引滦水权交易制度的建立探析

付立文，张华东，高滢钦

（海河水利委员会引滦工程管理局，天津 300393）

水权改革是落实节水优先方针、破解水资源瓶颈问题的重大举措。2015 年印发的《生态文明体制改革总体方案》要求探索地区间、流域间、流域上下游、行业间、用水户间等水权交易方式，开展水权交易平台建设。2017 年，国家要求形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，并明确提出实施国家节水行动。2019 年，水利部海河水利委员会发布《海河流域水安全保障方案》，提出水资源配置需要发挥政府主导作用，也要激发市场在水治理中的活力，推进地区间、用水户间水权交易。

1 建立引滦水权交易制度的必要性

水是事关国计民生的基础性自然资源和战略性经济资源，是生态环境的控制性要素。我国是水资源十分短缺的国家，水资源时空分布严重不均，南北差异较大，尤其是京津冀地区所在的海河流域水资源严重偏低，人均水资源占有量只有269 m3，相当于全国平均水平的1/8。为解决京津冀地区水资源短缺问题，在滦河干、支流上先后建成了潘家口、大黑汀、桃林口3 座水库及引滦入津、引滦入唐输水工程，一定程度上缓解了京津冀地区水资源紧缺局面。

随着经济社会的快速发展，生活、工业、农业和生态环境用水急剧增加，海河流域水资源短缺、水生态损害、水资源污染等水安全问题愈加突出，已经成为影响经济社会发展的主要瓶颈之一。严峻的水资源短缺与水环境污染形势下，以供给为主的计划分配体制与基于行政管理的共有产权制度的弊端越发显现，水权交易成为对引滦水资源管理与配置体制改革的一个方向。引入市场机制对引滦水资源进行优化配置，合理规划水资源的分配，提高用水效率的重要性也日益凸显。因此，从现实需求和发展现状来看，开展水权改革是海河流域落实节水优先方针、破解水资源瓶颈问题的重要举措之一。

2 引滦水资源水权交易实例

多年来，为保障区域用水安全、优化引滦水资源配置，流域相关管理部门基于工程互通条件和水量分配规定，积极开展引滦水资源水权交易尝试，并取得了良好成效。但总体上看，引滦水权交易仍处于探索之中，部分瓶颈问题亟待解决。

2006年，为完善潘家口、大黑汀、桃林口水库联合调度工作，协商制定了联合供水调度管理办法。在不改变潘家口、大黑汀、桃林口水库现有的水量分配及调度原则基础上，根据水库蓄水情况，实施3座水库的水资源优化配置调度。通过调节潘家口、大黑汀水库以及桃林口水库向滦下农业灌区供水的调度方式，实现天津、唐山2市在潘家口水库可用水量的实质增加。

2011 年，天津市为增加引滦水量指标，商定将上年度剩余指标水量1.24 亿m3存蓄于潘家口水库内，不再参与指标重新分配，该部分水量于2011 年下半年优先供给天津市，实现从唐山市向天津市转移1.24亿m3引滦水量的使用权。

3 实施水权交易存在的问题

3.1 政策法规依据尚需进一步完善

水市场的建立和完善必须有相应法律法规为保障，合理有效的法律体系是促进水权交易健康发展的重要保证。引滦工程是跨流域供水工程，属于跨省市水权交易。但目前真正体现市场机制和价值规律的市场化管理制度还没有完全建立起来，必须按照“利益平衡、区域协调”的原则，逐步建立和完善水权交易相关法规制度，为区域水权交易提供法律依据，规范水权交易制度。

3.2 区域水量配置尚需进一步明确

用水指标和水量分配是水权交易的前提和基础。虽然潘家口、大黑汀、桃林口等水库明确了水资源分配原则，确定了引滦水量分配比例，但对引滦指标有偿转让和水权交易还没有明确规定，且区域内天津市外调水源水量分配比例尚未明确。以上种种因素，在一定程度上制约了引滦水权交易的发展。

3.3 水权交易市场尚需进一步培育

京津冀地区水资源十分匮乏，仅仅依靠传统的行政手段配置水资源，区域水资源短缺矛盾难以得到真正解决。只有通过制度创新，引入市场机制，对水资源进行优化配置、合理规划、提高用水效率，才能实现水资源的可持续开发利用。2019 年发布的《海河流域水安全保障方案》虽已提出激发市场在水治理中的活力，推进地区间、用水户间水权交易，但目前海河流域内水权交易还处于探索阶段，水权交易平台还未完全建立，水权交易市场尚需培育。同时，水资源监控能力和水权交易监管基础支撑还需加强。

4 建议和措施

4.1 完善相关政策法规体系

水权制度的建立和完善，需要建立有关水权管理、配置、交易和水价的政策法规体系保障，综合利用行政、法律、经济和技术等多种手段，因地因时制宜，促进水权转让，利用市场机制的作用合理配置水资源。积极开展研究建立水权交易标准、交易制度、交易系统和风险防控体系，不断完善交易规则，优化交易流程，强化高新技术运用，促进水权交易便捷高效开展。

4.2 积极培育水权交易市场

为切实推进引滦水资源优化配置和高效利用，一方面通过南水北调等工程增加外调水量，缓解用水紧缺的局面；另一方面按照区域经济社会发展要求和引滦水资源开发利用状况，协调好各方面的利益关系，通过建立合理、公平的水权交易市场，实现区域内水资源使用权的流转，提高水资源利用效率和效益。因此，在不改变引滦水量分配原则的前提下，建立引滦水权交易市场、进行市场化运作，是实现引滦水资源优化配置与科学调度的有效途径和必然选择。

4.3 制定合理的水权交易价格

合理确定水权交易价格是进行水权交易的基础。引滦水权交易应遵循市场交易的基本准则，从流域、区域实际出发，在统筹考虑海河流域水资源状况及京津冀区域用水情况前提下，根据引滦水资源状况及本区域经济社会发展水平，由各方平等协商，合理制定水权交易价格。引滦水权交易价格的确定应考虑相关工程的运行维护成本、水资源保护补偿、水权转让年限、供水水价等多种因素。水权交易费应由受让方承担，因转让对第三方造成损失或影响的必须给予合理的经济补偿。

5 结语

开展水权交易是落实最严格水资源管理制度的重要市场手段，是促进水资源节约和保护的重要举措。构建基于政府管理和市场交易相结合的水资源配置模式，充分发挥市场配置作用，建立引滦水权交易市场，是实现引滦水资源优化配置和高效利用的重要途径，也是保障引滦工程长期良好运行的重要措施。因此，继续推动引滦水权交易是必要的，也是可行的。