首都功能核心区重要责任在于保障中央政务环境

贺斌

在2019年岁末的最后两天，12月30日，“首都功能核心区控规”终于对外公示。

实际上，早在十年前“首都功能核心区”这一概念就被提出，围绕首都功能核心区具体如何划分、如何管理等问题备受社会关注。

北京市人民政府发布的《首都功能核心区控制性详细规划（街区层面）（2018年—2035年）》（草案）内容显示，首都功能核心区规划范围包括东城区和西城区两个行政区，共32个街道办事处，总用地面积约92.5平方公里，其中二环内的老城约62.5平方公里。

从战略定位看，首都功能核心区是“全国政治中心、文化中心和国际交往中心的核心承载区，是历史文化名城保护的重点区域，是展示国家首都形象的重要窗口地区”。

从空间布局看，首都功能核心区也是北京市的“核心”——根据2017年获批的《北京城市总体规划（2016年—2035年）》（简称“北京新总规”），北京要建立“一核一主一副、两轴多点一区”的城市空间结构，首都功能核心区正是其中的“核”，并赋予这一地区政务环境优良、文化魅力彰显和人居环境一流三大任务。

“这三个任务，让首都功能的核心区有着鲜明的特征。”北京市城市规划设计研究院副院长石晓冬认为，这次规划草案最大的亮点在于，将三大任务有机地统筹在一起。

从战略定位可以看出，在保障中央政务环境方面，首都功能核心区有非常重要的责任。其中62.5平方公里老城，是中华文明源远流长的古代都城留下的文化价值，所以把老城整体保护好是非常重要的责任，可以彰显中华文明的魅力。同时有很多市民在东城和西城居住、工作，人居环境不断改善提升是市民的需求。

“所以这三个方面从空间上结合在一起，让它们的功能都充分发挥，它们的任务都充分实现，相互支撑、相得益彰，这是首都功能核心区控制性详细规划非常重要的一个特点。”石晓冬说。

功能优化

据了解，此次发布的规划草案共分为五个章节，其中二三四章分别从政务服务优化提升、老城保护与复兴、人居环境品质提升三个方面进行细化安排。

“从章节设置中就可以看出规划的价值导向。”在京津冀协同发展专家咨询委员会专家、中国城市规划研究院前院长李晓江看来，这是最核心的三件事，但其衍生出来的效果，一定是促进文化发展和国际功能提升，“其实全世界国际功能最发达的地区，往往也是地域文化特征最鲜明的地区，是最有文化吸引力和国际化吸引力的地区。”

在空间布局上，规划强化了“两轴、一城、一环”的城市空间结构，其中，“两轴”指中轴线及长安街。中轴线以文化功能为主，展示传统文化精髓，体现现代文明魅力。长安街以国家行政、文化、国际交往功能为主，体现庄严、沉稳、厚重、大气的形象气质。“一城”指北京老城。推动老城整体保护与复兴，建设承载中华优秀传统文化的代表地区。“一环”指沿二环路的文化景观环线。建设展示历史人文景观和现代化首都风貌的公园环。

在李晓江看来，首都功能核心区建设带来的最有历史价值和文化价值的效果，就是给古都北京的历史文化保护创造了更好的条件，带来了更好的环境。按照“老城不能再拆”的要求，此次规划草案明确了十一类保护对象，并提出要实施严格的建筑高度、建筑风貌和街巷风貌管控，“让老城不再长高，让胡同不再拓宽，让古都风韵成为核心区的风貌基调”。

“在老城区里，并非所有的建筑都必须保留，但是建筑的肌理，街巷的结构尺度一定要保护。”李晓江向《中国新闻周刊》透露，随着多年城市的发展，一些四合院只是保留着外观，还有一些四合院已经损毁，成为危房，这些未必要保留。除此之外，对于老城的管控依然大有可为，可以拆违章，管理停车，“让车能够通过，人能够行走即可”。

“当我们做好历史文化保护，做好功能的優化提升，以后一定会有很多高端的功能进到核心区。实际上，世界级城市，无论是东京还是纽约，伦敦还是巴黎，都是在核心区长出了最高端的功能。”李晓江认为，高端的功能，特别是文化功能和国际化功能，都一定要寻找高品质的空间，因此，对于核心区而言，很重要的一点，就是培育一个有文化底蕴的高品质地区。

编制的复杂性高、难度更大

相较于雄安新区和北京城市副中心，首都功能核心区的规划方案在时间上晚了很多，但在北京国际城市发展研究院院长连玉明看来，晚有晚的道理。因为《京津冀协同发展规划纲要》《北京城市总体规划（2016年-2035 年）》并没有对“一核两翼”做更加具体的阐述。

连玉明认为，“一核两翼”是建设以首都为核心的世界级城市群的大格局，首要任务是解决北京“大城市病”、优化提升首都核心功能。从建设路径和时序来说，就是“在推动非首都功能向外疏解的同时，大力推进内部功能重组”，通过发展新的来保护旧的。中共中央总书记习近平提出，“在新的历史阶段，集中建设这两个新城，形成北京发展新的骨架，是千年大计、国家大事”。

因此，雄安新区和北京城市副中心规划方案先出，首都功能核心区规划必然也要紧锣密鼓地出台。除了时序的安排以外，在连玉明看来，首都功能核心区规划编制的复杂性更高，难度更大。

“核心区不光是北京的核心，更是全国的核心，应站在更广阔的视角来看。”李晓江表示，在对京津冀的战略定位中，第一条就是建立“以首都为核心的世界级城市群”。

然而，京津冀的问题在于城市分工的不合理，各级政府争相招商引资，加上北京优越的城市环境，相当于在京津冀制造了一块成本洼地，不但造成城市功能的混杂局面，使得北京的人口和产业过度集聚，带来各种大城市病问题，也不利于周边省市的发展。

2014年，中央提出京津冀协同发展战略，2015年6月，中共中央、国务院正式公布《京津冀协同发展规划纲要》，规划纲要中指出了区域发展的五大问题，首当其冲的就是北京人口增长过快，“大城市病”问题凸显。

2017年的全国两会上，时任北京市市长蔡奇在回答“怎样建设首都”的问题时，表示要跳出北京看北京，在京津冀协同发展中抓住疏解北京非首都功能这个“牛鼻子”，优化提升首都核心功能，提升城市发展水平，建设国际一流的和谐宜居之都。

所谓非首都功能，就是除全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心以外的功能，就北京而言，主要有四个，即一般性制造业，区域性物流批发，部分医疗教育服务和部分行政性事业性服务机构。

2014年以来，北京每年都会发布《北京新增产业的禁止和新增目录》，在控制增量的同时，也对北京市内不符合首都功能的产业进行疏解，动物园等区域性批发市场完成撤并升级和外迁，天意等批发市场实现关停……截至2019年2月，数据显示，京津冀协同发展五年来，北京市疏解一般制造业企业累计达到2648家，累计疏解提升台账内市场581家、物流中心106个。

在核心区的规划图上，已经划出了居住、文化、政务和产业等主导功能街区，其中，产业街区在图中所占比例并不低，可见核心区内依然会发展部分产业。李晓江分析，目前东西城内的工业制造业基本被疏解腾退，剩下的主要是服务业，包括金融服务业、商业。

然而，核心区的空间毕竟有限，如何在有限的92.5平方公里内，实现空间利用的最大化？这需要对已有的空间进行重新布局，对此，规划草案提出，“落实减量发展要求，坚持严控增量和疏解存量相结合，向外疏解腾退和内部功能重组双向发力，合理确定人口、用地、建设规模与结构”。

老城重组

按照规划草案的目标，规划提出调整优化用地结构：适度提高公共管理与公共服务用地比重，提高居住品质，改善人居环境。城市公共服务设施用地占规划区域总面积的比重由现状11.1%提高到12.2%。大幅提高公共空间规模和服务能力，公共空间面积占比由现状34.4%提高到38.9%。此外，对建设总量也进行了严格控制。

李晓江一直坚定地认为，首都功能核心区里必须要有原住民，没有原住民就没了灵魂。因为非物质文化最终是靠原住民来传承的，包括语言、生活习俗等。但是，现在核心区的人口密度太大，不符合高品质生活的需要，也无法实现功能的提升。

“但这种疏解一定是在自愿的前提下进行的，如果离开东城区和西城区，能获得更高质量的生活品质，相信会有一部分原住民愿意外迁。”李晓江说。

对于留下来的人，则应提供优质均衡的公共服务，实现幼有所育，学有所教，劳有所得，病有所医，老有所养，住有所居，弱有所扶。

李晓江注意到，在此次规划草案中，所有的基础设施、公共服务、城市环境、包括功能的调整，不只是在一个92.5平方公里，或者62.5平方公里这样一个范围进行布局，而是将整个东、西城区里的32个街道进一步细分成183个街区，每条街道都从文化保护和公共服务两方面分别来布局。“这样每个街区平均面积0.5平方公里左右，就是所说的生活街区的概念，它把所有的安排、所有的管控要求，包括首都功能的要求落实到街区。”

在李晓江看来，这种做法能让老百姓感受到首都功能核心区的功能调整、环境  改善、文化保护的这些实实在在的成果，能够落实到老百姓生活的周边环境当中，让老百姓有切实的获得感。

在住房保障方面，规划提出完善平房院落储藏、厨房、卫浴、采光、晾晒、停车、绿化等功能，提高基础设施现代化水平。加强平房区公房产权管理，逐步推动申请式退租，改善居住条件。同时，推进老旧小区申请制、订单制改造，逐步完善老旧小区人居环境整治菜单，重点补足提升社区综合服务设施，加强小区环境综合整治。此外，还将探索多元化资金支持模式和平房区、老旧小区更新改造的技术标准体系。

据了解，在核心区管理方面，将建立智慧城市管理体系，将搭建城市大数据智慧管理平台，实现人、地、房、事、物、组织等基础数据深度整合，提升科学决策智能化水平。同时，推动智慧化城市治理，提升城市服务品质和管理效率，推进智慧出行、智慧停车、智慧教育、智慧医疗等智慧化公共服务。

据介绍，在编制过程中，编制团队多次深入街道开展调研和访谈，在社区居民和责任规划师的协助下，对基本情况进行調查，确立了规划编制的方向和目标。

对此，北京市规划和自然资源委员会负责人表示，在编制规划过程中，坚持以人民为中心，让老街坊、老居民过上现代生活，真正用人民群众的满意度来衡量城市规划建设的成果，使首都功能核心区成为国际一流和谐宜居之都的首善之区。