切需求，将资金、物、人力等资源向“村居协同”治理的各个项目倾斜。“村居协同”治理机制能否顺畅运行，还在很大程度上取决于社区党员、“两代表一委员”、楼组长等社区骨干力量的整合程度。因此，挖掘社区居民中的骨干分子，引导他们协助居委会做好矛盾调解、社区帮扶等工作，对于解决拆迁安置社区治理中社区骨干作用较弱的问题、提升社区居民参与率和自治能力等都具有重要的现实意义。

3.聚焦“‘制度遗产继承不足”：建立“制度传承”机制，增强居民社区认同感

交流、信息等要素可以有效促进人与人之间形成合作关系。由于拆迁安置社区“半熟人社会”关系网络式微，邻里关系趋于“陌生化”，加之社区居民本源性及对原动迁村集体依赖性较强等一系列因素，探索有别于普通商品房小区的新的沟通交流渠道来增强动迁居民的社区认同感非常必要。城镇拆迁安置社区治理制度和机制的构建是一个传承、渐进的过程，合理、有效地利用原动迁村治理的“制度遗产”是建立拆迁安置社区治理制度、提升社区治理效能的一条捷径和重要原则。

当前，全国有很多拆迁安置社区在社区治理过程中建立起来的制度规范出现“制度破坏”或“制度转换”等问题，主要原因就在于社区治理制度不能紧密贴合安置社区居民特点和实际需求，从而使社区治理制度的针对性和实效性大打折扣。由于制度变迁具有“路径依赖”的惯性，加之拆迁安置社区具有“亦农”特点，因此，原动迁村治理中原有的村委会、村民代表会议、村民议事会等有效的治理结构与治理模式是有效做好拆迁安置社区治理工作的重要“制度遗产”，能否合理有效地利用这些“制度遗产”将直接决定城镇拆迁安置社区治理机制的运行效率和管理成本的高低，也直接决定拆迁安置社区治理能力和水平的高低。

从传统村落到拆迁安置社区，对于动迁居民而言，不仅意味着日常居住环境和空间结构的变化，还意味着接受一种新的社区治理理念和治理结构。随着我国新型城镇化的加快推进，拆迁安置社区还会大量产生，有效提升安置社区治理的能力和水平，不仅关系到基层群众获得感和幸福感的提升，更关系到国家治理体系和治理能力现代化的顺利推进。

注释

①参见国家统计局编：《中国统计年鉴（2019）》，中国统计出版社，2019年，第68页。

②参见费孝通：《乡土中国》，上海人民出版社，2006年，第58页。

③参见夏建中：《中国城市社区治理结构研究》，中国人民大学出版社，2012年，第215页。

④参见谈小燕：《三种“村转居”社区治理模式的比较及优化——基于多村合并型“村转居”社区的实证研究》，《农村经济》2019年第7期。

⑤B14参见刘祖云、李烊：《元治理视角下“过渡型社区”治理的结构与策略》，《社会科学》2017年第1期。

⑥参见陈明：《拆迁安置社区：治理困境与改革路径——基于北京市海淀区Z村的调查》，《农村经济》2018年第4期。

⑦参见李和中、廖澍华：《行政主导的“村改居”社区治理困境及其化解——基于深圳市宝安区S街道的个案分析》，《社会主义研究》2017年第2期。

⑧参见宋辉：《新型城镇化推进中城市拆迁安置社区治理体系重构研究》，《中国软科学》2019年第1期。

⑨参见[美]曼瑟尔·奥尔森：《集体行动的逻辑》，陈郁、郭宇峰、李崇新等译，格致出版社，2011年，第2—41页。

⑩See John R. Carter， Michael D. Irons. Are Economists Different， and If So， Why？. Journal of Economic Perspectives， 1991， Vol.5（2）， pp.171-177.

B11参见[美]埃莉诺·奥斯特罗姆：《公共事务的治理之道》，余逊达、陈旭东译，上海译文出版社，2012年，第8页。