欧盟包容性创业政策研究及借鉴

陈岸明，魏东原，2，3，曾 敬，2，3

(1.粤港澳大湾区战略研究院，广东广州 510070；2.广东省科技图书馆，广东广州 510070；3.广东省科技信息与发展战略研究所，广东广州 510070)

1 文献综述

包容性增长（inclusive growth）由亚洲开发银行在2007 年首次提出。与传统增长方式比较，包容性增长有更广泛的人员参与，能够促进城乡平衡、工农业平衡、经济增长和环境可持续性平衡［1］。包容性增长的核心要义是倡导机会均等的增长，公平合理地分享经济增长效益。包容性创业是包容性增长理念在创业领域的体现［2］。根据OECE［3］在《被遗忘的创业家：欧洲包容性创业政策)》报告中定义，包容性创业就是把女性、弱势青年人、老年人、少数民族和残疾人在内的社会特殊群体纳入创业主体，使其获得平等的创业机会，创业活动的机会就是这类社会特殊群体参与和被包容到经济活动过程的机会。

“形成创业意向→搜寻和发现机会→作出创业决策→开发创业机会”是创业意向到创业行为的一个理论转化模型［4］。针对不同弱势群体的创业过程，国内外学者展开了多角度、多层次的研究。最早的女性创业研究始于20世纪70年代。1975年Schrieier［5］指出除了在行业选择上有差异之外，女性创业家与男性创业家之间有许多共同之处。对女性创业的关注度逐年提升，有关女性创业研究的文献在2005 年后出现明显增长［6］。Neumeyer 等［7］对美国佛罗里达州Gainesville 和Jacksonville 两个城市创业生态系统的数据研究表明，男性擅于经营管理成长型和激进成长型公司，这两类公司有较强的进取心，而女性更擅长将社会资本投入到生存和生活型企业，这类企业并不寻求明显的扩展或增长。有关影响企业家行为的个人和外部因素的文献认为年龄是创业和自谋职业的主要决定因素之一，在创业者年龄与创业关系的研究成果中有一个似乎已经达成共识的结论，即创业者年龄与创业意愿之间存在倒“U”型关系：当创业者年龄在35～44 岁之间，创业意愿会逐年增加；而在44 岁以后，创业意愿将不断下降。但是，随着人口老龄化程度的加深，在各国政策工具的影响下，创业者年龄与创业活动的关系也可能会发生变化，更长的寿命、就业市场上可能遭受的年龄歧视、为了平衡工作和休闲以及成为老板的意愿等等，都有可能促使老年人创业。芬兰学者Kautonen［8］长期跟踪老年人创业问题，他的调查研究显示，处于第三年龄（50～64 岁）的人口在创办企业遭遇的障碍方面情况好于20～49 岁的主流群体，原因是他们在长期工作中积累的平均人力、社会和财务资本较好。移民也是重要的边缘群体之一。Kazlou 等［9］通过分析瑞典行政部门的数据分析了该国移民政策改革前后移民收入的变化，结论认为，自雇的移民在改革后收入增加，缩小了与本地居民的差距，但是作为雇员的移民并没有多大改善，新移民企业家的收入增加源于自我选择和商业环境改善。米兰大学学者De Luc 等［10］探讨了移民女性创业问题，他发现除了独自创业、以家庭为单位创业以外，还有重要的混合模式，即与其他国家移民或本地人合伙创业的模式，这种模式不仅仅是一种创业活动，同时还促进了跨国交流。总体上看，有关包容性创业的研究绝大多数采用了心理学、社会学、管理学、经济学等方法，研究内容主要涉及边缘群体的创业动机、创业行为特点、创业障碍、创业绩效等方面。

长期以来，贫困问题一直是困扰世界各国的三大难题之一。据世界发展银行的数据，全球有 26 亿人处于“金字塔底层”(Bottom of Pyramid，BOP)，其中绝大部分生活在亚洲，即使在经济快速增长和繁荣的国家，他们的人数和收入仍然存在着巨大的不平等［11］。包容性创业对消减贫困，实现社会公平、保护弱势群体有重要作用［12］。在 2014 年9 月召开的夏季达沃斯论坛开幕式上，李克强总理提出要在中国大地上掀起“大众创业”“草根创业”的新浪潮，其本质上就是包容式的创新创业，这对于推动中国经济新常态发展具有重要意义。然而，中国虽然明确提出了“大众创业、万众创新”（以下简称“双创”）的目标，并采取了发展众创空间、降低企业创办门槛等举措，但是着重“创新”多于“创业”，并且未明确提出支持包容性创业的特定举措和运作机制。与中国相比，欧盟鼓励包容性创业的政策和举措实施较早。2010 年，《欧盟2020 发展战略》对外公布，提出三大战略优先任务、五大量化目标和七大配套旗舰计划，其中包容性增长被列为战略优先任务之一。欧盟自实施包容性增长战略以来取得了显著的成效，据最新的数据，在过去10 年中，欧盟自谋职业的女性人数增加了4.3%，自谋职业者的年龄随着人口老龄化年龄逐渐增大，2009—2018 年间50～64 岁的自谋职业者增加了近20%［3］。欧盟在妇女、弱势青年、老年人、移民等社会边缘群体创业方面的激励举措，对中国“双创”的推进有借鉴意义，因此，本文将通过分析欧盟及其成员国的包容性创业政策，为中国提供有益的政策启示。

2 欧盟支持包容性创业的成功经验

归纳来看，欧盟主要在以下几个方面采取了行之有效的举措。

2.1 通过法律法规和政策，保护边缘群体权益

人类历史上，男女平等思想最早产生于欧洲，在欧盟成立之前，其成员国就对这一思想开展了大量的实践活动，因此，欧盟成立之初便顺理成章地确立了男女平等原则。1957 年，男女平等被写入《建立欧共体条约》，即《罗马条约》，从法律上保证了男女平等原则的执行［13］。20 世纪80 年代中期，欧盟为鼓励女性创办中小企业，开始关心女性企业家的成长及其特殊需要，欧洲理事会［14］发出了关于在农业活动、个体私营企业经营活动中执行男女待遇平等原则及关于保护孕产期及育儿期的女性个体企业主的指令，开始在女性特殊适宜行业和在女性特殊生理时期对女性进行关怀与保护，帮助她们在各自领域立足并求得发展。欧盟［15］第2010/41/EC74 号指令对进一步刺激女性创业起到了作用。该指令要求欧盟委员会为女企业家创建一个在欧洲范围内的在线指导、咨询、教育和商业网络平台，促进不同国家和地区的女性企业家开展精神和实践的交流，从而实现女性企业家整体水平的提升。该指令还要求各成员国设计和实施妇女创业国家战略，以提高妇女领导的公司占比；收集按性别分类的数据，跟踪全国女企业家的状况；继续并扩大现有的女性创业网络，增加女企业家大使和导师数量；综合多种举措，通过为儿童和老年受抚养者提供适当和可负担的护理，使妇女能够在工作和生活当中平衡。

随着人们寿命的延长，退休的传统模式和选择开始发生变化，那些希望创业的老年人也应该从现有的创业支持服务中受益。老年人，尤其是处于第三年龄段（50～64 岁）的老年人被认为是宝贵的资本，他们不仅可以自己创业，也可以成为创业者的导师。欧盟委员会［15］提出，支持企业家之间的相互指导和代际指导，交流重要技能，例如年轻人的信息通信技术（ICT）素养和老年人的经验；各成员国应发掘有兴趣向新企业家转让专有技术的老年企业家，将老年企业家与经验不足的企业家相匹配，从而提升团队能力。值得一提的是，欧盟委员会［16］还提出应在政策上确保老年企业家、退休高管参与项目与其养老金前景相匹配。

在移民创业方面，欧盟已经公开承认移民企业家可以为可持续增长和就业作出重要贡献。《欧洲第三国国民融合议程》(Action Plan on the Integration of Third-Country Nationals)强调了移民作为企业家的重要作用，并指出“他们的创造力和创新能力也应得到加强”［17］。根据《蓝卡指令》(Richtlinie 2009/50/EG)，非欧盟国民已经可以在欧盟就业。欧盟［18］认为，其成员国和欧盟政策还应考虑合格移民在创造企业和就业机会方面的潜力。欧盟委员会拟根据各成员国（包括地方当局）制定的最佳做法提出政策倡议，以吸引移民企业家并促进移民创业精神的发挥。欧盟委员会还会适时分析提出立法建议，以消除移民创业的法律障碍，并为合格的移民创业者提供稳定的许可证，例如考虑采取措施向合格的移民创业者或欧洲大学级机构的移民毕业生提供稳定的许可，以允许他们在欧洲创业。

2.2 促进信息交流，宣传最佳实践、培养企业家精神

2009 年，欧盟委员会建立了欧洲女创业者大使网络，为潜在的女创业者树立了鼓舞人心的榜样。2011 年，欧洲女创业者导师网络向妇女创办和经营新业务提供义务咨询。2012 年，欧盟委员会提出了一项改善上市公司董事会中性别平衡的提案，以使得高级管理职位女性可以成为其他女性的榜样。

INTERREG IVB NWE 计划是欧盟凝聚政策实施的一项金融工具，目的是找到创新方法，解决西北欧成员国的共性问题。在该计划支持下，爱尔兰发起了Senior Enterprise 行动，目的是鼓励50 岁以上的人们更多地参与企业活动，培养老年人创业意识［19］。

欧盟的许多出版物大力宣传其成员国支持包容性创业方面的成功实践，如Senior Entrepreneurship Good Practices Manual、Good Practices in the Area of Women's Entrepreneurship、Evaluation and Analysis of Good Practices in Promoting and Supporting Migrant Entrepreneurship等。另外，女性创业论坛、移民创业论坛等边缘群体主题会议的开展，也在一定程度上促进了最佳实践分享，弘扬了创业精神，促进了企业家网络的形成。此外，在移民聚集区成立的移民信息中心、专属的女性创业服务中心等就业创业服务机构，都起到了促进信息交流的重要作用。

2.3 通过前孵化器等举措，提升边缘群体创业素养、降低创业风险

欧盟各成员国推出了专门面向女性、老年人或者是移民的专门的前孵化器和孵化器，提升边缘群体的创业素养。如芬兰InnoLady 训练营、爱尔兰Going for Growth 计划、匈牙利Dobbantó 女性创业竞争力发展计划在培养女性创业素养方面取得了成功经验［20］。以芬兰InnoLady 训练营为例，其采用“营地”概念，无需在教室中完成教学，具有较好的可推广性。该训练营融合了知识学习和创业信息获取，并且还有线上服务作为辅助，女性学员可以通过配套的InnoLady Cloud，在创业早期与同行、创业导师、其他用户一起优化商业计划。

欧盟委员会将欧洲老龄化社会确定为优先领域，强调需要创造更好的条件使老年欧洲公民能够在社会和经济生活中发挥积极作用。由欧洲合作基金与欧盟社会基金共同资助的成人企业家孵化器面向边缘群体开展了培训，以提升其创业素养［21］。该项目面向波兰Mazovia Mazowsze 省45 岁以上人士，对50 人进行创业技能培训和咨询支持，并为其中打算创业的35 人提供财政援助。该项目于2010 年12 月至2012 年12 月进行，以“成功为时不晚”为口号，孵化器的起点是制定企业家能力档案，主要培养申请者4 个类别的能力，包括业务能力、社交能力、个人能力（软能力）以及专业技能（硬能力）。该项目的招募过程包括两个阶段：申请分析和个人面试。第一阶段，对最初的经营理念进行评估，包括市场分析、潜在客户的特征和竞争，以及对总投资和资源的估计；第二阶段主要分析与业务想法有关的经验、知识、倾向以及参与该项目的动机。最后，该项目共接收了50 人，但不是所有的人都适合创业，通过专业创业计划、创业能力的评估，最终有36 人获得了创业补贴。

移民通过创业或自营职业掌握主动权，可以赋予他们独立感。移民创业可以为其他移民提供就业机会，移民创业活动往往可以吸纳高技能专业移民参与，并可能提供移民接收国不存在的商品和服务，在客观上促进移民的原籍国与全球的商业合作。为了促进移民创业，欧盟各地也有专门针对移民的创业培训平台，如2015 年Santos［22］开办了伦敦第一家移民友好型创客空间mi-Hub。在mi-Hub，移民创业者可以租一张桌子、得到一个办公地址，然后获得创业指导，这成为了除移民就业创业服务中心以外辅助移民创业的新业态。

2.4 结合政策和计划，破除资金壁垒

资金短缺被认为是边缘群体创业面临的最大障碍之一，欧盟出台了相关举措，通过配额、专项资金，移除资源获取规则当中的歧视性条款以提升边缘群体的资源获取能力。配额是在大型计划中预留出一部分合同给予边缘群体；专项资金则是设立专门的项目计划，给予特定群体资金支持。瑞典Ester 基金会成立于2012 年，旨在支持来自非欧洲背景的女性创业，为了做到这一点，基金会既提供资金支持，也提供技能开发和社会支持，项目方法包括提供知识资本、社会资本和金融资本的教育和培训；实际上，除了提供有关融资可能性的信息和支持，制定一个可银行贷款的商业计划外，Ester 基金会还有自己的小额信贷系统，通过该系统，参加培训班的人可以以成本较低、风险较低的方式获得贷款。除了小额贷款，创业补助金也是一种形式，如塞尔维亚曾经实施了RAISE 计划，支持居住在集体中心的难民和国内流离失所者在农村开办小企业，主要从事农业、畜牧业和手工业，该计划的目的是解决在住房和经济上依赖国家和慈善组织的家庭面临的问题。与Ester 基金不同，RAISE 提供一笔2 000 欧元的赠款用于资助开办企业［20］。

当不同行业受到不同待遇时，税收也可能包含性别偏见。例如，西班牙《企业家法》第11/2013号和第14/2013 号包含针对特定行业（如技术）或以男性为主的行业的激励措施，被学者认为间接歧视女性企业家［23］，政府需审查其企业税收制度，以消除妇女创业的障碍。Matos 等［24］对葡萄牙老年人创业情况的研究也认为，应该剔除一些项目申请的年龄限制。

3 中国边缘群体的创新创业现状

3.1 女性创新创业现状

20 世纪60～90 年代出生，正处于创业适龄的中国女性人口超4.2 亿人［25］。2019 年9 月19 日，国务院新闻办公室发布了《平等 发展 共享：新中国70 年妇女事业的发展与进步》白皮书，指出全国妇联和财政部等4 个部门实施了小额担保贷款财政贴息政策，2009 年到2018 年全国累计发放鼓励女性创业的小额担保贷款3 800 多亿元，中央和地方落实财政贴息资金达到400 多亿元［21］。2009 年以来，全国妇联和教育部、人社部、中国女企业家协会共同开展全国女大学生创业导师行动，建立“巾帼创业创新示范基地”，通过聘请创业导师、提供免息贷款、增设实习基地、查处就业歧视等多项措施来促进女大学生就业创业。截至2018 年，各级妇联累计建立了女大学生创业实践基地近万个，开展女性创业培训552 万余人次，创建女性众创空间、“双创”孵化器服务平台3 800 多个，带动了64 万名妇女实现了创业梦想［26］。白皮书发布当日，中国人民银行和全国妇联等单位共同发布了《创新金融服务 支持妇女创业就业》的通知，将进一步加大对女性创业的金融支持力度。

在中国，有关女性创业的调查和研究已经相对充分，覆盖了从“动机”到“结果”的各个环节［27］，事实表明，中国的女性创业者已经成为了推动创新型经济增长的重要人力资源。中国女性创业者的崛起与制度变迁息息相关［28］，同时也与数字经济的增长密不可分。不过，中国的女性创业也还存在着诸多问题：一是女性创业者受教育程度有待提高。数据显示，美国受过高等教育程度的创业女性比例为70%，欧洲发达国家为56%，亚洲发达国家为52%，而中国仅为24.6%［29］。二是面向不发达区域女性的创业服务依然匮乏，创业孵化、创业技能培训、创业咨询、金融支持等难以保障［30］。三是社会观念对女性创业仍然认同度较低。中国“男主外，女主内”的思想仍然存在，尽管随着市场经济的发展，人们对女性自力更生的观念有所转变，但是，对于女性创业持有保守看法的人不在少数。

3.2 老年人创新创业现状

在经过老龄化速度明显放缓的“十三五”时期后，随着在第二次出生高峰时期出生的人口逐渐步入老年，中国每年新增的老年人口数量将迅速增加。据国家统计局数据，截至2018 年年底，中国60 周岁及以上人口达2.49 亿人，占总人口的17.9%。其中，65 周岁及以上人口1.67 亿人，占总人口的11.9%。据预测，到2030 年，中国60 岁以上老年人口规模将超过3 亿人，到2050 年攀升至4.7 亿人左右，65岁以上老年人口规模将从2020 年的1.67 亿人上升至3.6 亿人。在国家层面，如《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》明确鼓励老年人人力资源开发和支持老年人创业。在地方层面，如辽宁省在严峻的人口形势下发布了《辽宁省人口发展规划（2016—2030 年）》，提出要支持老年人自主创业。

随着人均寿命增长、人口健康状况改善，不少老年人愿意继续工作，尤其是低龄老年人更是被认为是丰富的人力资源［31］。年龄越小、健康状况越好的老年人创业意愿越高，其中老年男性的创业意愿主要受自身人力资本积累的影响，而老年女性的创业意愿主要受保障措施的影响。此外，文化程度、生活满意度、亲朋态度、经济压力程度以及对政策条件的了解程度对老年人创新创业意愿也有显著的影响［32］。身体健康的低龄老年人具有经验和技能的比较优势，他们有能力也有意愿继续参与社会经济活动［33］。然而中国的老年人创业现状不容乐观，如辽宁省虽然明确提出支持老年人自主创业，但是仍然缺乏实操性举措；社会上也缺乏专门针对老年人进行创业技能培训的机构；在我企事业单位招聘中，有年龄限制是普遍现象；在投融资市场上，老年创业者更是明显处于劣势［34］，超过一定年龄要想在创业市场上获得青睐难度加大。

3.3 农村及农民工移民群体创业现状

中国农村人口在总体人口中的占比持续下降，但农村网民在总体网民中的占比却保持上升［35］。中国的农村电子商务迅猛发展，在全国各地形成了特色产业集群。有学者研究认为，中国农村电子商务产业集群形成的主要原因是农村社会创业决策的羊群效应，形成该效应的关键则是电子商务发展初期创业的低门槛特性，资金投入较低、网销知识要求不高、生产工艺容易掌握、经营场所不加限制等因素都在一定程度上激励着农民主体的创业热情［36］。据统计，2019 年，中国各类返乡入乡创新创业人员累计超过850 万人，其中创办农村产业融合项目的占到80%，利用“互联网+”创新创业的超过50%；在乡创业人员超过3 100 万人［37］。尽管创业热情高涨，但由于创业者受教育程度不足、专业技能短板突出，农村创业的同质化问题严重，创业的可持续性难以保证。

另据国家卫生健康委的最新数据，中国2018 年流动人口约2.41 亿人，其中外出农民工数量约为1.7亿人。农业转移人口在城市创业可直接促进农业转移人口的就业，进而推动农业转移人口市民化。农业转移人口在城市创业受到城市发展的显著影响，平均而言，城市规模每扩大1%，农民工创业概率会提高7.05 个百分点左右［38］。除了城市的扩张，城市管理机制的创新也在释放农业转移人口的创业活力。2020 年5 月28 日，十三届全国人大三次会议闭幕后，李克强总理在回答记者提问时提到“我们西部有个城市，按照当地的规范，设置了3.6 万个流动商贩的摊位，结果一夜之间有10 万人就业”［39］。成都市继2020 年3 月15 日出台“五允许一坚持”服务措施后，5 月28 日又发布《成都市城市管理委员会关于建立城市管理“八项机制”深化柔性管理服务助力“六保”任务落实落地的意见》，深入推进柔性管理服务，促进“地摊经济”发展。全国掀起“地摊经济”风潮，实质是鼓励城市移民的自雇创业，也是包容性创业的具体形式之一。不过，就目前来看，农民工留城创业仍然存在缺乏创新和机会识别能力，容易落入低水平陷阱和面临金融排斥等问题［40-41］。

4 欧盟包容式创业政策对中国的启示

中国边缘群体人口数量可观，吸取欧盟开展包容式创业的成功经验，中国要激发边缘群体的创新创业潜能，需做好以下几点：

一是设立专门面向边缘群体的孵化平台。孵化器除了提供创业教育以外，也会为创业者提供软硬件支持。前孵化器具有培训、教育、孵化和实践运营功能，尤其是实践运营功能可使得创业者在真正面向社会之前预先进行市场可行性测试，大大降低创业风险和创业成本。现实中，边缘群体进驻创业孵化器面临着显性或隐性的门槛限制，他们在与主流创业群体的竞争中难以获胜，因此有必要设立面向边缘群体的前孵化器和创业孵化器，或在现有的孵化育成体系中配比一定的优先名额并提供定制化服务。以德国女性创业中心为例，为了适应女性的特点，该中心还配套了幼儿日托中心。老年人倾向于面对面的创业辅导［21］，服务老年人的创业孵化器应以线下为工作重点。定制化的、专门的孵化服务有助于提升边缘群体的创业绩效，并形成包容性的创新创业氛围。

二是建立专门面向边缘群体的创业教育平台，提供公益性、专业化创业素养培训。中国虽重视创新创业培训工作，但是主要针对在读学生，老年人、农民、农民工作为一类特殊群体，对其开展的创业教育十分匮乏。欧盟面向边缘群体的孵化器本身具有包括创业教育在内的公益性孵化服务。此外，在欧洲，公共图书馆也普遍开展常态化创业服务［42］。在中国，经过对首都图书馆、上海图书馆、广州图书馆、深圳图书馆的调查发现，图书馆面向青少年的创客教育开展得如火如荼，但是很少有面向成年人的创业教育。有学者以湖南省公共图书馆为样本进行调研发现，56%的公共图书馆没有创客空间和设施设备服务，40% 的公共图书馆没有开展过“双创”讲座、沙龙；受访者普遍反映公共图书馆缺少创新评价、市场预测、策划咨询等服务能力，仅20%的公共图书馆开展过“双创”服务［43］。另外，中国公共图书馆的线上的公益性创业教育也相对匮乏。应该着力提升图书馆的“双创”服务能力，发挥公共图书馆的社会教育作用，形成覆盖面广的公益性创新创业教育服务体系。

三是做好创业经验推广工作。欧盟定期发布文件，宣讲欧盟面向女性、移民、老年人创新创业的举措、成功实践，并定期举办论坛、研讨会，促进案例分享和创业者间的经验交流。中国欠发达地区的妇女、移民、老年人由于时间、平台限制或者信息技能不足，知识面、信息面受限，创业意识也相应不足，应该通过树立榜样，运用边缘群体常用的信息渠道弘扬自立自强精神，激励边缘群体通过自主创业获得生活自主权，提升其自我认同和社会认可。

四是为老年人创业营造宽松的社会环境。中国提出了“大众创业、万众创新”的理念，但是在落实过程中，主要将资源倾注于青年人的创新创业，面向老年人创业的金融支持最为稀缺。以老年人为创业主体的“银色创业”有助于应对全球老龄化冲击、提升创业的社会创新潜力［44-45］。一方面，应适当放宽金融支持方面的年龄限制，降低老年人获得创业资金支持的难度；另一方面，应该借鉴欧盟经验，探索搭建代际交流平台，促成 “老年人+青年人”的创业团队，使老年人的经验和技能得以发挥。