总体国家安全观下对海关杂草检疫监测工作的思考

王亚锋 宜宾海关（四川，宜宾，644000）

郭云霞 宜宾职业技术学院， （四川，宜宾，644000）

2014 年4 月15 日， 习近平总书记在中央国家安全委员会第一次会议上提出，要准确把握国家安全形势变化新趋势，坚持总体国家安全观，走出一条中国特色国家安全道路。 总体国家安全观是新形势下指导国家安全实践的强大思想武器，是对国家安全理论的重大创新。 生物和生态安全是国家安全的重要组成部分， 是人类生存发展的基本条件，是经济安全的基本保障，是政治安全和社会稳定的坚固基石，是国土安全的重要屏障和资源安全的重要基础。 海关外来杂草检疫监测是构建国家生物和生态安全屏障的关键环节之一。 在海关杂草检疫监测中贯彻总体国家安全观，是立足本职，维护国家总体安全的需要，是协调推进“五关”建设的需要，是切实履行社会主义新海关职能职责的需要。

1 海关杂草检疫监测的重要性

1.1 加强杂草监测是实行监管模式改革的需要

根据《海关全面深化业务改革2020 框架方案》（署综发〔2019〕59 号），到2020 年，要建立协同优化的风险管理制度，实行“两段准入”，对风险可控的检疫等其他准入风险可在口岸放行后实施“合格入市”监管。 “风险可控的检疫准入风险”中最重要的一个大类就是携带外来检疫性杂草籽实的进境粮食。 大多数检疫性杂草籽实与粮谷类货物大小形态相似，很难用技术手段清除，且口岸一般缺乏有效去除措施，只能先在口岸放行后再通过后续检疫监管来降低检疫风险。 而海关对进境粮食的后续监管中最重要的一项内容就是外来杂草的检疫监测，它是阻挡外来检疫性杂草入侵的最后一道屏障，也是最有效的屏障，通过及时监测，能在检疫性杂草开始定殖但还没有扩散的阶段及时予以有效措施铲除，防止检疫性杂草入侵，保护农林牧渔业生产安全与人民群众的身体健康。

1.2 加强杂草监测是保护生态和人民利益的需要

一般情况下， 检疫性杂草都具有高繁殖能力、高竞争力和生态可塑性、 生态适应幅度广的特性，一旦扩散， 很难根除。 如假高粱Sorghum halepense（L.） Pers.主要以种子和地下茎繁殖，每个花序可结500-2 000 个颖果，每株就可产1 万-2 万粒种子，据国外报道假高粱在1 hm2地里产生的地下茎总长度可达600 km，在一个生长季节将可产生5000 个节，每个节都可发芽长出植株， 即使地下茎被切成小段，只要有节，在条件适宜时仍能长出新株；紫荆泽兰Eupatorium adenophorum Sprengel 在其定殖前的2-4 周内，每周可生长1.43g，8 周即可成株，一旦入侵草场、林地和撂荒地，很快形成单优势种群落，同时，紫茎泽兰可以产生化感物质，抑制周围植物生长，导致原有植物群落的衰退和消失；豚草属Ambrosia spp.杂草具有很强的水分代谢能力，对缺水的忍耐度很强，将豚草从土壤中拔除后，几十秒就枯萎，然后放进水里，很快就恢复常态，在条件适合时能长成高大植株， 在条件不适合时也能生存和繁殖，在放牧、刈割、践踏等影响下，仍能再生生长，表现出强大生命力。

外来检疫性杂草入侵往往能够改变当地原有的生物地理分布， 打乱生态系统的原有结构与功能，给农林牧渔业带来严重经济损失，而且对人类的生存环境、 健康和文化也会造成严重不良影响。主要体现在以下几个方面：一是外来检疫性杂草入侵会导致严重生态灾难。 在遗传学水平，生物入侵可降低本地种的遗传多样性，甚至造成遗传多样性丧失，使群落结构趋于简单，群落部分功能弱化，物种多样性下降，导致生态系统多样性降低，系统的结构与功能被破坏，例如，紫茎泽兰、豚草等入侵后，可形成单一优势群落，导致本地物种多样性丧失，与直接经济损失相比，外来有害生物入侵对生物多样性及生态系统结构与功能的巨大影响，难以用数字来衡量；二是外来检疫性杂草入侵会导致农林牧渔等生产成本提高，产量下降，例如在同一地区，无紫荆泽兰分布的自然草坡，每公顷可产鲜草3600kg 左右，其他非牧草7500kg 以上，而当紫茎泽兰危害之后，每公顷牧草产量不到300kg，其他非牧草植物也未超过150kg； 三是一些外来有害入侵生物还能影响人类健康、破坏公共设施等，从而影响社会安全。 而且，入侵种还通过改变生态系统服务功能而干扰当地人们的传统生活方式，降低人们对自然生态环境的精神和美学享受，限制人们的户外休闲娱乐活动与旅游等。 例如，豚草和三叶裂豚草的花粉可引起人们发生变态反应，即“枯草热”病，损害人体健康，据统计，在美国每年大约有1 470 万人受这种病的折磨，人群发病率达2%-15%，用于这种病的治疗费用高达6 亿多美元。 因此，加强海关杂草检疫监测，是防控外来检疫性杂草入侵，保护生态环境与农林牧渔业生产以及保障人民群众身体健康的迫切需要。

1.3 加强杂草监测是海关履行法定职责的需要

党的十九届三中全会后，原国家质检总局的出入境检验检疫管理职责和队伍划入海关总署，海关的行政领域进一步拓宽， 职能职责发生了较大变化。 《进出境动植物检疫法》规定，国家动植物检疫机关和口岸动植物检疫机关对进出境动植物、动植物产品的生产、加工、存放过程，实行检疫监督制度；《进出境动植物检疫法实施条例》规定，口岸动植物检疫机关可以根据需要，在生产、加工、存放进出境动植物、动植物产品和其他检疫物的场所实施动植物疫情监测；《进出境粮食检验检疫监督管理办法》规定，检验检疫部门应当在粮食进境港口、储存库、加工厂周边地区、运输沿线粮食换运、换装等易洒落地段等，开展杂草等检疫性有害生物监测与调查，发现疫情的，应当及时组织相关企业采取应急处置措施，并分析疫情来源，指导企业采取有效的整改措施。 机构改革后，上述职责都归入海关，加强海关杂草检疫监测是海关履行法定职能的重要体现。

2 现阶段海关杂草检疫监测中存在的实际问题

2.1 基层一线监测力量严重不足

海关对外来杂草的检疫监测和应急处置虽然有法可依，但该项工作对专业技术要求较高，监测人员应具有植物学专业背景或者至少接受过比较系统的杂草检疫监测和鉴定培训，掌握杂草检疫监测的常规技术，熟悉常见杂草的植株形态和鉴别特征，能制作供鉴定用的植株标本。 符合上述条件的一线关员数量较少，甚至有些隶属关很难找到能独立承担杂草检疫监测的关员。 随着机构改革后各直属关和隶属关“三定方案”的陆续出台和原关检人员的职责再调整，有很多原来从事杂草检疫监测的同志调离了监测岗位，一线监测力量进一步削弱。

2.2 系统内对杂草检疫监测的研究支持不够

海关一线监管关员并非专业的植物分类学专家，也很少有时间专门研究分类学问题，所以需要简单明了的杂草检疫监测工具书作为参考，最好是图鉴、图谱等。 “一图胜十言”，一本详细清晰的杂草植株鉴定图谱将使基层杂草监测工作事半功倍。 目前系统内对杂草检疫的研究主要集中在杂草籽实的形态学鉴定，已出版了《杂草种子彩色鉴定图鉴》《杂草种子鉴定图说》《杂草种子图鉴》等多部书籍，极大提高了口岸检疫性杂草的截获率，但是到目前为止系统内尚没有一本专门针对检疫性杂草植株形态的图谱出版，非常不利于口岸杂草疫情的监测和早期处置。

2.3 一线关员对杂草检疫监测的重要性认识不足

海关杂草检疫监测是“两段准入”模式下对外来检疫性杂草疫情预警和防控最有效的措施，也是“预防为主，综合防治”方针在植物保护中的实践应用。 随着国家全面开放新格局的进一步构建，口岸通关时间将进一步压缩，口岸通关模式将进一步便利化， 大量重要的工作要在后续监管环节开展，外来杂草检疫监测与疫情处置将是防控进境粮食等货物携带检疫性杂草风险的最后一道屏障。 长期以来，因为检出率等绩效考核指标的激励，口岸外来杂草检疫的重点放在检疫性杂草籽实的口岸截获方面，各进境粮食指定口岸（指定监管场地）的检疫性杂草籽实检出率屡创新高，新的检疫性杂草种类不断被截获，但是一线官员普遍对杂草检疫监测的重要性缺乏必要认识， 工作重心向口岸监管倾斜，后续监管力度相对较弱。

2.4 企业的杂草监测义务难以履行到位

《进出境粮食检验检疫监督管理办法》规定，进出境粮食收发货人应当建立并实施疫情防控体系，海关应当指导与监督相关企业做好疫情控制、监测等安全防控措施。 但是在实践中相关企业的杂草疫情监测工作很难做到实处，主要原因一是企业未能充分认识到进境粮食携带的检疫风险，二是大多数企业不具备开展杂草疫情监测的技术力量，从而导致很多企业的杂草疫情监测制度只呈现在纸面上，履行外来有害生物疫情监测与控制的主体责任不到位，存在很大的外来检疫性杂草定殖扩散隐患。

3 加强海关杂草检疫监测的措施探讨

3.1 加大对一线杂草监测的技术支持力度

建议总署组织相关技术中心、重点实验室等技术力量，针对包括《中华人民共和国进境植物检疫性有害生物名录》中的杂草、列入对外协议中关注的杂草、海关总署相关文件（如警示通报等）列明应进行管理的检疫性杂草， 以及未列入上述名单，但是已在我国口岸截获过且非中国原产、对经济环境有一定负面影响、尚未在本辖区正式报道或监测到的外来杂草，搜集参考国内外相关文献资料，或者通过在实验室条件下隔离种植观察， 补充完善叶、茎、花、果实等杂草植株重要形态识别特征，并根据各种检疫性杂草的生物学特性提出科学可行的监测要点，包括监测时间、监测区域、监测方法等，整理成册出版，分发给各基层监测岗位，为一线杂草检疫监测提供科学可靠的定性判定依据和参考。 此外，各监测区域如进口粮食装卸码头及周边、进口粮食储存加工场所及周边、进口粮食调运路途沿线等重点监测区域，可以在做好本底杂草调查的基础上，将本底资料拍照汇编并定期修订更新，便于日后监测中对照参考确定非本底种类。

3.2 优化杂草检疫监测评价体系

借鉴检疫性杂草籽实截获管理模式，将杂草检疫监测成效纳入总署绩效考核体系，将重要外来杂草的监测发现率、发现频次等作为评价国门安全职责履行程度的重要指标之一，用绩效考评引导海关各部门对杂草检疫监测的重视。 完善进境动植物资源共享服务平台等疫情监测系统的数据采集功能，扩大数据采集面，能够对各直属关和隶属关的监测情况进行实时采集并适时通报，充分利用大数据技术进行直属关区范围甚至总署层面的检疫性杂草发生动态分析，为制定检疫措施、发布警示通报提供数据参考。

3.3 增强监测透明度，充分利用系统外资源

杂草检疫监测工作对技术和经验的要求较高，尤其是对外来检疫性杂草或者国内尚未正式报道过的杂草种类而言。 此外，杂草的鉴定标准具有国际化、客观化的特点，有很大的开放性要求。 目前海关系统内专门研究杂草监测、鉴定的专家和专业人员比较缺乏，但是系统外比如中科院植物所、各类高校、 植保机构等单位都具有比较雄厚的人才资源， 海关可以探索建立与这些单位的协调联系机制，充分利用系统外的技术力量，及时解决杂草检疫监测中遇到的技术问题， 并邀请系统外专家，对海关的《外来杂草监测技术指南》等技术方案和有害杂草处置措施提出科学建议，提高海关监测处置工作的科学性和可操作性。 此外可探索将海关杂草监测数据与系统外相关数据库对接，如中国科学院植物研究所主办的中国植物图像库，面向社会大众开放，注册会员既有植物所研究人员、高校植物分类学者，还包括大量的植物分类个人爱好者，用户将拍摄的植物图像上传后会向全网开放，供其他用户参考，其他用户也可以对原作者的鉴定结论进行纠正和讨论， 进一步提高外来杂草鉴定的准确性，对于一线难以鉴定到种或者有疑问的杂草，也可以在该平台求助专业学者帮助鉴定，提高鉴定效率。

3.4 加强高科技产品在杂草监测中的应用

在海关杂草检疫监测中使用先进技术与装备，是科技强关的必然要求，也是提高杂草检疫监测效率、保证监测效果的有效途径。 目前市场上已有“形色识花”等多款具有植物识别鉴定功能的APP 被开发出来，拍照识别仅需数秒，识别准确率较高，应用在海关杂草检疫监测中可以快速识别常见杂草种类，大大提高监测效率。对于一些因客观条件限制人力难以到达、 存在安全风险或者难以全面覆盖的监测范围，如港口作业区、内河航道沿线、铁路沿线区域等， 可以使用无人机进行监测， 保障监测人员安全，确保监测无死角，便于及时发现早期外来杂草疫情，迅速采取有效措施予以根除，防止蔓延扩散。

3.5 加强监测知识普及，形成综合监测网络

开展外来杂草检疫监测是进境粮食生产、加工、存放企业履行疫情防控义务的重要环节，海关要通过各种途径提高企业对杂草检疫监测重要性的认识，提升企业自身的监测技术能力。 对相关企业进行备案审核时， 可以重点关注其疫情防控能力，促使企业按照规定主动落实外来杂草疫情防控主体责任；定期对企业进行外来杂草检疫监测与控制的专题培训，内容既要包括相关法律法规和规定宣传，也要包括外来杂草入侵造成重大经济损失的典型案例、外来杂草检疫监测技术、重要检疫性杂草形态识别特征以及发现疫情后的控制措施等；海关可以帮助企业建立工厂周边杂草本底资料与图谱，带领企业防疫人员进行杂草监测实践，帮助企业培养杂草监测防控技术骨干；探索组织以相关企业为参加主体的杂草监测鉴定技能竞赛，并且可以参考风险分级管理模式，对疫情监控技术能力较强的企业，在进境粮食检疫审批、指定企业考核、调运审批等环节给予相应程序简化和便利。

3.6 加强风险分析、预警和快速反应机制

加强对境外有害杂草发生、流行情况的信息收集和分析工作，尤其是要重点关注与我国贸易往来密切的国家或地区的新发杂草疫情动态，结合口岸截获情况，及时发布警示通报或疫情预警，方便一线监管部门采取迅速应对措施， 加强疫情监测，切实降低外来有害杂草入侵风险。 可以探索在直属关或总署层面， 组织针对进口粮食指定监管场地、进口粮食加工使用企业等高风险区域的定期专项监测，运用大数据手段分析对比监测数据，形成数学模型， 帮助进行外来检疫性杂草入侵风险分析，防控风险于未然。