规制理论引导下的电力经济改革

胡婧男

目前国家政策对电力行业有着根本性影响，未来将重塑电力行业面貌的政策主要是电改、国改和供给侧改革。本文介绍了规制理论的内容与本质、我国电力改革的发展状况，利用规制理论分析和研究我国电力改革的现状，根据市场经济背景下建立的垄断性和非垄断性自然企业中存在异常的竞争做法和市场失灵，论证了政府监管的重要性，提出了政府管制是保证社会稳定的必要措施，是政府干预经济的重要形式的观点。

规制理论的内容与本质

根据法律法规，政府限制构成特定社会的个人和构成特定经济体的经济主体的活动，这通常称为规制或管制。政府规制的形式主要有三种：一是民法，刑法等，执法机构的法规；二是行政法、公共商业法、公司法、劳动法，反垄断法和其他有关工业法的行政机构法规；三是立法机构它是指对行政和公共商业行为的管制。政府管制的实质是在经济条件下，政府作为个人和经济行为者，根据市场机制纠正和改善市场体系的内部缺陷限制它。根据规制的性质，规制可以分为经济性规制和社会性规制。

经济性管制是指对企业进入和退出、价格、服务的数量和质量、投资、财务会计和其他在自然垄断和信息偏见方面的相关行为进行的法规，主要是为了防止资源配置无效和确保公平。经济法规主要可以通过以下方式实施：一是为了规范进入或离开该行业的公司数量或该行业的竞争者数量，本法规可能适用于许可，认证系统的应用或建立更严格的访问标准；二是确定被监管企业产品或服务的价格，也称为调整关税，包括调整关税水平，或者调整关税结构；近年来，社会管制是逐步实施的，主要是通过建立相应的标准，发放许可证和各种形式的定价来进行，社会管制基本上是通过以下五种方式进行的：禁止特定行为、限制商业活动、建立资格制度、控制和认证、建立标准和认证体系。

我国电力改革的发展历程

中国电力改革的历史回顾改革开放至今，中国电力体制改革大体上经历了三个阶段。

第一阶段（1997年至2002年）：主要解决政府和企业之间的合并问题。实施“以省为主体的行政与企业的分离、电力系统的统一、配电、资金筹措”的“第二次交叉政策”和适应国家的“电力改革与开发政策”，提出“根据地区的状况和输电网”的现状，联合动力股份有限公司被重组为电力集团公司，在中国北部、中国东北部、中国东部、中国中部、中国西北部设立了5个电力集团。1997年1月16日，中国国家电力公司正式在北京设立，按照现代企业系统设立的大规模国有企业的诞生，标志着中国电力产业管理系统从计划经济到社会主义市场经济的历史性转折点。之后，由于旧电力产业部的废止，其行政、产业管理功能被经济部、机械、电气贸易委员会、中国电力审议会等继承，中央政府和企业的分离在电力产业中完全实现。以增量改革与体制改革为特征，国家电力公司组建与电力部双轨运行，“政企分开、厂网分开、竞价上网”形成电力市场。

第二阶段（2002年至2015年）：将发电厂和电网从电力市场中分离出来的初期发展阶段。2002年12月，国务院颁布《电力体制改革方案》（国发[2002]5号文件）取消国电公司，新设由国网和南网两家电网公司以及5家发电集团和四家辅业集团构成的电力组织体系，关于“工厂网络分离，主电源分离，电力分配分离以及改革路径的规划”的政策建议。总体目标是 打破垄断，引入竞争，提高效率，降低成本，完善电价机制，优化资源配置，促进发展 电力，并在政府的监督下促进国家网络的建立，建立电力市场体系，公平竞争，开放，有序，健康发展。”根据该计划，已经进行了一系列的改革，例如电力管理系统，电厂与电网的分离以及电价机制。

第三阶段（2015年至今）：随着中共中央、国务院《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》（中发[2015]9号文件）出台，电力将重心放在电气化的中心轴上，也就是说，加强对自然垄断的电力分配链的国家监管和定价并确保公平接入电网，确保电网公平开放、市场公平交易，有利于更好实现电网的科学规划，实现规模经济，提高了管理效率为了避免分散的改革带来大量的管理和协调成本，电力生产和销售部门的市场开放必须以市场开放为前提。 引入竞争，用户选择的自由化，建立多种买卖的市场结构，市场价格形成，市场配置资源的决定性作用，将电力系统改造成新习惯并加速营销。在经济增长放缓，结构转型升级的经济形势下，要实现“十三五”规划，今后必须与其他领域的改革一起不断推进和深化电力体制改革。构成中国电力体制改革的新常态。

电力改革规制理论与政策

随着中国经济步入新常态，国际和国内经济状况的各种不确定性和风险增大，电力需求明显减缓，电力能源环境和安全性问题显著。基于管制理论，进一步深化中国电力经济的应对方法改革成为政府工作的焦点。近期国家启动新一轮电力体制改革，出台指导性文件《中共中央国务院关于进一步深化电力体制改革的若干意见》以来，电改后续进展迅速。本次电改以“放开两头、管住中间”为目标，建立起跨省跨区域的电力交易市场，最终实现电力行业的市场化改革。

输配电价改革是核心也是难点

核定独立的输配电价，是建立上游电力生产成本（特别是煤价）与下游销售电价即是联动机制的关键，也是有效分配整个电力产业链利益，降低销售电价的重要途径。目前输配电价改革进展迅速，预计在今年底完成全国全覆盖。

随着中共中央、国务院下发《关于进一步深化电力体制改革的若干意见（9号文）》，先后确定深圳、蒙西、宁夏、湖北、云南、贵州、安徽进行先行试点，目前该七个省市区的首个周期输配电价均已核准，改革全面落地，后五省输配电价降价空间达到55.6亿元。之后国家发改委《关于扩大输配电价改革试点范围有关事项的通知》将输配电价改革试点新增北京、天津等12个省级电网和华北区域电网。同年国家发改委《关于全面推进输配电价改革试点有关事项的通知》，进一步提速输配电价改革试点工作。

有序放开发用电计划

放开发用电计划是扩大电力市场化交易规模、建立现代电力市场秩序的基础条件和必要前提。2017年3月29日，国家发展改革委员会和国家能源局联合发表声明，为稳定有序地推进发电利用计划自由化，继续扩大市场导向的交易规模，并进一步发布改革红利。通知规定，原则上，在公布和实施完“9号文”后，煤炭火力发电厂将不调整发电计划和政府的价格，而是包括在市场基础交易和生产后市场形成的价格中。预计到2020年，除了必要的公共福利和限制发电计划外，煤炭发电计划将完全自由化。

启动增量配电业务改革

近期国家发改委公布《关于规范开展增量配电业务改革试点的通知》，并确定了105个项目作为阶段性流通商业改革试点项目的第一批。增分分配网络原则上指的是电压在110千伏及以下电压等级电网和220（330）千伏及以下电压等级工业园区（经济开发区）等局域电网，试点项目应向符合条件的市场参与者公开，公正，公平，并且最好通过邀请招标（包括通过招标）的方式向企业家开放，签署协议的期限和范围。同时，当地电力网公司有优势和动机参与分阶段的配电网络业务改革，是配电和销售业务的最佳报名点。在重庆地区，三峡集团在重庆地区，借助三峡水利、两江长兴、聚龙电力和乌江电力等四家地方电网公司，打造新的“三峡电网”，有望成为增量配电业务改革的最大受益者。

电改利好地方电网公司

自实施“9号文”以来，预计今年的输电价格试点改革将覆盖全国，各地的销售改革也在顺利进行。此外，随著电力改革的推进，传统电力公司的收益模式发生了变化，以节能事业为核心的电力服务事业有望成为电力公司的新成长点。国网区域的流通网络节能市场预计将达到900亿元。

随着电力改革的深化，国网公司已成为新的让利方，我们认为，该公司将作为运营商，有积极投资于增量分配网络以抵消利润损失的激励。与节能服务相结合，国网公司在配电市场的竞争力将大幅提高，开发前景将更加有希望。

（武汉大学政治与公共管理学院）