总体国家安全观指导下的新时代应急管理体系建设

摘 要：进入新时代，我国进入到一个新的发展阶段，安全问题没有随着社会的发展与人类的进步而减少，相应的在原有安全问题的基础上又出现了新的安全问题，在总体国家安全观指导下构建新时代的应急管理体系已刻不容缓。本文从应急管理体系建设的理论基础、基本原则、主要内容等几方面，对我国新时代应急管理体系建设做出了论述。

关键词：总体国家安全观;应急管理;体系;新时代;理论基础

进入新时代，我国面临的挑战不仅没有减少，反而越来越多，且形势越来越严峻。党的十九大报告中明确指出：统筹发展和安全，增强忧患意识，做到居安思危，是我们党治国理政的一个重大原则。把安全与发展放到党治国理政的高度来统筹，安全的重要性是不言而喻的。发展是为了更安全，安全是為了更好的发展，二者相互依赖，忽视其中一个方面，另一个方面就会受到制约，为了为我国持续健康稳定发展和人民幸福美好的生活筑起坚固的屏障，构建应急管理体系，筑牢安全的防线，是新时代刻不容缓的大事情。

一、应急管理体系建设的理论基础

1.理论基础

从古至今，应急管理都是人类活动的内容之一，随着人类实践领域的拓宽、认识的逐步深入，此项活动也逐渐由被动而为转向主动出击，变成人类的一种自觉行为，对应急管理的关注也逐渐由实践转向理论直到今天的理论与实践并重。2003年以前，我国应急管理工作的着眼点是一些专项领域，特别是自然领域，比如地震、洪涝、干旱等，应急管理工作也只是立足于本领域来做，在实践中，重事后应急轻事前预防。对应急管理的研究也主要集中在一些突发事件较频繁的领域，从单一领域认识研究应急管理。从2003年到2013年的十年间，在学习借鉴的国外先进经验与理论的基础上，虽然有所突破，但一直没有形成系统的指导应急管理的理论，应急管理的研究与实践主要着眼于突发事件，围绕着突发事件来开展应急管理的研究和应对工作，还没有真正形成合力，应急管理的短板依然清晰可见。在实施应急管理的过程中缺乏系统考虑，没有统筹规划，就突发事件谈应急管理，在某种程度上是把突发事件的应对等同于应急管理，而不是以应急管理指导突发事件的处置与预防。

2014年4月15日，习近平在中央国家安全委员会第一次会议上指出，当前我国国家安全的内涵和外延比历史上任何时候都要丰富，时空领域比历史上任何时候都要宽广，内外因素比历史上任何时候都要复杂，必须坚持“以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，以经济安全为基础，以军事、文化、社会安全为保障，以促进国际安全为依托，走出一条中国特色国家安全道路”的总体国家安全观。做到：既重视外部安全，又重视内部安全;既重视国土安全，又重视国民安全;既重视传统安全，又重视非传统安全;既重视发展问题，又重视安全问题;既重视自身安全，又重视共同安全。在我国构建集政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全等于一体的国家安全体系。

总体国家安全观的提出，为我国开展有中国特色的应急管理工作和应急管理体系建设提供了坚实的理论基础。总体国家安全观是习近平同志站在新的战略高度，运用马克思主义的观点，在对历史、现实和未来的充分思考和理解的基础上提出来的，是马克思主义关于安全认识的新高度，是指导我国安全管理工作纲领性的文件，是引导我国应急管理建设的灯塔。

2.应急管理及其定位

（1）应急管理的内涵

安全问题的存在是开展应急管理工作的根本原因，它是在人类实践活动中由于各种关系不和谐造成的。应急管理是指应急主体立足于自身（国家、组织和个人）的安全需求，在主导者的组织、带领下，针对人类实践中潜在或出现的不安全因素，依据法律法规，借助于应急文化和应急工具，做出协调、化解、平息、躲避、评估、学习等行为的一种人类实践形式。从国家的角度，应急管理是指应急主体在党委政府的主导、组织、带领下，依据法律法规，借助应急文化和应急工具，处理潜在的不安全因素，化解、平息或躲避已出现的不安全因素的实践。从组织、个人的角度看，应急管理是指组织或个人为了自身的安全，依法依规，凭借自身能力或借助外力和应急工具，处理潜在的不安全因素，化解、平息或躲避已出现的不安全因素的行为。

（2）应急管理的定位

在人类的管理实践中，从管理对象所处的状态看，管理可分为常规管理和应急管理，常规管理是管理主体依规依制在常态下进行的管理实践活动，应急管理是管理主体依规依制在非常态下进行的和常态下为非常态下管理服务所进行的准备性管理实践活动，二者在人类管理实践中既有重合也有分离。如图1所示，应急管理是常规管理过程中的一些偶发的凸起点，凸起点的大小取决于安全问题的大小，凸起部分是非常态下的应急管理实践，凸起点下方与常规管理重合的部分是常态下的应急管理实践，是为非常态下的应急管理所做的准备性管理实践，同时也是常规管理的内容之一。常规管理是连续的不间断的，而应急管理是连续与非连续的结合，连续是指常态下为非常态下应急管理所做的准备性工作，在人类社会发展的任何阶段都没有中断过，有的只是工作量上的区别;非连续是指同一领域或某一地区安全问题的出现是间断的，导致非常态的出现也是间断的，进而应急管理部分环节上的工作实践也是间断的。但不管怎样，应急管理和常规管理并行，并融于常规管理之中。

3.应急管理体系

总体国家安全观是一个理论体系，而基于总体国家安全观开展的应急管理活动也应相对的成为一个体系。以总体国家安全观为指导，从体系的高度来谋划应急管理实践，是做好应急管理工作的客观要求。

体系是泛指一定范围内或同类的事物按照一定的秩序和内部联系组合而成的整体。应急管理实践活动是在人类社会实践活动过程产生，反过来又服务于人类的社会实践活动，它已经渗透到了人类社会生活的方方面面，是和人类的发展成联动关系的。应急管理体系是指围绕应急管理实践活动而形成的按照一定秩序和内部联系组合成的有机整体。根据实际运行情况，他又可以分为狭义和广义两个层次。狭义的内涵是指应急管理职能部门自身按照一定秩序与联系组成的有机整体;广义的内涵是指在整个区域内与应急管理有内在联系的职能部门按照一定秩序与联系组成的一个有机整体。

4.应急管理体系的特点

（1）具有相对独立性。应急管理实践活动是管理实践活动的一种形式，他有自身特有的运行规律，并自成体系，是一个独立的管理系统。但是应急管理体系是又是融合在国家管理体系中，是国家管理体系的内容之一，受国家管理支配并服务于国家管理大局的，所以，他的独立性又是相对的。

（2）闭合性与开放性统一。应急管理体系从狭义的角度讲他是处在一个闭合状态，但是从广义的角度讲，他又是开放的。闭合是指应急管理本身是一个独立的系统，自成体系，他在运行的过程中，有其自身的实践领域和工作界限。应急管理体系的开放性是从广义的角度讲的，应急管理工作除了应急管理系统本身开展之外，更需要其他职能部门的配合，其他管理职能工作开展的情况是应急管理工作开展的基础，离开其他部门的配合，应急管理工作就失去了开展工作的基础。

（3）稳定与发展的统一。应急管理体系在某一时间段和某个区域内是相对稳定的。但是随着时间的推移和人类实践领域的拓展，原有的应急管理的客体会变异，同时还会出现新的应急管理的客体，应急管理体系就需要根据现实人类实践的需要进一步做出调整，不断的丰富完善自身，以适应新的现实需求，从这个角度讲，应急管理体系又是在不断发展的。稳定与发展看是矛盾的，但二者在实际中并不矛盾，因为二者统一在人类的实践活动中。

二、应急管理体系建设的原则

1.始终坚持党的领导

党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。办好中国的事情，关键在党。应急管理体系建设也不例外，应急管理体系是国家治理体系的固有内涵，他的理论基础是总体国家安全观，总体国家安全观是党在新时代总结以前马克思主义关于安全理论和社会发展实践基础上，提出的符合时代发展要求的指导思想和行动指南，是党领导人民治国理政的指导理论之一，要真正地把这一理论应用的实际工作中，离不开党的领导。离开党的领导，应急管理体系建设就会脱离正确理论的指导，而偏离正确的方向;就会迷失在众多的安全问题中，而找不到解决问题的突破口;就会在疲于应付中，顾此失彼，使得体系无法加以完善，而发挥不出其应有的作用。

2.始终坚持以人民为中心

以人民为中心是党的执政方略，更是党的宗旨在具体工作实践中的具体体现，应急管理体系建设是国家治理体系建设的重要内容之一，是国家治理体系建设的根本要求，其出发点和落脚点是与国家治理体系建设的要求内在统一的。应急管理的客体是人类在实践中产生的、阻碍或影响人类持续发展的安全问题，而安全问题又和人民的利益紧密联系在一起的，解决安全问题，实际上就是解决人民的安全问题，离开了人民，应急管理工作就失去了其存在的基础，其工作也将不具备任何价值与意义。

3.始终坚持应急管理工作为发展服务

应急管理工作是为解决人类发展过程中出现的阻碍或影响持续发展的安全问题而产生的，为人类的生存与持续发展保驾护航是应急管理工作的根本目的，在应急管理体系建设的过程中，这一客观要求不能回避，应急管理体系建设要立足于为了人类的生存和持续发展，不要目的手段不分，忽视应急管理工作存在的现实基础，而做出为应急管理体系建设而建设的本末倒置的事。

三、应急管理体系建设的内容

应急管理体系建设是依托于总体国家安全观的，是一个结构复杂，内容丰富的体系，建设应急管理体系需要统筹考虑、全面谋划，明确其内容是建设应急管理体系首先要解决的问题。

1.应急管理主体

主体是实践活动的承担者。从哲学上讲，主体是社会的人，是有头脑、能思维的从事社会实践活动和认识活动的个人或社会集团。应急管理是人类在实践中，面对由自然灾害、自身实践经验不足、各种关系协调不到位等造成的安全问题而形成的一种实践形式，在这种实践活动中，承担者是人类，也就是说，人类是应急管理主体。结合应急管理实践活动产生的根源，具体来讲，应急管理主体是人和由人组成的各类组织;人和由人组成的各类组织，既是安全问题的受害者，也是应急管理活动的驾驭者和操作者。在具体的应急管理实践中，人是指处在安全问题或潜在的安全问题中的普通群众，由人组成的各类组织是指社会生活中由人组成的各种正式和非正式的人集中活动的方式，从在社会活动中的地位来讲，正式组织可以分为政府组织和非政府组织。政府组织在应急实践活动中起主导作用，和非政府组织、非正式组织以及人一起构成应急实践活动的主体。

2.应急管理客体

客体是主体实践活动指向的对象。马克思主义说的客体是客观存在的一个方面或一个部分，它进入主体的活动范围作为确定的对象被相对固定下来，并借助于已经具备的手段作用于它。在人类实践活动中，应急管理主体实践活动指向的对象就是应急管理客体。应急管理是因在人类实践中出现的安全问题威胁到人类的持续生存与发展产生的，它作用对象指向安全问题，而安全问题产生于人类实践活动中，是人类实践中产生的各种不安全因素及已发生的影响安全的事件，因此，应急管理客体是人类实践中产生的各种不安全因素及已发生的影响安全的事件。应急管理客体存在于人类实践的各个领域，在现阶段，具体存在于政治、经济、国土、军事、文化、社会、科技、信息、生态、资源等领域，它以潜在的或显现的形式威胁着人类的安全。

3.应急工具

工具泛指劳动生产中使用的器具，应急工具是指在应急管理活动中为应对突发事件而使用的器具，它代表着人类在应急管理的实践中应急科技发展的水平。应急工具是应急管理过程中不可或缺的凭借，先进的应急工具能有效提升应急管理水平和应急能力，有助于人类安全高效的化解安全问题，能为人类在应对各种安全问题时插上一双翅膀，是应急管理体系建设不可缺少的重要内容。它具体是指应对各种安全问题的装备以及生产这些装备的技术设施等。

4.應急管理的体制、机制与法制

体制是指组织规范自身实践活动的制度性安排，应急管理体制是指在应急管理实践活动中，为了应对潜在的或已经发生的安全问题，在组织发展过程中形成的、规范组织架构和保证组织自身有效运转及有利于组织职能实现的、与社会现实相适应的制度安排。应急管理体制是开展应急管理实践的组织架构和主干，是开展应急管理实践的基础。

机制，在管理学中，是指某个复杂工作系统的演变规律，具体来讲，就是指一个系统的组织或部分之间相互作用的过程和方式。应急管理机制是应急管理体系内各组成部分之间以及各组成部分内部相互作用的过程和方式。应急管理机制是应急管理体制本身、应急管理体制与其它体制之间高效和谐运作的制度安排，是与应急管理体制互依的关系，二者融合的越好，应急管理实践的效果就越好。

法制是法律与制度的总称。应急管理方面的法制，一方面起到规范机构设置及职责权限的作用;另一方面起到规范应急管理主体行为的作用。完善应急管理方面的法制，是依法治国理念在应急管理实践领域得到贯彻的体现，也是应急管理体系建设的应有之意。

5.应急文化

文化是灵魂，是凝聚力和主动作为动力产生的源泉，是人类长期实践中积累、沉淀和升华的成果，是物质形态和非物质形态结合体。应急文化是人类在同各類安全问题斗争的实践中产生、积累、凝炼而成的，表现为物质和非物质两种形态。非物质形态的应急文化是人类应急管理实践经验的积累、沉淀与升华，主要表现为应急意识、思想、制度和技术等;物质形态的应急文化是应急管理主体面对客体时，为更好地应对客体，化解、平息或躲避其所造成的危害，在人类实践中积累形成的文化凭借，主要表现为应急设施、灾难遗迹、围绕安全问题做的展览馆等。具体说，能把主体与客体联系起来，有助于主体克服、限制或回避客体的凭借，都可以归到应急管理文化的范畴。“应急文化对政府应急管理有思想指南作用，对各应急队伍有智力支撑作用，对公众应急活动有导向作用，对受灾群众抗灾救灾有提供精神动力的作用，对社会行为习惯有移风易俗的作用。”（“坚持以人为本 形成整体合力——浙江省应急管理专家组组长陈荣谈应急文化建设”《中国应急管理》2013年第5期p46-49）应急文化是应急管理体系建设不可缺少的要素之一。

应急文化建设的内容包括：过去应对各种安全问题的理念、谚语、成熟做法;现在的围绕安全问题制定的各项制度和修建的各种与安全问题有关的展览馆、博物馆以及体验馆等。通过应急文化建设使人类应对各种安全问题的行为由被动变为主动。

6.应急管理体系的基本框架

应急管理体系建设的内容具体包括应急主体、应急客体、应急体制、机制、和法制、应急文化、应急工具等。应急管理主体与应急管理客体是体之两端，应急管理体制是连接两者的主干，应急管理机制与应急管理法制是保证应急管理主体在应急管理体制的连接下作用到应急管理客体，应急文化是应急管理实践开展的思想基础，应急工具是开展应急管理实践的凭借。具体框架关系如图2。

图2

应急管理体系与其它管理体系一样，都是国家治理体系的重要组成部分，应急管理体系与其它管理体系呈现出一种互补的关系。其它管理体系为应急管理体系奠定工作基础，一旦出现安全问题就移交给应急管理体系;应急管理体系为其它管理体系提供安全保障，并就应急管理实践中出现的安全问题向其它管理体系反馈政策建议等，它们共同作用于人类的社会实践活动。具体如图3。

四、总结

随着社会的发展，安全问题越来越复杂，大有牵一发而动全身之势，处置起来难度增加。应急管理体系建设应该运用系统思维和唯物辩证的方法，在总体国家安全观的指引下，宏观布局、细处着手。既要有其独立性的一面，又要把其建设融入到国家治理体系中;统筹平时和战时，通盘考虑，即把体系建设好，又不浪费资源;既要考虑到局部，又要覆盖到全局。

参考文献：

[1]习近平.《习近平谈治国理政》第一卷.北京外文出版社，2014.10

[2]习近平.《习近平谈治国理政》第二卷.北京外文出版社，2017.11

[3]朱相莉.应急管理：内涵、要素、性质与特征—基于新国家安全观视角.http：//www.rmlt.com.cn/2015/0304/375151.shtml，2015.03

[4]朱相莉.应急管理的定位及运行过程——基于新国家安全观视角.才智，2016.03

作者简介：

朱相莉（1972--）男，河南驻马店人，中共黔南州委党校副教授，管理学硕士学位，研究方向为安全与应急管理。