“三权分置”下宅基地资格权的权属界定及制度设计

■吴 婷

（安徽大学法学院，安徽 合肥 230031）

宅基地“资格权”的提出是宅基地权属改革的重要方面。当前“三权分离”不断深入发展，对于规范宅基地管理提供了完善的权属体系，将深深扎根在农村宅基地制度的深远发展历史当中。其既要在当前科学完善的体制下不断体现相关主体拥有的权利属性，同时也要根据内、外部环境的变化进行科学的改变，从而更加高效地应对来自各个方面的挑战，以此推动宅基地使用权和其他权利的分离，发挥其身份性价值。

一、宅基地“资格权”的概念引入

（一）宅基地三权分置政策提出的历史必然

宅基地制度是我国关涉土地权利的独有制度，对于具备社会福利和民生保障机制的宅基地使用权应当从多个方面进行规范约束。随着农村地区经济产业发展的逐步变革，农村所拥有的各项资源表现出了更大的资本属性，农村生产状态不断经历转型。宅基地作为农民最宝贵的财富，虽然具有巨大的实用价值，但却无法通过市场模式体现出其商业属性，在一定程度上限制了农民发展。传统的宅基地所有权与使用权模式，已然无法顺应目前农村发展的需求。为盘活农村闲置土地，助推乡村振兴，我国提出了宅基地“三权分置”的政策意见。

（二）宅基地“资格权”概念的引入

“宅基地资格权”被设计为政策权利之一，设计此种权利的目的是针对原来的宅基地集体所有权以及宅基地使用权进行分离并且分别作出规定，以此均衡农民居住权和宅基地流转两者间的联系。

就其本质而言，宅基地资格权的概念囊括了两种层面的意思：一是农民可以根据宅基地资格权要求农村集体经济组织无偿分配宅基地；二是农民可以抵押的形式将宅基地资格权转让给市场，以宅基地资格权为基础进行租售并取得相应的财产收益。换而言之，宅基地资格权不单单是农民请求其所在的集体经济组织分配宅基地的一类资格，亦是农民把自己所拥有的宅基地使用权放入市场交易之后，从宅基地使用者手中收回宅基地的一种权利。

事实上，自从我国提出“稳步推进农村土地制度改革试点”至今，获得了诸多具有极高效率的实操经验，不过实践中实现“宅基地资格权”仍处于初步状态，具有较多的争议和不确定性，所以界定宅基地资格权的含义和作用有着重大意义。

二、宅基地资格权的权属界定

（一）宅基地资格权的法律性质界定

为了全面掌握我国当前农村宅基地的情况，2015年在多个试点地区进行了宅基地制度改革，各实践区根据当地现实状况订立了宅基地政策。从宅基地资格权的性质来看，浙江义乌、河北定州、江西余江等具有代表性的地区倾向于将农民资格权的性质界定为成员权，而北京大兴等地区则倾向于将其界定为用益物权。宅基地使用权的属性不明晰，会不利于宅基地资格权的健全，不利于各实践地区的发展。要想顺利推进“三权分离”政策的实施，保障宅基地农民的资格权利是首要面临的问题。

学界目前关于宅基地资格权的内涵存在三种学说，第一种学说是剩余权说，该学说主张，与宅基地有关的三种权利当中的资格权，仅仅是对宅基地享有所有权的主体在移转该使用权特定期限之后，对于原来的宅基地的剩余使用权。第二种学说是成员权，该学说主张，资格权应当归入到成员权的范围，凡是依然具备成员权的，在满足法律规定要求的情况下，就能够请求重新获得特定范围的宅基地。第三种学说是宅基地使用权说，该学说主张，资格权便是原先的宅基地使用权。以上三类学说都是不够完整的，依照第一种学说，对宅基地享有使用权的主体在转让该使用权之后，其依然有权利请求原来的使用权。但是为何集体成员可以重新享有原来的使用权，当前并不存在有关的系统论证。尽管成员权理论在宅基地配置环节关注了成员权的价值所在，然而宅基地配置结束之后，资格权就已荡然无存，这明显是和法律相违背的。其原因是对宅基地享有使用权的主体，在移转该权利之后，还有权依照资格权要求获得剩余的使用权。而第三种学说则主张，资格权便是原来所具有的宅基地使用权，其并未关注到资格权自身所独有的作用，其不单单是一类财产权，并且还具备居住保障权的属性[1]。

1.不宜定性为次级用益物权

在现实情况中，诸多学者主张将宅基地资格权归属于次级用益物权的范围，其提出此种主张的缘由是，对宅基地享有使用权的主体，尽管无法将该使用权当做客体加以转让或赠予，但是为了辅助用益物权的行使，可以通过合适的方式引入次级用益物权模式，最终设计出一个科学的“用益物权-次级用益物权”权力构成机制。

《物权法》明确将宅基地使用权归为用益物权的范畴，并且限定了该权利的获得、行使和移转。在处理现实问题的过程中可采用国家权力部门制定的《土地管理法》与其他法律规范。通过具体的法律条文对宅基地资格权的属性进行明确说明与规范。通常说来，宅基地作为区别于城市用地的一种特殊资源，其使用权的充分实现建立在资格权设置之上。所以从这个角度来说，表现在使用权方面的次级用益物权为资格权[2]。

现实当中，资格权缺乏确定为用益物权的各种内、外部条件。第一，资格权自身具有独立的功能属性，与所有权不同，但内在功能存在很大的一致性，而次级用益物权的界定却在很多方面模糊了其功能属性。之所以设置资格权，目的是促进宅基地流转更加科学、顺畅。第二，将该权利界定成次级用益物权会造成宅基地所有权的设计无法发挥其应有的作用。尽管根据中国当前的法律，虽然农民并不拥有宅基地的所有权，但现实当中其长期拥有使用权，实质上是拥有宅基地的所有权，对于集体组织来说，其所拥有的所有权在本质上是虚拟的。如果构建“所有权——用益物权——次级用益物权”制度体系，将使宅基地所有权进一步失效。村集体依照法律规定，针对宅基地进行分配、使用和收益等相关责任将会得到约束，无法有效开展管理，有碍于保障农村社会的安定。

2.宅基地资格权应回归为成员权

实践中，农村宅基地使用权以及所有权可以按照现行法律体系合理划归为财产权或者物权的范畴之内，资格权因为与所有权相比存在着财产权属方面的不同，与使用权相比存在归属方面的不同，其一方面具有一定的人身属性，另一方面又具有一定的财产属性。分析资格权的具体权利属性可以发现，其人身权性质并不单独存在，财产权性质同样也不单独存在，但这二者都具有一定的权能。所以，资格权在本质上就是一种成员权，拥有这种权利即代表在一个组织当中，个体可以拥有相关利益。此项权利是针对权利主体获得宅基地资格所作出的规制，与物权不在一个共性范畴之内，应当以成员权属性对资格权予以认识。当前关于成员权存在多个观点，比如，部分学者认为社员权就是成员权，个体如果拥有社员权，那么其可以拥有财产权利，并可以在社团当中实施一定的管理行为。根据另外一部分学者的观点，成员权代表的是一类权利的集合，即一旦拥有成员权，那么个体就可以享受相关一系列的权力。

虽然学术界关于成员权形成了各种学术观点，但资格权满足成员权的基础特征属性：第一，获得者依然属于农村集体经济组织的成员之一是取得宅基地资格权的前提条件，只要公民是属于农村集体经济组织成员之一，该公民便能够依法获得宅基地资格权，倘若失去集体成员的身份，该公民也就不再继续拥有宅基地资格权；第二，宅基地资格权的存在是基于集体组织这个机构，并且只能在该组织中才得以存在，离开集体经济组织，成员权也就失去了存在的意义；第三，宅基地资格权虽然是在国家法律规范体系下存在并发挥作用，但各个地区的农村集体经济组织存在很大的差异性，所以成员权也是因为这些组织内部的规定和意思自治内容而产生[3]。

另外一些学者则认为，资格权具有的属性同民法上的期待利益具有高度相关性。第一，拥有资格权，即说明该权利主体可以拥有期待性财产保障利益。第二，当前国家法律规范体系下的农地体系权利构造相对来说非常固定，针对宅基地的三种权利进行分别规定，实质上是健全了当前已有的宅基地政策，而非针对该政策加以否认。“三权分置”使得宅基地运转更加高效，其价值可以在更大方面体现出来，而且与之前实施的两权分离体系并不矛盾。“宅基地资格权”充分尊重原有法律规范确定的所有权与使用权，从本质上来说，其没有改变成员权的特征，仅仅是表现为一类期待利益[4]。

（二）宅基地资格权的权能内容界定

权能是主体依照其所拥有的各类权利施行多种外部行为的可能性，故对权利内容的明确界定，有利于规范主体权利的行使方式，促进权利目的的实现。宅基地资格权所具备的权能重点涵盖下列几种：

1.宅基地分配权

“农村居住户”具有要求集体依照本地相关法律规定，通过无偿的方式为其配置特定范围的基地用来建造房屋，进而提出宅基地使用请求。所以，拥有宅基地分配权是成员达到其拥有居住房屋等基础生活保障目的的主要依托，具备了宅基地的生活保障性质。基于司法视角而言，应该保证宅基地分配权的主体在法律规定的范畴里通过其自身的意愿行使此种权利抑或是资质的要求，也就是应该完全遵循，而且维护权利主体和集体形成的获得配置宅基地方面的共同意思。仅有在宅基地资格权初始取得制度当中，切实遵循设置目前的合意原则，才可以恢复物权法将该权利确定成用益物权的私权利性质，以此有效维护农民得以合法使用宅基地。

2.宅基地处分权

农民对通过初始分配或受让的方式取得的宅基地使用权具有抵押、出租以及转让等处分权能，且依资格权受让的本集体的宅基地使用权和其初始分配取得的宅基地使用权在权利内容方面不会因权利取得方式的差异而有所不同，农民可以享受完整的宅基地使用权，然而在行使权利的过程中会遭受一定的约束。在目前倡议加强宅基地使用权用于物权性质，可针对宅基地的三种权利进行分离并且分别作出规定的环境之下，农民有权依照特定的条件，针对宅基地使用权作出合理处置，可以自己使用，也可以在将宅基地出租、抵押等符合条件的情况下流转其使用权。

3.宅基地收益权

此处所提及的收益权所指的是，享有宅基地资格权的主体将其所拥有的所有亦或是部分宅基地转让给他人，亦或是将宅基地退回集体组织，因此而获得转让价格和退出补偿费用的权利，此项权益并不包括使得宅基地资格权和使用权一同消灭的征收所做出的补偿，除此之外也不包括农户因为自行利用宅基地而获得的经营收入。详细而言有两种：第一种是流转收益，也就是权利主体针对宅基地采取出租、交易、抵押、入股、出资等形式，将使用权转移给其他人员，用来开展符合法律规定的项目建设以及经营活动，因此而获得等价收入。第二种是宅基地使用权退出补偿。当前实行的法律规定，针对农户退出农村宅基地资格权和使用权，自愿抛弃集体组织成员所应当享有的权利，并不具备统一性的补偿规定。在现实情况中，地方政府通常会根据征收补偿的标准，为农户提供费用补偿。针对在短期内不愿退出宅基地，但是又无法寻找到适宜的流转途径，仅能把宅基地退回给集体组织的，则由于不能采用征收补偿的规定而仅能要求集体组织提供费用补偿。

4.宅基地救济权

《物权法》明确指出了集体经济组织、村委会抑或是负责人员侵害集体成员利益的，可以要求法院作出判决予以撤销。因为宅基地资格权是基于集体组织成员权发展而来的，以上所提及的针对集体成员加以救济的方法也可被用来对宅基地资格权受到损害的农户进行救济。在资格权人的利益遭受侵害的情况下，资格权人可依法提出撤销决定的请求。除此之外，资格权人符合法律规定所获得的宅基地受到集体亦或是其他人员违法损害以及占用的情况下，资格权人还有权要求加害人返回其宅基地，并且消除因为违法占用宅基地所产生的影响，则由于不能采用征收补偿的规定而仅能要求集体组织提供费用补偿[5]。

三、宅基地资格权的制度设计

确定了资格权的法律内涵之后，需要进一步细化规则设计，以完善资格权的实施路径。

(一)宅基地资格权概念法定化

当前实行的法律并未针对农户资格权的明确作出说明。所以，有关部门应当通过立法等手段确定农户资格权所具有的高效作用。首先，需要丰富《民法典》关于成员权的规定，继而采用修订有关法律规定的方式确定农户资格权成员权的性质，同时对其权能范围进行界定；其次，关于农户资格权的流转，由于该权利最为核心的作用是维护农户基础居住权利，所以需要严格界定其流转的范围，不应当超出组织范畴，而且通过严格的法律规定约束其不能用于抵押或者担保，确保农民可以随时拥有该项权利，可以采用转让、替换、赠与等形式。

宅基地资格权虽然尚未纳入法律，但其具备了入法基础，包括权利基础、政策基础以及实践基础。首先，宅基地资格权法定化具备权利基础。一是享有资格权的前提条件是该公民属于农村集体经济组织的成员之一。二是宅基地资格权的对象为农民的宅基地，以及在宅基地上建造的房屋及其附属设施。三是农民拥有资格权即可以根据需要，随时向组织提出申请，拥有相应的权利和宅基地使用权市场化后的收益权。其次，宅基地资格合法化具有政策依据。自从十八届三中全会指明了必须向农民授予更为广泛的财产权至今，中央陆续颁布了诸多维护农民宅基地使用权的有关制度，使得宅基地使用权可以进入市场流通和转让，据此提高农民的收益，为宅基地资格合法化奠定坚实的政策基础。中央在2008年下发的一号文件中提出，应当针对与宅基地有关的三种权利进行分离、做出分别规定，为宅地资格权的设计和规定奠定坚实的政策基础。最后，宅基地资格合法化具有现实依据。宅基地资格合法化具有广泛的实践基础，2015年以来，我国宅基地改革试点工作逐步在浙江省义乌市等地区开展，积累了丰富的实践经验[6]。

（二）宅基地资格权的认定与确权登记

1.厘清资格权取得的认定标准

农户资格权的目的是保护集体成员的基本居住权益，实现宅基地的社会保障功能。资格权是以集体成员身份为基础而获得的一种专有的成员权。然而中国当前实行的法律，对于集体成员的范畴并未作出清晰界定。所以，需要构建一个完善、科学的集体成员确定机制，根据实际发展情况来看，不同省市地区对集体成员身份进行的确定工作依据不够统一，所采用的标准各有差异等。建议在国家层面制定集体成员资格认定的基本标准，遵循国家立法和集体自治相联系的要求。允许各集体经济组织因地制宜制定具体实如天津市以户籍，辅之生产、生活保障为标准;重庆市以固定的生存生活加生活保障，辅之户籍为标准施细则，完善成员认定标准内容，优化资格权利取得机制。

2.完善资格权的登记颁证制度

保护农民资格权利的最好办法是做好资格权的确权登记颁证工作，用合法有效的证书确认农民资格，确保农民权利的明晰和稳定，明确农民作为资格权利人，有权接受本集体成员的宅基地转让，便于资格权利的明确有效行使。同时，出台资格权登记的有关规定，亦有助于增强农村集体经济组织针对宅基地开展管理工作，使其掌握集体宅基地的整体利用与剩余情况，合理规划和把控宅基地。资格权登记发证由县土地行政主管部门负责。资格权证书应当载明权利人详细身份情况、家庭成员及所属集体经济组织的情况，以及权利人可以转让的宅基地最大面积等，以确保集体宅基地在成员之间的公平、合理分配，方便集体经济组织针对宅基地做出分配和管理规制。

（三）宅基地资格权的退出机制

集体组织有权基于处理宅基地的目标通过有偿的方式回收土地使用权，宅基地、有偿回购集体成员资格权、重新优化土地资源配置的唯一责任主体。在制定通过有偿方式退出宅基地权利标准时，需要统筹考虑各个方面的条件因素，比如相关资金来源情况、地区经济产业构成情况等，统筹考虑上述因素后，村集体组织按照实际情况予以确定。不但不可过于严格，继而造成某些家庭由于退地的时候不够谨慎，而在未来返回农村时无处可居，导致社会失去安定；亦不可过于宽松，导致激励强度被减弱，继而无法实现政治效果。

资格权退出对于成员来说，影响巨大，所以必须谨慎进行相关标准的确定。一是对村民的居住权、财产权准确进行把握，合理处理两者之间的作用关系。二是禁止资格权转让。禁止转让资格权是确保资源不集中到少部分人群当中。资格权退出后一般说来对农民具有以下影响：第一，保留相关权利机制。部分村民暂时退出，为了其随时可以再次拥有权利资格，通过相关操作，保留资格权利。他们能够根据“不保留土地而保留权利”的规则而继续享有相关权利资格。第二，构建科学的反悔机制。部分村民向村集体提出退出申请，因此而获得一定的费用补偿，一旦这些村民由于各种原因需要回到农村继续居住，这时可以实施反悔机制。具体来说，村民需要将原本村组织支付给其的费用补缴回来，当然补缴的费用需要按照当时的物价水平灵活确定。然后按照预先设定的程序完成资格权登记备案,重新获得资格权[7]。

在设立资格权退出反悔制度的情况下，农户在退出宅基地的时候，就不会因此而失去资格权，此种制度变成了保护农民利益的工具。资格权能够防止农民不会无处可居，有效保障了集体成员的利益，确保农村社会的安定。

“三权分置”模式的宅基地权力架构有助于激活宅基地这个巨大的资源，对于农民发展具有积极的促进意义，其改革试点工作才刚开始起步，尚未形成一个规范、科学的制度框架体系。需要将宅基地“三权分置”模式探索同农地改革完美地结合起来，灵活推动提升各项制度实施过程中的契合度。通过宅基地使用、流转体系的科学制度体系，激活宅基地这个巨大的资产，促进农村发展。