浅谈加强风景区综合行政执法的规范化建设

摘 要：风景区综合执法改革，使执法体制进一步理顺，执法力量进一步加强，执法重心落实到基层，执法效率得到提高。风景区综合行政执法如何适应旅游市场新发展和新要求，不断加强行政执法规范化建设，是摆在各地风景区行政执法机构面前永恒的课题。在党的十九届四中全会上，提出要坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。特别是“专业化、规范化、信息化”的建设原则，对加强风景区综合行政执法规范化建设提出了更高的要求。

关键词：风景区;综合行政执法;规范化

我国风景名胜数不胜数，尤其在当前坚持绿色发展的大背景下，各地都在创建全域旅游示范区。因此，加强风景区综合行政执法规范化建设显得尤为重要。2006年《风景名胜区条例》颁布实施后，在国务院和建设部的指导下，地方政府加强对各类破坏风景名胜资源的违法违规事件的行政执法力度，推进综合整治，在改善生态环境、保护风景区的真实性与完整性方面发挥了重要的作用，基本形成风景区的行政执法体系。但是我国风景名胜区事业还处于发展阶段，进入到新世纪我国旅游经济飞速发展，城镇居民在旅游上的花销越来越多。与之而来的是风景名胜区在执法工作上也面临着一系列的新情况还有新问题。在当前全国各地都在创建全域旅游示范区的大背景下，我国风景名胜区对照示范区目标在法制体系还有待完善，法治基础还十分薄弱，在法治建设的过程中还有许多亟待探討和解决的问题。

为此，通过对风景区综合行政执法的基本概念、必要性的论述，提出加强风景区综合行政执法规范化的措施，希望可以改善全国风景名胜区综合行政执法的状况，规范风景名胜区的管理行为。

一、风景区综合行政执法的基本概念

1.风景区综合行政执法规范化的内涵

行政执法规范化建设是全面建设社会主义法治国家的基础性工程，同时也是依法行政、依法治国的重要组成部分和基本要求。综合行政执法的概念包容了相对集中行政处罚权的概念，但是当下的综合行政执法基本归属于相对集中行政处罚权领域。

2.风景区综合行政执法的特征

综合行政执法具有临时性、短暂性，既是落实行政法规范的活动，也是机构改革和行政体制改革的基本路径和公共服务型政府建设的实施方式。总的来说，有以下三个方面的特征：

（1）行政执法主体的特殊性。根据国务院2006年公布的《风景名胜区条例》的规定，各地方综合行政执法主体就是由当地政府设立的风景区管理机构。后来《风景名胜区条例》在2016年2月6日进行了重新修订。风景区管理机构跟其他行政执法单位一样也具备独立的行政主体身份，但是它不同于政府职能部门，和城管、市监等行政机关又相区别。

（2）行政执法的合法性。风景区管理机构综合行政执法权的授予应当严格遵循相关的法律。根据城市管理综合行政执法改革的一般经验，国务院及国务院授权的省级政府批准是其必要条件，在《行政处罚法》第十六条中规定：“国务院或经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”等等相应的法律法规。

（3）行政执法的独立性。风景区综合行政执法机构具有完整的一套行政职能，以自己的名义实施行政执法，并承担法律后果。主要表现在风景区管理机构作为综合行政执法部门有多大的权力就要承担多大的责任。按照“权责对等”的原则，综合行政执法组织承担与其行使的行政职权相应的行政责任。

二、风景区综合行政执法规范化的必要性

1.依法行政的客观需要

党的十八届四中全会提出要全面依法治国。在今年的十九届四中全会上，党中央提出加强制度建设。如今，我国已经进入了新时代。这就要求我们现在要用制度来管人管事，同时也要求各级风景区管理部门不仅要依法行政，而且要求规范各种执法行为，真正做到严格执法、文明执法，真正把创新和完善综合执法与科学管理风景区相结合，把综合行政执法工作作为提高和规范风景区管理水平的重要内容。

2.保护资源的内在需要

风景名胜资源是国家的公共资源，具有脆弱性和不可再生性，国家建立风景名胜区就是为了保护珍稀的风景名胜资源，使之传承历史、服务当代。但是目前社会存在着两种严重影响资源保护的倾向，一是在认识上的误区，相当一部分人认为，风景名胜资源是公共物品，人人都能享受，忽视了公共资源更需要公众共同保护;二是将风景名胜资源作为开发建设的经济资源，进行掠夺式开发，“人工化、城市化、市场化”等问题给风景区发展带来了诸多问题，这种只顾眼前利益不顾长远发展的开发是危害甚大的。这两种倾向已经严重制约了风景区的科学发展，绿水青山就是金山银山。没有良好的法制环境和集中、规范的执法，必然会影响到风景名胜资源的严格保护与合理利用。因此，综合行政执法是保护我国自然与文化遗产资源的重要武器，对处理当前风景区存在的各种矛盾具有十分重要的意义。

3.集中统一管理的现实需要

《风景名胜区条例》中明确：“风景名胜区所在地县以上地方人民政府设置的风景名胜区管理机构，负责风景名胜区的保护、利用和统一管理工作”。从我国风景区长期的管理实践来看，风景区的管理和执法工作之间的关系是密不可分的，风景区的统一管理是综合执法的必要前提，综合执法则是风景区管理工作的重要组成部分，也是风景区统一管理的必要手段和有力保障。因为风景区是国家为保护资源划定的一个特殊区域，不仅覆盖的领域广，而且管理的内容多，所以风景区常常受到多头管理、职能交叉的困扰。在这一领域实现区域性的集中统一管理，已成为风景名胜区同行的共识。集中统一管理既有体制层面上的要求，又有法制层面上的要求，体制层面的要求是解决多头管理、职能交叉等问题，法制层面的要求是解决多头执法、执法扰民的问题。很多风景区的执法主体不明确，法律手段少、职权不统一，急需要通过综合行政执法予以解决。通过综合行政执法，相对集中行政处罚权，可以进一步强化风景区的执法工作的统一性和规范性，避免了重复执法和执法扰民等现象，使我国风景区在良好的法制条件下稳定、健康的发展。

三、风景区执法工作在实践中存在的问题

1.执法观念滞后，群众参与不到位

随着现代社会经济的发展和法治社会的进步，政府行政活动的重心正在从传统的社会秩序维护向社会公共服务转变，以与政府职能转变相适应;相应的，行政机关和社会公众也从传统相互对立的局面转向相互沟通、合作、服务，以更好地履行政府职能。同样，传统全能执“罚”、消极执法、“权力执法”的行政执法模式已不能满足社会新形势发展的需求，有限执法、积极服务、“权利”执法的新行政执法模式成为行政执法规范化建设的必然，从而推进政府依法行政的进程。

2.相关立法的不完善

迄今为止我国法律层面仅有一部调整风景区行政管理关系的行政法规——《风景名胜区条例》。立法体系的结构单一、立法内容的原始粗略已经远远不适应风景区资源开发和执法保护的综合治理诉求。

例如，在实际执法工作的过程当中，遇到的河道洗衣、裸泳、带客逃票等行为在地方法规中又找不到充分的依据，由此可见，风景区综合行政执法的当务之急就是要完善相关立法。

3.执法保障方面存在不足、执行难

一些风景区公安局存在着人手不足、任务繁重的问题，暴力抗法事件突发性强，在协调配合上也存在困难。由于没有对有关证件的审验、扣分、吊销等后续强制性制约手段，风景区内一些黑车倒客、乱停车辆、导游人员违规等行为的查處存在执行难的问题，影响了工作效果。另外，在违法建设的强制执行方面，申请法院强制存在着时间长、费用高、执行率低等诸多问题。虽然执法机关运用行政强制手段在一定程度上可以遏制违法建设的势头，但行政强制存在保障难、风险大和后续工作难处理等问题。

四、风景区综合行政执法的完善对策

1.深化执法服务理念

随着市场经济的不断发展和行政体制改革的深入推进，以服务行政为特征的行政民主化时代到来。风景区行政执法的目的就是为广大社会公众提供原生态的视觉享受和旅游休闲服务，因此，风景区综合行政执法更应当要重视服务理念。

首先，树立“以人为本、执法即服务”的理念。可以针对广大游客实施“首犯不处罚”、“轻微违法批评教育”等制度，尽可能地削减行政执法权力的强制性，让民主、服务等现代法治理念深深融入到风景区管理与执法的实践当中，最大程度地保障社会公众的权利和自由，这也是风景区综合行政执法的根本目的。

其次，尽量采用行政指导、行政奖励等强制性较弱的行政执法方式。当然对于那些严重破坏风景名胜资源和旅游秩序的违法行为，应当严格按照法律的规定公正执法。此时也得尽可能地听取当事人的陈述和申辩，向当事人说明据以处罚的法律依据并耐心地予以教育规劝，切实增强行政处罚的透明度和可接受性。

2.推进综合行政执法责任制建设

风景区综合行政执法是权力体系重构的复杂过程，事关公民权利保障大计，其综合行政执法权的行使应首先在内部受到法治的监控。因此，风景区综合行政执法责任制建设，应当渗透到体制构建和权力运行的各个方面。具言之，应包含以下几个方面：

（1）科学建设风景区综合行政执法责任制体系。该体系既包括实体规则，也包括程序规则;既包括内部管理，也包括外部执法行为。尤其是注重该体系与综合行政执法责任制考核体系的并重和衔接，统一纳入到风景区综合行政执法的绩效考评体系中。

（2）畅通风景区综合执法的外部法律责任追究机制。除了内部监督，还要加强外部行政执法监督体系，包括加强人大监督、行政监督、社会监督和审计监督。其中行政监督在明确通过行政复议渠道、加强行政层级监督的同时，也应注重风景区综合行政执法机关与相关职能部门之间的执法监督。只有实现风景区综合行政执法机关及其执法人员外部法律责任追究与内部问责的互通衔接，才能确保综合行政执法权力运行的法治化。

（3）合理编制行政执法自由裁量权基准和实施细则。进行行政执法的自由裁量也要根据各地方制定的法规、规章为主。一方面，下级行政执法机关要根据上级行政机关实行裁量基准制度文件的要求来制定本级的自由裁量权实施细则。另外一方面，根据本级实际需求来制定细则，但很可能和上级实施细则相冲突。因此，建议由国务院有关部门制定本系统的行政裁量权基准制度的基本原则、指导意见，同时充分考虑到地方实际和吸收地方意见，制定切实可行的裁量权基准实施办法。

3.完善执法机构，提升队伍执法能力

由于风景区管理涉及面广、法规规章数量大、执法门类多的特点，所以要建设一具有较高政治品德、专业素质的执法队伍，做到秉公执法和清正廉洁。从而让风景区行政综合执法工作能够做到从严要求，坚持有法必依、执法必严。

首先，完善执法机构，充实执法队伍。第一是要充分运用当前综合执法改革的有利时机，完善执法机构。明确各职能部门的执法依据、执法范围、执法程序等，形成各部门分工协作、齐抓共管的良好格局。二是要按照“三定”方案，科学设定内部岗位，壮大执法人员队伍，明确职能职责，完善考核激励机制，培养一批业务骨干。

其次，加强教育培训，不断提高队伍整体素质。为适应风景区执法工作需要，要有针对性地对执法人员进行业务培训，重点突出风景区保护、规划、建设、管理及旅游等相关法律法规的学习。公安、工商、林业等执法部门要严格按照执法要求，提高队伍执法水平，定期或不定期地组织执法人员参加各类业务知识培训。通过各种形式的学习，进一步提高执法人员的综合素质，做到执法工作正规化、程序化、合理化。

参考文献：

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[4]王学政.论行政执法行为规范化建设[J].中国工商管理研究，2007（7）：32

作者简介：

郑毅（1992--）男，汉族，江苏如皋人，中共如皋市委党校助理讲师，研究方向为政治理论教学与研究。