湖南省节水型社会建设的思考

曾 扬

（湖南省水利厅，湖南 长沙 410007）

2014 年3 月，习近平总书记在中央财经领导小组第五次会议上提出“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时代水利工作方针。2019 年9 月，在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上，习近平总书记进一步要求坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，把水资源作为最大的刚性约束，加快推进由粗放用水方式向集约用水方式转变。总书记系列讲话对于解决我国当前复杂水问题、促进绿色发展、实现人水和谐，提高水安全保障能力具有重大指导作用。

湖南水资源相对丰沛，但水资源短缺、水环境污染、水生态破坏等问题均不同程度存在，水安全保障存在薄弱环节和短板，必须充分发挥政府、市场和公众作用，加快健全节水激励、约束和保障机制，构建节水多元共治体系，全面推进节水型社会建设。

1 湖南节水型社会建设现实意义重大

落实“节水优先”、建设节水型社会，是解决湖南水问题，实现湖南经济社会高质量发展的现实需要。

1）建设节水型社会是解决当前水资源供需矛盾的根本途径

湖南省多年平均水资源总量1 689 亿m3，全国排名第六，人均水资源量2 500 m3，略高于全国人均水平，属于轻度缺水地区。湖南水资源时空分布不均，时间上，汛期（4～9 月）降水量占全年降水的70%左右，非汛期降水偏少；空间上，人口稀少、经济欠发达的西北、东南山区降水偏多，多年平均降水在1 600 mm 以上，而人口集中、经济相对发达的中部丘陵区及北部洞庭湖区降水偏少，多年平均降水1 400 mm 以下，经济社会发展布局与水资源承载能力不匹配。湖南境内湘、资、沅、澧四水干流及主要支流上的水库、河坝等拦蓄水工程总库容531 亿m3，仅占河川径流量的31.5%，且缺乏跨流域调水工程，水资源跨时空调配能力不足。三峡水库建成运行后，原有江湖关系发生改变，松滋、虎渡、藕池3 条河流年径流量由三峡修建前的750 亿m3减少到建成运行后的478.4 亿m3，冬春两季径流量由100 亿m3减少到35 亿m3，年均断流天数增加60 多天，藕池河西支2013 年断流达299 天,水窝子里面闹水荒成为新常态。随着经济社会的快速发展，全省用水需求不断增加。据统计[1]，全省城镇及工业用水量从2003年的98.29 亿m3增加到2018 年的131.04 亿m3，15 年间增长了33.32%。2018 年全省用水总量337.01 亿m3，接近国务院下达湖南省的350 亿m3水资源开发利用总量控制红线，用水空间“余额”不足。

随着城镇化进程不断加快，湖南用水需求仍将刚性增长，必将出现结构性缺水问题，水资源供需矛盾将进一步突出，在水资源开发利用红线控制下，靠开源解决问题的空间越来越小。湖南在继续推进骨干水源工程建设的同时，必须控制水资源开发强度，遏制不合理的用水需求增长，通过节水提升用水效率，减少水资源消耗，从根本上破解新老水问题，保障水安全。

2）建设节水型社会是打好水污染防治攻坚战的必然要求

湖南省目前农业生产每年投入氮肥400 多万t，磷肥180 多万t，农药11 万多t，但氮肥利用率不到35%，磷肥低于20%，农药施用量高出全国20%，大量化肥、农药溶入水体，成为水体重要污染源[2]。2018 年，湖南全省工业和生活废水排放总量约32.46 亿t，重金属污染物排放占全国的18%，局部地区远超过水环境容量，洞庭湖、四水干流和多数中小支流呈间歇性污染状态，局部水体重度污染，部分城镇和工矿企业沿线河道污染加剧，城乡用水安全遭到严重挑战。2018 年，全省60个地表水国考断面中仍有4 个断面未达标，419 个省控断面中有41 个没有达到Ⅲ类，60 个重金属监测断面有18 个超标，资水流域锑超标问题长期存在，洞庭湖区TN、TP 长期超标,Ⅱ-Ⅲ类水质几乎消失，20 个内湖Ⅲ类水体仅占25%[3]。同时，大量取用水导致污废水排放增加，河湖的自净纳污能力减弱，加剧水污染，水污染又造成水质性缺水，导致恶性循环。

2018 年，湖南制定出台《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的实施意见》，要求从源头上减少污废水排放，维护河湖生态安全。对湖南来说，落实“节水优先”，不仅是控制用水总量、促进经济社会可持续发展的根本途径，还是减少污废水排放、增加水环境容量，保护河湖生态环境的有效措施，更是全面落实习近平总书记考察岳阳时强调“守护好一江碧水”重要指示的必然要求和具体举措。

3）建设节水型社会是推动湖南高质量发展的重要举措

长期以来，湖南农业灌溉方式落后，大水漫灌普遍，用水效率不高；高耗水、高排放、高污染工业比重大，水耗高特征明显，污废水排放量大；城镇供水管网漏损严重，跑冒滴漏、无序用水现象普遍。据统计[1,4]，2018 年，全省万元国内生产总值用水量92.52 m3，是全国平均值的1.38 倍；万元工业增加值用水78.23 m3，是全国平均值的1.89 倍；农田灌溉水利用系数仅为0.525，低于全国平均水平，远低于0.7～0.8 的世界先进水平。长沙、醴陵等13 个城市公共管网漏损率仍然在12%以上，没有达到国务院的控制要求。环洞庭湖区的水资源开发利用率高达37.4%，湘江衡阳以下达31.3%，已超过或接近国际公认的40%水资源利用程度警示线。祁东、邵东等17 个县（市、区）水资源承载能力处于临界超警或超警状态，水资源已成为制约当地经济社会发展的瓶颈问题[5]。

湖南省委十一届五次全会审议通过《关于坚持生态优先绿色发展深入实施长江经济带发展战略大力推动湖南高质量发展的决议》，明确坚定不移走生态优先、绿色发展之路，大力推动湖南高质量发展。水是基础性自然资源和战略性经济资源，坚持节约优先、绿色发展，就要把水资源作为最大的刚性约束，合理规划人口、城市和产业发展，推进产业结构调整和区域经济布局优化，推动用水方式由粗放向节约集约转变，坚决抑制不合理用水需求，实现湖南经济社会发展与水资源、水环境承载能力相协调。

2 湖南省节水型社会建设任重道远

湖南正处于建设富饶美丽幸福新湖南的关键期、破除水安全制约瓶颈的攻坚期和窗口期，全省经济社会发展与水资源供给能力不平衡、生活生产生态用水需求与水资源水环境承载能力不平衡、水资源开发利用与其他生态要素保护不平衡凸显，水资源供需矛盾、水资源需求结构性矛盾、水资源开发利用与保护矛盾交织，节水基础薄弱、节水意识不强、用水方式粗放、用水浪费严重等现象普遍存在，节约用水管理仍存在着眼点不高、着手点不深、着落点不实、着力点不严等问题。

1）节水意识不强，节水氛围不浓

长期以来，湖南全省上下各级节水意识不强，对全省水情认识不清，水危机意识不强，对节水的重要性、必要性认识不足，部分干部特别是市县干部对“节水优先”认识不到位，认为湖南水多，固守着“水从门前过、不用也是错”的老观念，节不节水一个样的观念根深蒂固，甚至认为花那么多钱进行节水改造没有必要，节水的思想自觉和行动自觉远未养成，舆论倒逼节水、社会监督浪费的机制没有建立，导致在节水方面认识程度、投入强度、调度力度都不足。

2）用水效率不高，用水浪费严重

湖南农业灌溉用水量大，节水规模化程度不高，高效节水灌溉面积占比低。截至2018 年底，湖南有效灌溉面积326.136 万hm2，其中节水灌溉面积43.105 万hm2，高效节水灌溉率仅为13.2%，远低于全国25%的平均水平，2018 年湖南农业用水总量194.52 亿m3，占全省总用水量的57.7%[6]。火电、钢铁、化工等高耗水行业规模大，部分工业行业的生产工艺和关键环节普遍存在用水浪费现象，再生水利用率低。2018 年湖南火电用水高达41.3 亿m3，占全年工业总用水量的44.3%，万元工业增加值用水量是全国的1.89 倍，是英国、日本的7～8 倍，全省非常规水资源仅占总供水量的0.02%[1]。城镇公共供水管网漏损率高，节水器具普及率低。截至2018 年底，湖南29 个城市公共供水管网漏损率控制目标完成率仅为55%，全省城镇公共供水管网漏损率为13.5%，远高于发达国家8%～10%的水平。

3）节水机制不全，节水动力不足

国家层面尚未出台节水法规，湖南2019 年颁布实施《湖南省节约用水管理办法》，但在执行过程中仍存在部门节水职责不清、失职失责追究机制不全等问题。现行的《湖南省用水定额》存在覆盖面不足、农业生活用水定额普遍宽松软等问题，约束作用有限。水价的杠杆作用发挥不充分，水价形成机制不能全面客观反映水资源的稀缺性和供水成本，水费支出在生产、生活总支出中占比不高，节水市场机制不健全，财税引导和激励政策不完善，导致用水主体节水积极性不高，节水内生动力不足,节水经济效益不显著[7]。

4）管理能力不足，用水监管不力

取用水计量监控能力不足，湖南城镇和工业用水计量率仅41%，农业灌溉用水计量率不到20%，其他农业用水及农村用水基本没有计量[1]。面向基层和重点用水户的用水统计不健全，用水统计对象、统计指标、统计方法等标准缺乏。节水管理机构和队伍建设滞后，普遍存在人员缺乏，手段不硬、能力不足等问题，节水工作考核问效、问责不够，取用水日常监管乏力，取水许可、计划用水、节水设施“三同时”等政策制度落实不到位，节水部门分割、条块分割严重，节水措施的针对性、系统性、实效性不强。

3 积极推进湖南节水型社会建设

以实施国家节水行动为统领，按照“夯基础、建机制、抓示范”的思路，健全节水法规，完善节水标准，推进节水评价，强化节水激励，创建节水载体，加强用水监管，突出节水宣传，着力构建“政府拉动、市场推动、用户主动、社会联动”的节水格局，全面提高水资源利用效率和效益，以水资源可持续利用推进富饶美丽幸福新湖南建设。

1）健全节水协作机制，强化节水日常管理

尽快制定出台《湖南省节约用水条例》，将节水行动上升到法律层面，加快节约用水从部门向政府、从行业行为向社会行为转轨，突出各级政府的法律地位和主体责任，加大政府宏观调控力度，规范全社会用水行为，建立节水型社会新秩序。根据机构改革后各部门职能，按照“责随事走”的原则，进一步明确部门节约用水责任，加强节约用水跨行业协调，统筹制定节水目标任务、重大战略、规划和政策措施，形成节水合力。围绕取水、配水、用水、排水等环节，强化取水许可管理、输配水管网建设与管理、建设项目节水设施“三同时”管理、用水计量及计划用水和用水统计管理、用水产品水效标识管理和节水工作考核，挖掘节水潜力，推广节水工艺和产品，因地制宜实施分质供水和园区串联用水，构建覆盖取、供、用、耗、排等各环节的全链条节水管理体系。同时，将节约用水工作与河长制、污染防治攻坚战等结合起来，发挥考核的倒逼作用，确保节水责任落实。

2）健全节水评价机制，把牢节水用水关口

加快完善节水标准。深入分析湖南用水结构和特点，聚焦农业灌溉、工业生产、居民生活用水等重点领域，统筹国家定额标准、行业标准、企业标准，修订完善《湖南省用水定额》，提高定额的覆盖性、合理性、实用性和先进性，把定额作为落实节水优先、强化节水监管的主要标尺和手段，在取水许可、计划用水管理、水价改革、节水评价等方面严格定额应用，切实发挥好定额的导向和约束作用。加快建立节水评价机制。按照“以水定城、以水定地、以水定产、以水定发展”的要求，把节水作为水资源开发、利用、配置、调度的前提，将节水与经济结构转型升级、产业布局优化调整等有机结合起来，对国民经济和社会发展规划、城市总体规划、重大建设项目布局规划、工业园区规划等涉及开发利用水资源的规划，开展规划水资源论证和节水评价，严格取用水建设项目取水许可，全面建立高耗水产业负面清单，从源头上遏制不合理用水需求。

3）健全节水激励机制，提升节水内生动力

加快水价改革，建立促进产业结构调整和高效用水的水价机制。在全面分析湖南各行业用水情况的基础上，统筹水资源紧缺状况和不同社会群体特别是弱势群体的承受能力，突出节奖超罚，科学确定各类用水主体的不同档次用水价格阈值，推广实施农业用水定额内优惠、超定额累进加价制度，全面实施居民生活用水阶梯式水价和非居民生活用水超计划超定额累进加价制度，充分发挥水价在节水中的杠杆作用，真正拉开高耗水行业与其他行业的水价差价，促进产业结构调整。尽快建立节约用水奖励制度，加快出台节水财政激励政策、税收优惠政策和金融支持政策，对生活节水器具购置给予财政补贴，对落实节水措施、达到先进用水定额标准的企业给予税收优惠，全面提升用水主体的节水内生动力。以国务院下达湖南用水指标和湖南省政府批复的水量分配方案为基础，将初始水权合理确权到流域、区域、行业和用水户，总结湘江流域生态补偿经验，推进流域间、区域间、行业间、用水户间的水权交易，实现水资源的市场化配置。

4）健全节水投入机制，加快节水示范建设

加大各级财政对节水领域投入，充分发挥各级水投等政府投融资平台的优势，引导和鼓励社会资本投资节水领域，建立节水投入长效机制，全面激发节水市场内生动力。加快大中型灌区续建配套和节水改造，发展节水减排等规模化高效节水灌溉，全面推进农业节水增产行动。以火电直流冷却水循环改造、重点行业一水多用等为重点，加快高耗水工业节水技术改造，促进产业升级换代，普及节水工艺和技术，大力推广工业水循环利用，发展循环经济，全面推进工业节水增效行动和产业园区节水减污行动。以县域节水型社会达标建设为统领，推进城市老旧供水管网改造和城镇污水处理再利用，加快淘汰不符合节水标准的生活用水器具，大力发展低耗水、低排放现代服务业，以党政机关、事业单位、高等院校为重点开展节水型公共机构建设，全面推进城镇节水降损行动。

5）健全节水宣教机制，提高公众节水意识

综合运用网络、微信和广播、电视、报纸、户外广告等新旧媒体，充分发挥企业、水利工程、学校等各类实体教育平台作用，统筹大众宣传和领导培训，统筹科普推广与示范带动，开展“节水进校园”“节水进党校”“节水进企业”“节水进机关”“节水进社区”系列活动，宣介全省节水形势、解读节水政策、普及节水知识、推广节水经验，营造良好的节水氛围，提高公众节水意识，让广大民众想节水、会节水、节成水。健全节水公众参与机制，推进节水信息公开和社会监督，鼓励举报浪费水的违法行为，引导社会公众自觉参与爱水节水行动。