清末天津试办地方自治的过程及其影响

崔 婷

（天津美术馆，天津 300000）

一、天津试办地方自治的原因

清朝末年，清政府为了应对时局，推行新政。预备立宪是清末新政中的一项重要内容，清政府之所以筹备预备立宪，是企图达到皇位永固、外患渐轻、内乱可弭的目的。一方面，应付日益高涨的要求实行资产阶级民主政治的社会舆论，拉拢资产阶级立宪派，打击资产阶级革命派；另一方面，力图加强官绅联合，维持社会秩序，更好地镇压人民的反抗斗争，以维持摇摇欲坠的统治，地方自治也伴随着立宪运动而发生。

二、天津试办地方自治的过程

经过数十年的惨败和痛苦反思，清政府决定改革内政。袁世凯决定先在风气开化较早、文化程度较高的天津试办地方自治。

（一）准备阶段

光绪三十一年六月十八（1905 年7 月20 日），袁世凯认为当今时局民智不开，必须由官绅入手教化民众。为达到祛锢蔽而广见闻的目的，需要派遣少年英才外出游学，年长更事者外出游历。“方今时局更新，唯有上下一心，博采邻邦之良法，此项官绅游历为目前行政改良之渐，即将来地方自治之基。”［1］1162由此可见，袁世凯对试办地方自治早有筹划，派遣官绅出国游历，为后期推行地方自治培养了人才，铺垫了道路。

（二）实施阶段

1.天津府自治局

光绪三十二年七月初十（1906 年8 月29 日），袁世凯在天津设立自治局，委任天津府知府凌福彭、翰林院检讨金邦平会同筹办。“本局以准备地方自治为宗旨，故名曰自治局。暂设于天津府署。所有章程均参酌各国制度，准以本地民情风俗。先由天津府属办起，随时详请督宪核夺。”［2］35天津自治局还制定了一系列办公规则，为后期开展自治活动作准备。

2.天津府自治研究所

“为普及自治智识起见，附设自治研究所一所，暂借东马路宣讲所开讲。”［3］自治局在天津初级师范学堂内设立地方自治研究所，“本所附属于自治局，研究地方自治之学理、法则，以普及各属、实行无阻为宗旨”［4］37。自治研究所调集留学日本法政学校毕业官绅为研究学员，“选送天津各属品学较优，富于经验而孚于乡评之绅董入所研究、讲习”［5］36。 光绪三十三年十二月（1907 年1 月）初，天津府自治研究所学员第一班毕业。毕业学员均回原籍帮地方官办理地方自治事宜，研究关于地方自治之法政知识、培养议事人才。

3.天津县自治期成会

光绪三十二年九月（1906 年11 月），凌福彭请示袁世凯先成立天津县自治期成会，“先于议事会、董事会之先，设立天津县自治期成会，招集本邑学界、商界及素在本地办事之绅士共同协议”［6］38。经过一段时间的筹备，“自治局拟于十一月初二日在天津府署内开议自治期成会，特请在会各绅董届时齐集会商，期收集思广益之效”［7］。天津县自治期成会成立后，官绅一起训练人才、宣讲自治法理、调查地方实况，开启了普通民众参与政治改革的先河。

4.天津自治学社

天津县自治期成会学员“研究四个月毕业后备回原籍，筹设自治学社，为定学社通则，以研究所得者传习之”［8］1520。天津自治学社有组织有计划地培养自治学员，再让其回乡筹办地方自治，宣传在自治研究所所学理论与实施办法。这种人才培养模式，有利于发挥学员自身优势，得到乡民的认同，天津地方自治得以迅速发展。如“邢台县自治员高登阁等禀称组织自治学社”［9］，“玉田县研究自治毕业学员刘善甫禀开办自治学社”［10］。

5.天津县议事会

天津县自治期成会设立后，“共开会议十有九次，议成章程一百一十条”［11］60。经过一系列准备工作，接下来筹备选举事宜。选举采用复选举制，初选完毕，进行复选，选举流程严肃认真且公平公正并具有时效性。光绪三十三年七月初十（1907 年8 月18 日），天津县议事会正式成立。“自治局于初十日在阁津会馆内举行天津县议事会，因自治成立即以是日为始，由该局函知巡警局传饬各局挨户传知，均于是日悬挂国旗以为纪念。”［12］开会选举议长、副议长，并由议事会按照章程自行筹设董事会。

天津县议事会是天津乃至全中国最早的民选地方自治机构，加强了地方政府和群众的联系，对提高人民的参政意识、推进地方政治革新，具有一定的进步意义。

三、天津试办地方自治的影响

（一）开创了中国民主选举基层政权组织的先河

天津在试办地方自治的过程中，为推动选举进程，宣传了西方的宪政思想，间接传播了民主知识，让广大民众如沐春风。天津县议董两会的选举活动，开创了人民选举代表或直接参加地方事务的先河，是近代行政体制的一种进步表现。同时，也为接受新式教育的民众提供了进入政治舞台的渠道，有利于改变传统的基层政权组织形式，对地方政治体制朝着民主方向发展大有裨益。因此，天津试办地方自治给中国社会带来了一种新气象，推动了基层民主政权组织的发展。

（二）开创了基层政务信息公开的监督模式

天津县议事会成立后，在基层政务信息公开方面做出了榜样。“一本会特设报馆旁听席，赠予本县境内各报馆旁听券一张，以便来会旁听。”［13］为了使信息传播范围更广泛，还刊登广告：“敝会于十月十八日曾约请本埠各报馆在本会开茶话会，当公同约订旁听简章八条，此次约到已有十一家，尤恐未即周知。拟凡未经敝会约到之报馆及此次后续开之报馆均可随时到敝会事务所索取旁听券。”［14］

紧接着，《大公报》专门开设“关于天津地方自治事宜之文件”专栏，详细介绍地方自治的情况。同时，公开经费财产信息，“董事会经费已由吴京卿议准，本年由捐务项下拨银六千两开办，明年自正月起每月拨给银一千两作为常年经费”［15］。天津县议事会主动公开政务信息的模式提升了其公信力，有利于地方自治的推广，同时有利于维护民众的知情权，发挥舆论监督的作用。

（三）推动了中国向现代化社会转型的进程

天津试办地方自治，颇有成效。清政府也对天津试办地方自治的成果加以褒奖并极力推广，“天津试办自治粗具规模，本省士民渴望已久，亟应谋及全省，一律成立”［16］。“据大概统计，1908 年前，国内直接以研究并促进地方自治为宗旨的社会团体约有30 余个，筹办或试办地方自治的组织机构约有60 余个。”［17］104

试办天津地方自治期间，民众对天津县议事会期望较高，纷纷请求议事会介入，如“鲜姜杂货鲜果众号玉成号商人毕文衡等在议事会递有说帖，为整顿市面生意裕税便商，恳请议事会转详”［18］。1907 年，天津遭受春旱秋涝灾害，天津县议事会向赈抚局提议设立平粜，救济灾民。“就城厢内外及四乡瘠苦之区饬行推广，俾米面各铺，庶免藉口铜元任意增长价值，而阁邑穷黎得免饥寒，不至为暴。”［19］天津县议事会积极与各部门交涉，调解经济纠纷、推行市政建设、完善公益救助、改良地方自治等，给民众以满意的答复，推动了中国向现代化社会转型的进程。

综上所述，天津试办地方自治，在理论和实践上均取得了一定成效，对中国社会转型有一定的影响：第一，开创了中国民主选举基层政权的先河；第二，开创了基层政务信息公开的模式；第三，推动了中国向现代化社会转型的进程。“师法造化，参酌古今”，天津试办地方自治，瑕不掩瑜，放在今天也依然值得我们去进行研习、批判与借鉴。