打破行政壁垒需协同发力

顾丽敏

党的十八大以来，区域协调发展不断推进。新公布的“十四五”规划建议提出，要进一步“推进京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展，打造创新平台和新增长极”。区域融合发展和区域一体化现已成为我国推动区域协调发展的主要抓手，更突出强调发展的整体性、系统性和协同性。长三角地区经济发展活跃、创新优势明显、合作基础良好，其一体化发展对全国区域协调发展乃至国家现代化建设具有较强的示范意义。我们要以一体化的思路和举措，从政府协同和市场配置两个方面发力，打破行政壁垒，提高政策协同，让要素在更大范围畅通流动，促进长三角区域的高质量发展。

以区域协同打破行政壁垒，放大一体化效应

行政壁垒最常见的是空间层面的行政区划壁垒，即通常所说的地方保护主义，在区域竞争中地方政府为保护本区域利益而设立对商品、资金、劳动力、技术等要素跨区域流动的限制，以行政区划为界限人为分割统一市场。随着区域一体化的合作，这种壁垒通常以隐性的方式存在，如异地资质不兼容、招标中的不明示条款。从广义上看，行政壁垒还包括行政管理性壁垒和区域协同壁垒。前者是政府对微观事务管理的过度干预，如繁琐冗余的审批手续、竞争性领域的市场准入规则;后者是由于不同区域发展存在差异性和不均衡性，与之相应的政策制度在时间和空间上产生错位。如今，江浙沪人均GDP水平已超过世界银行划定的高收入经济体标准（12700美元），而安徽则相当于中等偏上收入经济体。不同的发展阶段导致地方政府的职能重点不同，高收入经济地区的政府更加兼顾社会保障、公共服务等方面，经济较不发达地区的政府更侧重经济发展方面的功能，这就易导致同类政策制度的供给水平存在较大差异，进而产生协同性壁垒。各种形式的行政壁垒，影响了区域协同效应的发挥，导致了行政区经济的恶性竞争、跨界基础设施或政策衔接不畅、市场主体的成本增加，影响了整个区域的竞争秩序，削弱了整体竞争力。

一般来说，一体化发展的区域协同涉及两个层面。一是，视为一种状态，强调协同过程中不同区域之间形成共同目标，从本质上看，行政壁垒的根源在于行政区目标与区域共同目标的不一致，政府功能限制了市场的资源配置功能的有效发挥。二是，视为一种结果，强调各区域通过相互合作联系、提升区域整体功能，实现“1+1>2”的效应，让一体化产生的整体效应大于各区域效应之和。在长三角一体化发展中，各地方政府应加强战略谋划，厘清职能空间，正向发挥政府和市场的叠加功能，双向发力，形成常态化、系统化的区域协同。

发挥政府的协调功能，提高政策协同效应

强化共同目标的引领作用。长三角一体化发展战略是在市场主体自发经济交流、行政主体主动跟进参与形成的区域合作基础上，进而由中央政府从更高层面推动形成的，故而，长三角一体化发展具有自下而上、自上而下的广泛共识。尽管如此，在实际工作推进中，仍不可避免产生中央层面的宏观目标与地方层面的具体目标的偏差以及微观层面上政策设计和技术操作上的差异。强化共同目标，应在不同行政主体之间，围绕区域共同福祉的提升这一总目标，构建各方接受的分层次、多维度的目标体系，引导政策和制度供给面向全面建立一体化发展的体制机制，促进区域整体效应的提升。

強化行为主体的相互协作。区域一体化的行为主体主要包括各级政府、企业、社会组织，这些行为主体参与一体化政策制定、执行和评估全过程。首先，地方政府之间的协作，重点表现在发展理念协同上，在正确认知由于发展阶段和发展禀赋的不同造成的发展理念差异的基础上，发挥各自比较优势，进行跨行政区的互补合作。建立在历史传统、共同文化、经济联系基础上的都市圈往往具有相近的发展理念，跨行政区合作具有较强的内动力。在长三角一体化发展中，进一步推进宁镇扬、苏锡常等都市圈的基础设施、公共服务、社会保障的同城化发展。同时，加强不同都市圈、经济带之间的合作，以局部的一体化，逐渐走向区域一体化。其次，政府与企业、社会组织的协作。建立高效的企业、社会组织诉求表达机制，有助于在政策制定、执行中准确把握微观主体的政策需求，提高区域一体化的公共决策和公共服务水平。再次，发挥社会组织的第三方作用，承接政府部分协调职能，让社会组织成为政府和市场之外的第三种力量。

强化政策供给的支撑配合。由于不同行政区域发展的侧重点不同，以及地方政府对参与区域一体化成本与收益认知的差异，不同行政区的政策供给也会有所差异，客观上形成了行政壁垒。尽管近年来长三角地区在基础设施的互联互通、生态绿色一体化、协同创新产业体系、大通关一体化等方面率先突破，以及在疫情期间实现了防疫信息、物资和健康码等方面互通互济互认，但仍在空间上存在政策碎片化现象，如污染防治规范不协调、各项标准和尺度不统一、同类政策规范的法律效力不一致，影响了政策体系整体功能的发挥。要重点清理影响区域政策整体效应的碎片化政策，以共同利益为出发点，寻求政策均衡，建立区域层面的政策协调机制，共享政策创新。

发挥市场的配置功能，推进区域一体化进程

以企业为主体优化区域资源配置。企业是市场活动和创新活动的主体，通过市场机制对资金、人才、技术等要素资源进行区域配置，促进了要素资源在区域流动，是微观层面一体化的推动者。投资和并购是企业在空间上进行资源配置的主要方式，其中并购是对存量资源重新优化配置的重要手段，即企业在微观层面进行生产活动一体化的方式，通过要素资源整合，对生产活动实现一体化配置，具有高效率、低成本的特点。在推进区域市场一体化过程中，要充分尊重、保护企业的决策权，避免行政权力直接或间接参与市场竞争，消除企业并购活动中面临的行政区划、所有制、市场准入等壁垒，赋予各类企业同等市场主体地位，让企业在公平竞争的环境中按照市场化方式进行生产要素资源的空间优化配置。

以产业协同构建区域现代产业体系。长三角一市三省中，各板块特色明显，上海现代服务功能集聚、江苏制造业发达、浙江数字经济领先、安徽创新活跃强劲，构成了现代产业体系的关键要素。在开放合作经济体系下，区域合作通常以“关联经济”和“共生经济”的形式开展，产业的相关性和差异性为协同发展提供了空间。加强产业与基础设施建设的协同发展，尤其要以新基建推动新产业、新模式、新业态的发展。加强生产性服务业与先进制造业的协同发展，发挥产业集群在一体化中的空间布局和创新资源集聚功能，在人工智能、生物医药、新能源和智能汽车等领域培育新优势。加强产业与创新的协同，以提升产业链供应链现代化水平为导向，加强关键核心技术和共性技术的突破，强化基础研究对产业发展的支撑能力。

以统一开放市场保障要素自由流动。建立统一开放的市场体系作为长三角一体化发展战略中最核心的目标之一，必然要求破除行政区划壁垒、行政管理壁垒、行政协同壁垒，建立起统一规范的制度体系，以市场规则的一体化为实施竞争政策创造前提条件。加快形成城乡统一的土地市场，建立土地收储和出让、存量土地盘活、建设用地交易等统一管理机制，推动土地要素的城乡流动，提高土地资源配置效率和集约利用水平。完善资本市场功能，推动资本市场分工协作，促进资本区域有序自由流动，以资本为纽带带动土地、技术、人才等要素自由流动。围绕共建统一开放人力资源市场，建立统一的人才评价体系，推进资质证书互认互准。打破人才流动旋转门，促进政府、高校院所与企业科技、管理人才的双向流动。探索统一的公共资源交易合作机制，对土地使用权、排污权、用能权、技术产权等要素进行区域交易。

（作者单位：江苏省社科院区域现代化研究院）

责任编辑：何乐