坚持“四个统一”：强化领导干部制度意识的逻辑理路

杨志超 张玉芳

〔摘要〕 制度意识内生于制度体系肌体，外化为制度执行的行为标识，是影响、制约领导干部制度价值理念和制度行为的深层次、机理性要素。在推进国家治理体系和治理能力现代化背景下，领导干部的制度意识深刻反映其价值追求、理想信念和行为准则等，并深刻影响着治理能力的提升、治理效能的转化以及制度优势的发挥。新时代，强化领导干部制度意识要统筹推进，坚持“四个统一”，即坚持制度教育与制度实践、制度守正与制度创新、制度维护与制度执行、制度自信与制度自觉相统一。

〔关键词〕 领导干部;制度意识;“四个统一”;逻辑理路

〔中图分类号〕D262.3  〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203（2020）06-0035-05

制度意识属于制度文化的范畴，强调从制度视角考虑问题，其来源于特定的制度理念，包括对各类制度的内涵、特点、地位、作用的正确认识和理解，对制度所确定内容的态度和情绪，以及对遵守和违反制度的正确评价 〔1 〕。制度意识贯穿于制度制定、制度尊崇、制度执行、制度维护、制度完善等过程中。各级领导干部是党和国家制度体系建立、运行和维护的重要主体，必须强化其制度意识。进入新时代，面对坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的现实要求，习近平总书记明确提出：“各级党委和政府以及各级领导干部要切实强化制度意识，带头维护制度权威，做制度执行的表率，带动全党全社会自觉尊崇制度、严格执行制度、坚决维护制度。” 〔2 〕实践中，强化领导干部制度意识要坚持辩证统一思维，协调强化过程中的各种关系，以形成强化制度意识的合力。

一、坚持制度教育与制度实践相统一

（一）制度教育是树立制度意识的基础工程

制度教育是关于完整制度体系架构及其各部分、各条例的设计理念，所立足的科学理论、包含的价值意蕴以及具体制度条例的操作指导等一系列关于制度知识的传输与接受活动。制度教育是树立制度意识的前提与基础，是增强领导干部制度认同、塑造其制度思维的基础工程。新时代，强化领导干部制度意识要从加强制度教育入手，一是要顺应国家治理现代化的要求，提升制度教育在干部教育培训体系中的比重，引导广大领导干部深刻把握中国特色社会主义制度的优越性、正确理解中国特色社会主义制度在国家治理体系中的地位及作用。二是要立足提升干部治理能力的教育目标，不断完善制度教育内容，形成系统完备的教育体系，如在加强理想信念教育、党纪国法教育、党规党性教育的同时，要增加制度生成与运行、制度价值与效能、制度优化与创新等内容，以逐步扩大领导干部的知识面，并改善其知识结构。三是要本着提升教育质量的现实要求，不断丰富制度教育载体、创新教育方式，进一步拓宽制度教育途径，如在坚持传统干部教育培训渠道和方式的同时，运用新媒体和大数据等新的技术手段，不断增强教育的针对性和吸引力。实践中，只有具备完备的教育体系、丰硕的教育资源、多元的教育方式，才能使制度教育的质量和水平得到提升，进而推进领导干部接受系统化、经常化、长效化、制度化的制度教育，以涵养其制度思维。

（二）制度实践是强化制度意识的关键环节

强化领导干部制度意识是一项系统工程，不仅要通过学习教育继续深化领导干部理念认知，更要通过制度运用强化其实践能力。相关部门要“通过加强思想淬炼、政治历练、实践锻炼、专业训练，推动广大干部严格按照制度履行职责、行使权力、开展工作” 〔2 〕，以着力提高制度的有效性、实践性，真正“让铁规发力、让禁令生威”。制度实践具有客观性与能动性的基本特征，是在遵循制度逻辑的前提下充分调度、控制和运用制度，以发挥制度的规范与约束功能。具体来讲，领导干部在制度供给方面要有立足科学理论与实际考察的创新依据、有严谨建构与程序规范的建制方法、有正确认识制度局限与时代发展的科学态度;在具体规章制度的运用执行中，要尊重制度威严、捍卫制度公正秉性，坚持制度面前人人平等，制度执行不讲特殊、不讲变通，力戒制度实践过程中的形式主义作风;要充分发挥制度的效力，避免“制度空场”和“无章可循”等推诿卸责的描述，从而进一步拓宽制度的运行空间。

（三）坚持制度教育与实践的统一是强化领导干部制度意识的基本途径

制度教育与制度實践的统一问题实际上是理论问题还原于现实实践的辩证思考，二者的统一是强化领导干部制度意识的基本途径。制度教育侧重于制度知识的普遍认知和教化，目的是通过经常性的教育活动培养领导干部从制度层面思考、分析、对待和处理问题的思维习惯，强调的是科学理论武装对于制度建设的重要性。制度实践倾向于行为方式与行为方法在实践过程中的检验与优化，强调的是实践行为与实践绩效对于制度建设的重要性，并要求领导干部聚焦于当下社会、人们的现实生活，检验制度的实际运行状态，以及时发现现实客观因素对制度建设的阻力点并着力进行解决。另外，制度实践是协调统一制度教育理念与社会现实矛盾、优化统筹规章制度与具体运行机制的有效方式。制度教育与制度实践的统一体现了“知行合一”的方法论要求，要实现制度教育与制度实践的有机统一，领导干部必须做到以下两个方面：一方面，要通过加强制度教育来强化制度意识，不断提升制度实践能力;另一方面，要通过推动制度实践，及时总结实践经验和成果，丰富和完善制度教育体系，从而实现制度理论和制度实践的有机结合。

二、坚持制度维护与制度执行相统一

（一）制度维护是制度意识的内在要求

党的十九届四中全会将“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全会议题，强调要更加突出制度在推进国家治理现代化中的分量。可见，维护制度是对领导干部的内在要求。维护制度即捍卫制度尊严、巩固制度权威、保障制度安全，核心是维护制度权威。制度的权威性一方面源于对人民关切回应的价值性，另一方面源于制定、执行程序的科学性。领导干部维护制度的初心与决心表现为基于制度价值认同而展现出的制度尊崇与制度敬畏，包括对制度在新时代国家治理现代化战略目标中的重要地位和作用的准确定位，对中国特色社会主义制度本质特征和独特优势的充分认识，对各项制度是党和人民共同意志的体现和对人民主体地位重要保障的深刻理解，对违反制度给个人、集体和社会所带来的重大代价和负面影响的清醒把握。领导干部在制度运行中，必须坚持制度标准的科学性、制度执行的严谨性和执行程序的规范性，坚决维护制度尊严与安全，在涉及制度体系属性、制度建设方向、制度运行价值等问题时，必须坚持正确的政治方向，做到旗帜鲜明、立场坚定。总之，领导干部对制度进行维护是巩固制度权威的重要部分，也是维护制度安全与人民群众生存安全的重要体现。

（二）制度执行是制度意识的外在体现

制度的生命力在于执行与运用。制度执行就是运用现已成文的制度处理事务、开展工作，使广大领导干部严格按照制度履行职责、行使权力、推进工作。习近平总书记指出：“各项制度制定了，就要立说立行、严格执行，不能说在嘴上，挂在墙上，写在纸上，把制度当‘稻草人摆设，而应落实到实际行动上，体现在具体工作中。” 〔3 〕因此，领导干部严格执行制度的态度与行动包含着制度意识在国家治理现代化实践中的具体运用，标识着其致力于推进国家各项事业在制度轨道上运行的决心。领导干部一旦在制度执行过程中沾染某些不良风气，各种弊病就会顺势蔓延，制度的效力也会大打折扣。领导干部要破除制度执行中的“选择性失明”“选择性失聪”等障碍，必须提升制度执行力。一方面，领导干部要切实把执行制度作为一种原则、责任和素质来坚持、履行和培育，将对制度的严格执行贯穿于职责履行、权力行使和工作推进的全过程，增强制度执行的动力，提升制度执行的能动性和自主性。另一方面，领导干部要善于在具体工作中运用制度思维谋划全局、推进工作、解决问题，不仅要将制度安排、决策部署转化为制度执行能力，坚持科学运用制度与高效实施治理相统一，而且要将制度优势转化为治理效能，不斷提高自身的制度意识和治理能力。

（三）坚持制度维护与执行的统一是强化领导干部制度意识的核心内容

制度维护与制度执行是推进制度建设进程中一对相辅相成、相互作用、互为前提的范畴。严格的制度执行需要有成熟定型的制度所形成的制度权威做基准，以此能够在制度的操作与执行过程中在心理上形成一种震慑，在思想上加固一道防线;只有通过制度的有效执行，才能不断将制度优势转化为治理效能，才能增强制度的科学性和有效性，才能提升制度威严，进而实现制度权威的巩固与加强。可见，坚持制度维护与制度执行的统一是强化领导干部制度意识的核心内容。新时代，强化领导干部制度意识，一方面要引导他们自觉尊崇和敬畏制度，坚持用制度绩效强化制度权威和责任意识，以保证制度权威建立在科学、规范的基础上。另一方面，领导干部不能仅仅把制度当作“权威性的摆设”，要通过规范有效的制度执行来推动各项工作的开展，以增强领导干部干事创业的能力;要坚持制度操作程序的规范性和严谨性，坚决杜绝一切僵化执行、选择性执行、敷衍执行等现象的发生，以防止制度执行中的偏差和不被执行，进而使制度权威在执行中落地生根。

三、坚持制度守正与制度创新相统一

（一）制度守正体现制度定力

一个良性、持久的制度体系，要具备稳定性的特征，其制度设计和制度效力则要保持持续的影响力。制度守正是领导干部维护制度稳定性的重要体现，也是其作为共产党人自觉依法执政，自觉践行国家治理公平、正义法则的重要体现。因此，制度在一定时期内必须是稳定、延续的，具有科学性和长效性，由此才能形成持久、稳定的制度定力。从革命时期树立和强化制度意识，对无产阶级政权建设进行初步探索，到新中国成立后夯实制度理论根基，建构起国家制度体系的“四梁八柱”，再到改革开放以来推进制度创新，建立并不断完善中国特色社会主义制度体系，中国共产党人始终坚持制度守正，始终坚持以马克思主义无产阶级政党理论为指导，科学承继了中国共产党人百年制度逻辑理路中秉持的制度原则、追求的制度价值、坚持的根本制度和基本制度，以及由此形成的制度优势。中国共产党人用制度建党、治党的近百年历程，以及对于制度地位的准确认识、对于制度权威的衷心尊崇、对于制度建设的高度重视、对于理论的创新发展、对于制度体系的科学建构与完善、对于制度实际的经验总结，都为制度守正提供了定力支持。

（二）制度创新保障制度活力

制度创新是保持制度活力、激发中国特色社会主义制度体系生命力的强大动力支撑，主要表现为领导干部对“制度”和“时代”关系的科学判断与准确定位，并在此前提下主动在理论与实践方面推动制度科学发展。制度不是一成不变的，当社会发生深刻变化，现存制度不能够适应和满足形势发展需要时，就必须根据时代的发展和实践的需要及时优化、创新、完善制度。首先，要通过制度创新，提升制度的科学性和有效性。新时代的领导干部，要具备科学精神、国际视野和时代眼光，善于洞察时代之变、实践之需和科学之真，顺应时代的潮流，直面现实问题，以改革创新精神拓宽认知视野，在制度设计和创新过程中坚持科学精神和问题意识，将先进经验与工作实际有机结合，通过科学严谨、民主规范的程序，不断完善和优化各级各类制度体系。其次，改革创新要立足实际，坚持制度创新的适应原则，即追求主动适应时代之需的现实耦合性与科学预防潜在社会风险的前瞻性相统一，突出制度协调与整合、约束与激励的社会功能。领导干部“以民为本”的情怀、崇尚制度创新的理念以及关于制度实现的科学态度是制度保持活力的核心。因此，制度创新作为人类能动的选择先进文明的行为之一，旨在“将个人选择与制度对选择集合的制约结合起来 ” 〔4 〕，为社会矛盾的化解提供及时的制度化渠道。

（三）坚持制度守正与创新的统一是强化领导干部制度意识的根本保障

制度守正是对制度核心价值的坚持与尊崇，制度创新是对制度运行方式的优化和完善，二者相辅相成、辩证统一。守正是创新的基础，决定制度发展的正确方向;创新是守正的动力，保障制度建设的与时俱进。当前，我国各个领域都在强调改革创新，在国家治理现代化背景下，制度的分量更加突出，因此，制度领域的改革也要与时俱进。新时代，领导干部不仅要把握好制度创新与守正的关系，而且要处理好制度发展目标与发展方式的关系，为强化其制度意识在“航道”上顺利前行提供动力支持。一方面，要坚持“守正基础上的创新”，对一些丢掉“根本”与“特色”的逐新风潮保持高度的警惕，不能为了“创新”而“创新”，做一些浮于表象的工作;要坚持中国特色社会主义制度，秉承近百年来中国共产党人对制度治国的探索精神，发挥中国特色社会主义制度的最大优势。另一方面，要坚持循序渐进、稳中求变，立足制度本体与现实矛盾拓宽制度生长点，使制度既能够适应社会需求，又能够满足可持续发展的时代要求;要坚持根本制度不动摇，创新运行机制、具体制度、具体规范程序、方式方法等。总之，领导干部要实现守正与创新的统一，就必须把握好“变”与“不变”的关系，坚持制度的根本价值和基本属性不变，创新其内容与运行方式，以适应时代发展的要求。

四、坚持制度自信与制度自觉相统一

（一）制度自信是强化领导干部制度意识的价值取向

制度自信本质上是一种制度认同，最直觀地表现为，生活在这一制度环境下的人们对制度体系的满意度、认可度、信任度和维护度。自信是主体立足客观基础表现出的一种精神状态，而支撑自信的坚实基础一旦具备科学性、人民性和发展性的特征，这种精神状态必然会演化为长久的精神气质。中国特色社会主义制度是内生于我国国情基础上的科学制度体系，突破了简单模仿国外现代化模式的域囿，因此，“我国今天的国家治理体系，是在我国历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果” 〔5 〕105。中国特色社会主义蕴含的人民性、科学性、成长性，新中国成立70多年来国内的稳定局面，改革开放40多年来的发展优势，充分印证了中国特色社会主义制度所具有的公平优势、稳定优势、效率优势，这些优势是支撑中国人民制度自信的重要基础。此外，中国特色社会主义制度的动态发展性为我国制度的发展提供了充分的成长空间;中国共产党人敢于刀刃向内的自我革命品格，使中国特色社会主义制度自生成以来就带有进取向上、尚公为民的独特优势。笔者认为，长久以来积淀形成的制度优势、领导干部秉持的优良精神品质，是对“中国特色社会主义制度何以自信”之问的有力回应。

（二）制度自觉是强化领导干部制度意识的行为准则

制度自觉，就是对制度在国家治理中的地位与作用的深刻认识，对制度发展完善规律的准确把握，对建制立规方法的科学运用，对尊崇和敬畏制度、坚持和维护制度、执行和运用制度等制度运行内容的主体责任担当 〔6 〕。制度自觉是强化领导干部制度意识追求的价值目标，其主要内容包括制度运用主体角色定位自觉、制度生态营造的时空自觉、制度选择探索的行动自觉、制度完善创新的发展自觉。领导干部是制度调整与运用的关键主体，自我角色的准确定位是领导干部用实际行动诠释制度正义的重要表现，这一价值不但体现为以人民为中心的初心与使命，也是对制度执行过程中主观随意性的一种规避，本质上是对自我意志以及本职工作的一种自我认同。制度生态营造的时空自觉旨在强调依据时空变化营造制度建设、制度运行的良好环境，建构起优良的制度文化，为制度健康发展营造良好环境。自成立以来，我们党坚持用制度管党治党，从颁布第一部党章开始到建立完善全面从严治党制度体系的探索;新中国成立以来，我们党创立根本政治制度、基本政治制度、重要政治制度以及各个方面各个领域的制度体系，就是践行制度选择探索的行动自觉。在推进国家治理现代化的道路上选择探索更加具有适应性的制度，是中国共产党人制度自觉的真实体现，也是广大党员领导干部需要不断坚持的基本素质。

（三）坚持制度自信与自觉的统一是强化领导干部制度意识的目标追求

制度自觉与制度自信是相互联系、相互融合、相互渗透的有机体，具有内在的一致性与高度的统一性。习近平总书记指出：“没有坚定的制度自信就不可能有全面深化改革的勇气。” 〔5 〕106可见，离开坚定的、深度的制度自觉，制度自信是空洞的、没有底气支撑的，亦然，缺乏诚挚的、彻底的制度自信，制度自觉也是形式的、被动且虚假的。中国共产党人的制度自觉表现为制度觉醒基础上的主动，制度自信则表现为制度自觉前提下的制度自强，二者是相辅相成、相互作用的。因此，领导干部必须坚持制度自觉与制度自信的高度统一，把百年奋斗历程中中国共产党人的制度自觉与中国特色社会主义制度自信有机结合起来。一方面，要更加自觉地把改革创新精神、干事创业担当贯穿于治国理政各个环节，不断在制度建设方面迈出新步伐，以制度自觉强化制度自信;另一方面，要更加深刻地把握中国特色社会主义制度的独特优势和世界意义，以制度自信推动制度自觉，从而实现从制度自觉到治理自觉、制度功能到治理效能、制度自信到治理自信的转化。制度自信与制度自觉作为一种兼具内化的精神气质与外现的实践品格的有机体，从制度层面和治理维度回答了新时代领导干部“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”的历史使命。

“今天，摆在我们面前的一项重大历史任务，就是推动中国特色社会主义制度更加成熟更加定型，为党和国家事业发展、为人民幸福安康、为社会和谐稳定、为国家长治久安提供一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系。” 〔5 〕104-105领导干部作为制度建设的关键主体，要不断统筹强化其制度意识的各方合力，自觉承担起严格执行制度的政治责任，做坚定的制度践行者，不仅要善于在制度的轨道上推进各项事业，而且要善于通过发挥制度优势加强和改进社会治理。

〔参 考 文 献〕

〔1〕杨志超.新形势下推进制度治党科学化的理论思考〔J〕.理论与改革，2017（01）：89-93.

〔2〕中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定〔N〕.人民日报，2019-11-06（01）.

〔3〕习近平.之江新语〔M〕.杭州：浙江人民出版社，2007：71.

〔4〕道格拉斯·C.诺思.经济史中的结构与变迁〔M〕.陈 郁，罗华平，等译.上海：上海三联书店，上海人民出版社，1994：7.

〔5〕习近平谈治国理政〔M〕.北京：外文出版社，2014.

〔6〕秦 宣.制度自觉、制度自信和制度创新——学习习近平总书记关于完善和发展中国特色社会主义制度的重要论述〔J〕.中国特色社会主义研究，2014（03）：15-20.

责任编辑 芳 晔