新刑诉法背景下人民监督员制度的发展

刘青松

(四川大学 法学院，四川 成都 610207)

一、人民监督员制度的困境与新发展

2003年10月，中华人民共和国最高人民检察院发布《关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定(试行)》，并在党中央和全国人民代表大会常务委员会的领导下开始了人民监督员制度的试点工作，我国人民监督员制度实践就此拉开了序幕。最高人民检察院发布的文件表明了人民监督员制度的监督范围仅限于人民检察院办理的自侦案件。如此限定人民监督员制度监督的范围可以说是不合理的。人民监督员制度，顾名思义就是由一般社会成员亲自参与司法活动，对人民检察院行使权力进行监督制约，但是这样的制约何以仅仅限于人民检察院办理的自侦案件。然而，结合当时的社会背景可以发现，这样特定监督的范围是由人民监督员制度设立的目的所决定的。当时，我国宪法明确规定人民检察院是法律监督机关，人民检察院对于职务犯罪案件享有自侦、自捕、自诉的“一条龙”式的审前权力，这样一种封闭的权力既缺乏其他权力机关的有效制约，也缺乏必要的外部监督，极易产生滥权的情形。而且当时检察机关反腐效果并不理想，开展的反腐活动也多是“雷声大，雨点小”，社会公众对于人民检察院在如此的权力配置下能否有效地发挥打击职务犯罪的作用以及是否能够公正地实施法律产生了质疑。为了回应这样的质疑，最高人民检察院提出了人民监督员制度的试点改革，可以说，人民监督员制度的产生是最高人民检察院对社会呼声的一种被动回应，如此也不难解释为何人民监督员制度的监督范围仅限于人民检察院办理的自侦案件。人民监督员制度几经发展，但是监督范围却一直限于人民检察院办理的自侦案件，在2015年12月发布的《最高人民检察院关于人民监督员监督工作的规定》第一条就明确规定“加强对人民检察院办理直接受理立案侦查案件工作的监督”的目的。但随着司法体制改革的深化，《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)的通过与《中华人民共和国刑事诉讼法》(以下简称《刑诉法》)的修改，与职务违法犯罪有关的案件已经转由国家监察委员会办理，尽管新《刑诉法》保留了部分职务犯罪案件由人民检察院自行侦查，但是这样的权力显然已经沦为一种“文本权力”，基本没有适用的余地。人民检察院已经基本不再办理自侦案件，因此，人民监督员制度的设立基础已经基本丧失，人民监督员制度是否还有必要存在已成为一种当然的质疑。

然而，新修订的《中华人民共和国检察院组织法》(以下简称《检察院组织法》)无疑否定了这样的质疑，与新《刑诉法》同时发布的《检察院组织法》第27条明确规定：人民监督员对人民检察院的办案活动实行监督。这是人民监督员制度第一次从人民检察院自我限权上升到法律层次的监督措施，其实施也具备了法律的保障。《检察院组织法》的修改对关于人民监督员制度是否有存在的必要的讨论起到“一锤定音”的效果，人民监督员制度还将继续得以实施。但是《检察院组织法》第27条仅仅原则性地规定了人民监督员依照规定对人民检察院的办案活动实行监督，并没有进一步对人民监督员制度予以细化规定，而所谓的“依照规定”也并不能起到指导性的作用，一方面能够与《监察法》以及新《刑诉法》衔接的新规定并没有出台，而之前的规定在新的司法环境中又基本不具有适用的可能性。在新的具体规定出台之前，有必要重新探讨与检视人民监督员制度，从而完善人民监督员制度，使人民监督员制度在新的司法环境中充分发挥其作用。其中有三个问题亟待探讨：其一，人民监督员的监督范围；其二，人民监督员的选任；其三，强化人民监督员的监督效力。

二、人民监督员制度监督的范围重构

《监察法》的出台以及新修订《刑诉法》的通过，对人民监督员制度最大的冲击就是人民监督员监督的对象已经不复存在。根据中华人民共和国最高人民检察院发布的《最高人民检察院关于人民监督员监督工作的规定》第二条，人民监督员监督的范围为人民检察院办理直接受理立案侦查案件中出现的11种情形(1)应当立案而不立案或者不应当立案而立案的；超期羁押或者延长羁押期限决定违法的；采取指定居所监视居住强制措施违法的；违法搜查、查封、扣押、冻结或者违法处理查封、扣押、冻结财物的；阻碍当事人及其辩护人、诉讼代理人依法行使诉讼权利的；应当退还取保候审保证金而不退还的；应当给予刑事赔偿而不依法予以赔偿的；检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情况的；拟撤销案件的；拟不起诉的；犯罪嫌疑人不服逮捕决定的。。如今，人民检察院已经基本不再办理直接受理立案侦查案件，如果继续沿用上述规定的监督范围，那么人民监督员制度无疑就会成为一种名存实亡的制度。因此，有必要重新构建人民监督员的监督范围。对于人民监督员的监督范围，学界也有相应的讨论，其中主要存在两种观点。第一种观点认为，人民监督员的监督范围不再仅限于某种案件类型或是某一办案阶段，检察机关的“监督、审查、追诉”三方面的职权都应纳入人民监督员的监督范围，但应当针对存在较大争议的或社会影响较大的案件。[1]另一种观点则认为，人民监督员的监督范围为检察机关对职务犯罪的起诉活动，包括提起公诉与不提起公诉，并将由监察委调查终结后移送到检察机关起诉的案件作为监督的重点。[2]笔者认为上诉两种观点皆存在一定的局限性，第一种设想将检察机关的“监督、审查、追诉”三方面的职权都纳入人民监督员的监督范围无疑过于宽泛，缺乏科学性与可操作性。人民监督员的设立是为了解决检察机关的部分权力缺乏必要的外部制约与监督，例如：监察体制改革前，人民检察院对于职务犯罪案件的立案，采取监视居住的强制措施，进行搜查、扣押、冻结等侦查行为的权力都是缺乏必要外部制约与监督的。而监察体制改革后，检察机关行使的部分权力已经变为对其他机关的监督与制约，对于这样的权力实属缺乏由人民监督员进行监督的必要。经验告诉我们“管得越多”就等于“什么都管不了”，将人民监督员的监督范围扩大至“监督、审查、追诉”很可能导致人民监督员什么都监督不了。而且将监督范围如此扩大，人民监督员对许多情形都缺乏必要的发现机制，就如之前的人民监督员制度虽然规定对人民检察院办理直接受理立案侦查案件出现的11种情形进行监督，但是由于缺乏必要的发现机制，其中很多情形都缺乏实际操作性，扩大至上述的监督范围也可能重蹈覆辙。该学界学者也认识到了这样的问题，并提出人民监督员监督的案件限于存在较大争议的或社会影响较大的案件。确实，这可以过滤掉大部分案件，减轻人民监督员不必要的负担，又使人民检察院可以得到更大范围的监督。但是这也带来一个问题，“存在较大争议”与“社会影响较大”究竟应当如何予以判断，以及应当由谁进行判断。首先人民监督员的性质决定人民监督员并不会常驻人民检察院，因此，判断主体不可能是人民监督员，那么这种判断无疑又回到了人民检察院，在判断标准不明确的情况下，其结果就是人民检察院挑拣案件由人民监督员监督。果真如此，人民监督员制度不仅不能够起到监督的作用，反而会成为人民检察院行使职权的背书。因此，将人民监督员的监督范围扩大至“监督、审查、追诉”三方面的职权不仅没有必要，也缺乏实际操作性。第二种将人民监督员的监督范围限于检察机关对职务犯罪的起诉活动的设想虽然很好地承接了之前的人民监督员制度监督的范围，但如此并不能完全发挥人民监督员应有之作用。一方面，将监督范围仅仅限于检察机关对职务犯罪的起诉活动过于狭隘，这无可避免地需要解决一个问题，检察机关对职务犯罪的起诉活动与一般犯罪的起诉活动有何实质性的区别，因此需要对职务犯罪的起诉活动进行专门的监督？在笔者看来，这样的区别并不存在。另一方面，将人民检察院对职务犯罪提起公诉的活动也纳入监督范围缺乏必要性，人民检察院提起公诉的活动并不具有终局性，其仍然需要接受人民法院的制约，实属缺乏由人民监督员监督的必要。

笔者认为，在深化司法体制改革的今天，人民监督员的监督范围应当设置为人民检察院针对所有案件的不起诉决定。首先，在重构人民监督员制度成为必然的今天必须破除先前规定的桎梏，其监督范围不应再限于人民检察院办理职务犯罪的相关活动。人民监督员制度的核心应当是解决人民检察院的部分权力缺乏必要的外部监督与制约的问题。在不起诉决定上，人民检察院不仅在处理职务犯罪中缺乏外部的监督与制约，在处理一般犯罪中也是如此。尽管针对不起诉决定我国《刑诉法》第179条规定了公安机关的复议、复核程序，180条规定了被害人的申诉程序，以及181条规定的被不起诉人的申诉程序，但是这些程序都为检察机关所主导，都没有解决人民检察院的不起诉决定缺乏外部监督与制约。其次，新《刑诉法》将认罪认罚从宽制度纳入我国刑事诉讼法律体系之中，这一改革必然带来人民检察院在公诉活动享有更大的自由裁量权，因此也更有必要对其公诉活动予以监督。并且新《刑诉法》第182条赋予了人民检察院一种新的不起诉权力。尽管该条为防止滥用，规定了最高人民检察院的核准程序，但是这样的核准程序依然是一种内部的监督制约，并不能抹杀外部监督的必要。最后，对人民检察院的不起诉活动由社会公众组成的组织进行监督也有其先例，并且其取得了很好的效果。例如：日本为了制约检察官所享有的巨大公诉权，尤其是检察机关享有的巨大的追诉裁量权，实行了检察审查会制度。而检察审查会最主要的功能就是审查确认检察机关所做出的不起诉决定是否正当。[3]日本检察审查会在监督检察机关公诉权方面发挥了巨大的作用，并且为了更好地发挥检察审查会的作用，日本国会在2004年通过了对检察审查会的改革议案，强化了日本检察审查会的监督效果。我国同样面临着检察机关公诉权缺乏外部监督的困境，在改革我国人民监督员制度时，有必要借鉴和吸收日本检察审查会的成果，将人民监督员的监督范围界定为审查检察机关所做出的不起诉决定是否正当，以完善我国人民监督员制度。

由此，人民检察院在做出不起诉决定之后，都应当将该决定送至人民监督员办公室，以便人民监督员有必要的途径了解相关情况，以决定是否启动监督。同时，人民监督员也可以接受被害人、告发人等案件相关人的申请以决定是否启动监督程序。

三、人民监督员的选任改革

人民监督员制度具有一个非常重要的特点，这就是民主性，该特点对人民监督员的选任与任期提出了要求，可以说，以适当的方式选任出能够代表广大人民群众，并能充分行使监督权的人民监督员，是人民监督员制度得以顺利、有效运行的核心。[4]人民监督员制度具有民主性，这是人民监督员制度相较于其他有组织的监督所具有的优势，同时人民监督员制度所具有的民主性本身就是一个值得追求与拓展的价值。我国《刑诉法》第6条明确规定了“依靠群众”原则，人民监督员制度正是“依靠群众”的一种体现，也是公民参与司法的一种重要形式。公民参与司法对司法民主、司法公正、司法公信力以及司法能力的提高都具有促进作用[5]。可以说，充分发挥人民监督员制度的民主性是人民监督员选任的核心考虑因素。基于此，《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》第九条明确了推荐与自荐相结合的人民监督员产生方式。其中的自荐方式为公民成为人民监督员拓宽了渠道，在一定程度上增强了人民监督员制度的民主性。但是，这样的规定在实践中却遭到了异化，有学者调研发现，自荐方式成为一种“附庸”，在产生的40位人民监督员中仅仅只有一位是通过自荐的方式产生，其他均为机关、团体、企事业单位与基层组织等推荐产生。[6]这不得不让人质疑，几乎所有的人民监督员都是与国家公权力有关的人，如何充分代表广大人民群众？这样的人民监督员的组成是否具有民主性？为此，学者倡导应当以“自荐为主、推荐为辅，鼓励自荐”为人民监督员产生原则，并且对此原则进行了实践。[7]此原则相对于《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》第九条的规定更具有优越性。其明确了推荐与自荐的主从关系，以自荐为主对于保证人民监督员制度的民主性具有重要意义。但是，以推荐与自荐作为人民监督员的产生方式仍然是一种在司法成本面前的一种退而求其次的选择。尽管，自荐相较于推荐在保证民主性上更具有优越性，但是自荐在保证民主性上仍然受到其他因素的制约。一方面，自荐的前提是公民具有充分的信息知悉能力，所有公民都有条件与能力知悉人民监督员制度的相关内容以及人民监督员的选任情况，但是这在当前中国显然是不现实的。中国社会公民的信息知悉能力呈现一种金字塔式的结构，信息知悉能力低下的人反而是社会的大多数，广大公民缺少了解相关信息的渠道。如此，自荐方式在体现民主的优越性受到制约。另一方面，自荐也以公民的积极主动为前提，但是从我国公民参与政治生活实践来看，大多数公民都较为被动，让公民自荐成为人民监督员又能具有广泛的代表性，这本身就是不太现实的。

鉴于此，有必要对我国的人民监督员的选任方式进行改革，而改革的核心目标就是保证人民监督员的民主性与广泛代表性，理想的情形就是每一个符合条件的公民都有机会成为人民监督员。日本为了保障检察审查会的民主性以及充分发挥审查职能，其检察审查会由从享有众议员选举权的人中随机抽选的11名检察审查员组成。[3]鉴于此，笔者认为，我国人民监督员可以从候选区域中拥有选举权的公民中随机抽选产生。具体来说，负责人民监督员选任工作的单位从待选区域中随机抽选出符合条件的拥有选举权的公民作为候选人，再直接与该候选人通过电话等方式取得联系并告知其人民监督员制度的相关情况、人民监督员的选任情况以及人民监督员的权利义务，接受候选人的咨询。之后征求候选人是否具有成为人民监督员的意愿，如果候选人具有成为人民监督员的意愿，那么再约谈候选人并对其进行面对面的审核；如果候选人无意于成为人民监督员，那么再随机抽取，直到符合要求的人数。如此，更有益于保证人民监督员的广泛代表性以及更好地履行监督职责，同时这种邀请参与的方式也更为被中国公民所接受。

四、人民监督员制度的监督效力强化

人民监督员制度作为一种监督机制，其能否充分发挥监督效果的关键在于监督强制效力的有无，缺乏监督强制效力的监督机制只可能成为一种为权力实施“正名”的工具。人民监督员的监督缺乏强制效力，监督过程形式化，是人民监督员制度难以发挥实效的根本原因，这也使得人民监督员制度为学者所诟病。[1]在之前的监督实践中，人民监督员根据案件情况对案件进行评议、表决，并形成表决意见，由人民检察院对该意见进行审查，若人民检察院的意见与人民监督员的意见相左，人民检察院应当向人民监督员进行说明，说明之后人民监督员仍有异议的，对此可以复议一次，但是复议的最后结果仍然为人民检察院所控制。可以发现，人民监督员的监督没有任何强制效力，人民监督员的监督更多的是一种发现异议的机制，但是对于案件处理的决定权仍然掌握在检察机关手中，由此可以得出一个结论，人民监督员制度似乎是一个可有可无的存在。虽然在实践中存在着经过人民监督员的监督之后人民检察院改变了之前的决定的情形，但是这也无可改变人民监督员的监督缺乏强制效力的事实。将监督效果寄希望于被监督人的自觉，这样的制度无疑是失败的。日本检察审查会也曾遭遇监督缺乏法律强制力的窘境，为了改变这样的状况，日本于2004年对检察审查会进行了改革，规定了起诉决议制度，检察审查会对于检察官不起诉的案件做出起诉适当的决议后，检察官在收到该决议后仍然坚持不起诉或者在3个月内未提起公诉，检察审查会又一次作出起诉适当的决议时，必须通知地方法院指定辩护律师代为提起公诉。通过起诉决议制度，日本成功地赋予了检察审查会监督的强制力，强化了检察审查会对检察官的监督。同时为了协调检察审查会的监督刚性与检察官的自由心证得到充分地尊重，保证公正以及程序正当，日本设立了指定辩护律师制度，在检察审查会第二次作出起诉适当的决议时，地方法院就必须指定辩护律师代替检察官行使公诉权。[8]

改革人民监督员制度的关键就在于赋予人民监督员监督的强制效力，但在赋予人民监督员监督的强制效力的同时，也应当尊重检察官的自由心证，避免检察官做出违背其心证的决定。然而我国又缺乏指定律师作为公诉人支持公诉的基础。因此，有必要在赋予人民监督员监督的强制效力与尊重检察官自由心证的权衡中提出一种具有实践基础的监督机制。因此笔者提出如下构想：检察官经过审查做出不起诉决定，应当将该决议交由人民监督员进行审议，审议不通过，则退回检察官，由检察官进行进一步审查，在此过程中检察官可以将该案退回原办案机关补充侦查与延长审查起诉期限，并在法定期限内再一次做出决定。该决定再交由人民监督员审议，人民监督员审议仍然不通过，则应当终止做出该决定的检察官对于该案的办理，并将该案交由其他检察官在综合人民监督员的意见的基础上重新办理。其间，在检察官做出不起诉决定之后，应当立即释放在案的犯罪嫌疑人，有必要的可以办理取保候审程序。