农业灾害的特征、影响以及防灾减灾抗灾机制——基于文献综述视角

麻吉亮 孔维升 朱铁辉

我国是世界上受自然灾害影响最严重的国家之一，习近平总书记一直高度重视防灾减灾抗灾工作，在2020年3月的对全国春季农业生产工作作出重要指示中，习近平主席明确提出要增强粮食生产能力和防灾减灾能力，要做好重大病虫害和动物疫病的防控。农业灾害是指给农业生产带来严重威胁和损害的一种自然、社会现象[1]。农业灾害定义较为广泛，纵观现有研究，一般包括农业气象灾害、生物灾害、其他自然灾害(泥石流、地震、火灾等)以及人为和自然共同作用导致的灾害，例如土地荒漠化、土壤污染、水污染等[2-3]，从现有的研究看，农业灾害的研究主要聚焦在农业气象灾害、生物灾害和其他灾害方面，大部分学者对于土地荒漠化、土壤污染和水污染的研究未归为灾害的范畴。本文主要从农业气象灾害、生物灾害、其他自然灾害方面入手,主要从农业灾害的特征、农业灾害对农业产业的影响、农业灾害的成因、农业灾害的风险和脆弱性以及农业灾害的机制体制方面进行综述。

一、农业灾害的特征

(一)农业气象灾害特征

整体上看，所有的气象灾害中，干旱、风雹和低温冻害受灾率成灾率均呈下降趋势，洪涝灾害没有明显的升降趋势[3-5]。其中，普遍性、区域性、季节性是干旱最为明显的特征[6]，北方干旱损失明显重于南方，西部和西北部容易受到风雹灾害的影响，长江流域和东北三省受到洪涝灾害情况较重[5]，洪涝灾害具有普遍性、区域性、破坏性、可防御性特征[6]，北方低温冻害损失程度重于南方，风雹灾害在我国西北部容易造成持续且严重的影响。

具体省份或区域存在明显的差异。东北三省地区，干旱和风雹为常态性灾害，而洪涝和低温冷害突发性强，致灾强度大，1986—2012年间，吉林、黑龙江发生最多的灾害为干旱，低温冷害最少。而辽宁省最多的为风雹，其次是干旱、洪涝，低温冷害最少[7]；华北平原地区，干旱受灾比变化趋势不明显,但其灾害强度呈极显著增加趋势，且北部比南部明显[8]；洪涝受灾比呈极显著下降趋势,其灾害强度显著下降；风雹受灾比和灾害强度均呈极显著增加趋势[9]；陕西地区，旱灾受灾率在20世纪80年代变化幅度不大,从20世纪90年代初到2002年左右呈上升趋势,2002年之后呈下降趋势,霜冻受灾呈上升趋势,风雹略呈上升趋势,洪涝略呈下降趋势[10]；新疆地区，天山北坡、伊犁河谷的洪水灾害频次最高，北疆旱灾频次多于南疆，东疆、南疆风灾较多，西天山、伊犁河谷、天山南坡西段冰雹较多[11]。

(二)生物灾害的特征

我国是世界上农作物病、虫、草、鼠等生物灾害发生最严重的国家之一,常年发生1700余种,可造成严重危害的超过百余种[12]。进入21世纪,我国农业生物灾害频繁爆发，农业生物灾害呈明显加重趋势[12,13]，随着国际交往的日益频繁,常有外来有害生物侵入我国,造成严重危害[14]。

不同省份的生物灾害存在差异。有10个省份农作物病虫害受灾情况重于全国平均水平,最严重的前4名省份依次是上海、江苏、浙江、河北。有16个省份农田草害情况重于全国平均水平,农田草害严重的6个省份依次是山东、湖南、江苏、河北、北京、浙江；有15个省份农田鼠害情况重于全国平均水平,其中4个省份为重灾,依次是北京、吉林、青海、重庆。北京历年受灾最为严重,成灾指数平均在3.4以上[15]。

此外，中国林业生物灾害发生也相对严重,呈现出传播速度快、防控难度大、发生面积广、外来物种入侵和扩散严峻、毁林严重、复发次数多的阶段性特征[16,17]。

二、农业灾害对农业生产的影响

(一)气象灾害对农业生产的影响

农业气象灾害危害加重、发生频繁,特别是极端气候事件发生频率加大,极大的威胁着中国粮食安全[18]。全国范围看，干旱灾害对我国农业的影响最大，山东、黑龙江和河南省因干旱造成农业减产的情况较为严重；洪涝灾害是影响我国农业生产的第二大灾，贵州、西藏、吉林等受洪涝灾害影响较为严重；霜冻成灾面积年际间波动最大[19]，江苏、安徽、湖南、湖北、云南受到的低温冻害影响较为严重；山东、广西、川渝、西藏、吉林、河北等受到的风雹灾害影响较为严重[5]，通过对2013年灾损粮食产量的测算，湖南、辽宁、河北、湖北和四川粮食灾损的相对较多，都达到600万吨以上[20]。

空间分布特征上东北地区受损程度最严重，西部地区次之，中部和东北部受损程度相对较少[19,21]。东北地区1986—2012年干旱呈逐年加重的趋势，而低温冷害、风雹与洪涝呈现先增后减的趋势。辽宁、吉林、黑龙江的干旱、洪涝、低温冷害及风雹综合平均损失率分别为9.9%～20.9%、10.7%～22.5%和8.3%～17.8%[7]；河南省农业气象灾害对粮食生产的影响显著，旱涝灾害是影响河南省粮食生产的主要灾种，1971—2010年间河南省粮食平均灾损为331.3万吨，平均灾损比例为9.6%[22]；山东省旱灾对于粮食生产的负面影响最大,其次是洪涝灾害和风雹灾害，不同农业自然灾害对作物单产(小麦和玉米)的影响程度依次是旱灾、洪涝灾害、风雹灾害。

此外，很多学者研究发现低温冷冻灾害、暴雨和洪涝灾害、干旱和高温灾害以及台风、大风和冰雹气象灾害等灾害对于青藏高原、江西、新疆、青铜峡等地区产生显著的负向影响[11,23-25]。

(二)生物灾害对农业生产的影响

生物灾害发生种类繁多、暴发频繁,是威胁我国粮食安全生产的重要因素[26, 27]。1991—2010年水稻、玉米和大豆病虫害发生面积均显著增加；水稻、小麦、玉米和大豆病虫害发生强度均显著增加[26]。随着粮食作物病虫害发生面积增大,其发生强度均呈增加趋势。病害与虫害相比,无论是发生面积,还是发生强度,粮食作物的虫害均高于病害。粮食作物病虫害主要分布在我国中东部的粮食主产区,西部地区主要粮食作物病虫害发生相对较轻，每年因病、虫、草、鼠的危害造成的损失约占粮食产量的10%～15%,棉花产量的15%～20%,水果蔬菜产量的20%～30%,每年的经济损失达数百亿元[14]。饲草重大生物灾害问题日益凸显,对饲草产业和草食畜牧业发展构成了威胁[28]。

具体省份看，重庆市农作物病虫害、鼠害发生面积和发生率均呈明显上升趋势,农作物草害发生面积和发生率均呈下降趋势[29]；河北省麦田病虫草害发生特点为部分次要病虫害上升为主要病虫害、杂草种类变化复杂、部分病虫危害呈北移东扩趋势和小麦-玉米连带受害现象突出等，玉米病虫害种类明显增多,新增病害玉米顶尖腐烂病和新增虫害二点委夜蛾大面积发生[30]；浙江农作物生物灾害的灾情因农业结构调整、耕作栽培制度改变、品种布局变化、病虫害抗药性和异常灾害性天气而发生改变[31]。

三、农业灾害的成因分析

农村灾害的形成原因是多方面的,从形成机理来看,主要致灾因素包括客观的气象因素、主观的人为因素以及二者的相互交互作用[32, 33]。不同类型灾害的成因也存在的较大的不同，现有的学者主要是对自然灾害成因进行研究，只有少数学者研究了人为因素以及人为-自然交互因素。

自然灾害方面，大多由于气象因素,其中，旱灾和水灾都于降水量密切相关，包括海洋-陆地-大气耦合的东亚气候系统的年际和年代际的变化是导致我国旱涝重大气候灾害发生的最重要成因，东亚季风-西太平洋暖池-厄尔尼诺南方涛动及青藏高原的综合作用是我国气候灾害形成的主要原因[34]；其次，我国特殊的地理结构和地质构造导致农村承受灾害能力弱也是灾害频发的原因之一，历史上,特殊的气候条件和地理结构决定了气象灾害是对农业生产和农村生活环境影响最大的灾害,其次为生物病虫害[35]。

人为因素方面，是指灾害是由农村经济行为主体的不当行为导致的,经济发展与灾害密切相关，巨大的人口压力和有限的耕地面积对农业生态和生产环境带来巨大压力，尤其是新技术和新的生产方式，间接的影响了农村灾害发生的频率和灾损程度[36]。此外，人文因素，尤其是长期“以农为本”和传统习俗也是影响农业灾害频率、强度和灾害损失深度的一个重要方面[37]。

人为-自然因素方面，是指灾害是双方交互作用的结果[38]，对于土地资源过度的开垦以及秸秆焚烧等，会造成资源浪费和环境污染，进而引发火灾或者病虫灾害[35]，人畜共处、垃圾乱扔等行为会导致流行性疾病传播，导致人畜共患病[3]。

四、农业灾害的风险及脆弱性

(一)农业灾害风险及脆弱性的宏观研究

IPCC(2011)认为农业自然灾害脆弱性是指，特定地理条件下自然灾害对农业系统产生一定的客观压力，农业承灾体通过综合应对和控制，降低或减少灾害对农业造成的损失风险。农业主体是农民，其生命和财产安全是农业脆弱性最关注的核心问题[39]，农业产业是农业脆弱性最重要的指标；农业环境是自然灾害背景下的地理生态依托，三者的有效结合表现出农业系统下自然灾害脆弱性的重要衡量标准[40]。

整体来看，农业自然灾害脆弱性表现出长期下降的趋势，即农业应对自然灾害应对的能力在逐年提高。农业自然灾害社会应对能力存在明显的区域差异[41, 42]；东部地区自然灾害社会脆弱性水平要优中部地区、而中部地区社会脆弱性水平要优于西部地区，即东部社会应对农业自然灾害的能力最强，西部地区社会应对农业自然灾害的能力最弱；灾害的脆弱性也随着时空变化而变化[43]，东部地区应对农业自然灾害脆弱性的管理水平提升速度最快，而且明显高于中部和西部地区，而中部地区相关管理水平的提升速度又高于西部地区[44]。

从参与主体角度看，“政府”、“市场”、“农户”这三大主要主体是农业自然灾害风险社会脆弱性管理的主要组成部分[45]，各主体行为之间的有效配合和良好互动能够提升农业自然灾害社会脆弱性管理的效率和水平[46]。从三者的地位来看，农业自然灾害社会脆弱性管理中最重要的主体是政府部门，政府介入是农业自然灾害公共物品特性的客观要求[44]。

(二)农业灾害风险及脆弱性的微观研究

农业灾害会深化农户农业生产的风险，进而加深农户的脆弱性。水灾、旱灾、风灾等气象灾害普遍加重了农户的脆弱性[47]，气象灾害带来经济损失的经历对应对气象灾害风险行为的影响最为显著,而气象灾害信息关注程度、防御知识了解程度、获得预警信号及时性以及获得信息方便程度等变量也不同程度地影响着公众应对气象灾害风险的行为[48]。

农户会采取措施应对气候灾害对农户的脆弱性影响。在陕西、山东、甘肃和河南4个苹果主产省，96.67%的样本农户苹果生产受到气象灾害影响,其中85.92%的农户采用了适应性行为，农户采取事前预防性行为和补救性行为的会缓解农业灾害对农户的影响[49]。

农业灾害会影响农民的收入和生计资本进而影响农户的脆弱性。气象灾害对农户收入和农业产值增速有明显负向影响,且对农业和非农业收入有双重抑制性,对贫困户的影响大于非贫困户,其中农户的生计资本特别是人力资本对抵御气象灾害风险有明显的积极作用[49]，而且区域间的影响具有较大差异性,自然灾害对东西部农业增长和农民收入增速影响的差异分别是10倍和80倍[37]。

农民对减灾公共产品供给的参与意愿受多种因素影响。受灾经历通过正向影响农户的风险感知，对减灾公共品供给参与意愿有显著积极影响；自我效能感对减灾公共品供给参与意愿起遮蔽效应；风险感知-自我效能感中介链对减灾公共品供给参与意愿也起遮蔽效应[50]。

五、应对农业灾害的措施和机制

(一)农业防灾减灾抗灾措施现状及存在的问题

目前我国减灾抗灾措施最突出的优势是能够充分发挥国家权力的效力,集中调配资源，集中力量减灾抗灾，应急机制反应较为迅速[51, 52]。通过救灾资源的集中调配,能够有效修缮农业基础设施,有效降低灾害所造成的损失，为农业再生产打下基础[53]，政府还可以组织全社会力量形成合力来防灾、抗灾、救灾，包括接受社会团体、个人和慈善机构的支援，解决农业生产困难的问题[51]。

从目前情况看，多数农业防灾减灾投入产出效率不高，存在防灾减灾资源未得到高效利用现象[54]，我国农业防灾救灾也存在一些突出的问题。一是救灾资金到位周期长。由于程序和长链条的审批机制,资金批复到下拨周期较长，易导致农业灾害的救援滞后,进而可能延误农业生产最佳时机,影响有效性[52]。二是农业生产恢复资金投入不足。目前农业抗灾减灾的资金主要用于灾害损失减少和基础设施维护,用于农业生产恢复的资金投入还有待进一步提高[51]。三是中央和地方权责失衡，县乡应急指挥技术系统尚未成熟。农业灾害救助政策,地方政府缺乏自主权,未发挥主观能动性, 基层工作人员主要职责以监测和上报为主，未充分利用和发挥基础地方政府职能[53]。四是农民抗灾救灾意识和能力不强。农民缺乏实施自我保障措施的意识、动力和能力,不注重自我抗灾、救灾，对政府抗灾救灾具有较大依赖，对于救灾资金使用存在不合理现象[52]。五是社会组织力量利用还不够充分。目前我国救灾还是政府参与为主，非政府组织为辅参与的局面，且非政府组织的参与不够独立，使得社会组织处于被动地位，造成政府组织压力较大而非政府组织未充分发挥作用[53]。

(二)农业抗灾减灾的主要措施

1.构建减灾防灾的体系

国家防灾救灾体系主要有建立减灾救灾协调机制、建立灾害应急预案机制、开展具体防灾救灾工作、落实救灾资金,确保资金的使用效果[52]。应从粗放式农业防灾减灾战略向建立效率导向型的农业防灾减灾战略转变[54]。在气象灾害方面，构建有效的农业气象防灾措施, 开展多种农业气象灾害预警形式，将农业气象灾害预防机制完善，将农业气象灾害的分析、评估体系加以完善[55]，对农村地区重大的农作物灾害发生条件做出预报或是预警[56]。在生物灾害方面，将农业重大生物灾害防控纳入社会管理和公共服务范畴，建成以县级以上机构为主导,乡镇人员为纽带,多元化、专业化服务组织为基础的重大生物灾害防灾减灾体系[57]。

2.建立应急应对管理制度

通过建立以政府为主导的快速反应机制、信息披露制度、重大灾害防控物质储备制度等方式建立我国农业灾害的应急应多管理制度[57]。通过加强相关人员，尤其是基础人员的专业培训，增加除了数据上报外的基本的分析能力，提高数据传递和分析的效率。另外，通过加强专业培训，提高上报数据的真实性和准确性[53]。此外，以乡村基层机构和专业合作社等组织为依托，建立补充性的应急抗灾专业组织[58]。

3.探索农业灾害保险

农业防灾减灾抗灾应该打破目标以国家抗灾救灾为主、农业保险为辅的不平衡格局,推进农业保险机制的构建[52]，将农业保险的发展与我国农业防灾救灾体系的完善结合起来，充分调动地方政府积极性，因地制宜激励农民保险需求[51]。应加强农业的气象灾害保险制度,完善农业气象保险的标准体系及法律法规,加强对农业气象的风险防御,配合政府加强防灾害能力的建设工作,培养具备气象灾害知识的专业人员,并加强农林气象灾害保险组织的体系建设[59]。

4.加强抗灾减灾的基础设施建设

加强农业基础设施建设，提高农业综合生产能力，是应对农业自然灾害的基础[51]。加强农业基础设施建设和维护,提高抵御农业灾害的能力,提高农田排灌能力[52]。调整农田小微型水利设施投资或补助措施。大幅度增加农田小型、微型水利设施的财政投入[58, 60]。

5.加强灾害防控科技支撑

由于农业灾害具有损失大和变化复杂的特点，建立和完善具有中国特色的农业减灾科技体系意义重大[61]。气象灾害方面，构建农业气象灾害立体、动态监测技术体系,加强气象或气候预测信息在农业气象灾害预测中的应用技术研究[62]；生物灾害方面，构建有害生物风险分析、监测预警和危机应急应对技术研发平台,为农业重大生物灾害防控提供有力的技术支撑[57]

六、对现有文献的评述

农业灾害是影响农业产业和粮食安全的重要因素，据不完全统计，全国灾害的60%发生在农业领域[3]。农业灾害的已有研究主要围绕着农业灾害的特征、农业灾害对农业生产的影响(尤其是粮食安全的影响)、农业灾害的成因、农业灾害的风险及脆弱性以及应对农业灾害的措施和机制等方面开展，现有文献的共性结论为：(1)近几年气象灾害成灾率总体呈现下降趋势，而生物灾害呈现加重趋势，且农业灾害呈现明显的区域特征；(2)无论是气象灾害还是生物灾害对农业生产，尤其是粮食安全构成严重威胁；(3)政府和农户应对农业灾害的能力在进一步提高，农业灾害的脆弱性在进一步降低；(4)农业灾害的形成原因是多方面的,从形成机理来看,主要致灾因素就是客观的气象因素和主观的人为因素,以及二者的相互交互作用；(5)目前应对农业灾害的措施和机制还存在救灾资金到位周期长、农业生产恢复资金投入不足、中央和地方权责失衡，县乡应急指挥技术系统尚未成熟、农民抗灾救灾意识和能力不强、社会组织力量利用还不够充分等问题；(6)在农业防灾抗灾减灾方面的措施则主要包括构建减灾防灾的体系、建立应急应对管理制度、探索农业灾害保险、加强抗灾减灾的基础设施建设以及加强灾害防控科技支撑等。

已有研究取得了很多成果，对于把握我国农业灾害特征、提高应对农业灾害的能力具有一定的借鉴作用，但也存在一些需要完善的地方。一是对于其他灾害对农业影响研究还不足，生物灾害的应对机制的研究还相对欠缺。现有研究主要集中在气象灾害方面的研究，而对于生物灾害的应对机制方面的研究还不足，尤其是近期相对频发的植物病虫害和重大动物疫病，如害虫草地贪夜蛾、非洲猪瘟、禽流感、口蹄疫、小反刍兽疫等，以及人畜共患病方面的影响和应对机制的研究还需要进一步深入。二是十三五期间农业灾害研究相对较少。现有研究主要集中在2014年之前，对2014年之后，尤其是十三五期间的相关研究很少，难以把握农业灾害特征和对农业部门影响是否发生显著变化。三是农业灾害对农业全产业链影响的研究相对欠缺。现有的研究主要评估的是对农业生产的影响，而对于农业全产业链的影响，包括对于农产品加工产业、农产品市场以及农产品贸易的研究还相对不足。四是对于农业减灾防灾抗灾应对机制和体制研究不够系统。现有研究也都针对性提出应对机制，但纵观整个研究，对于农业减灾防灾抗灾应对机制和体制的研究还相对比较零散、片面，不能够形成体系，因此还需要进一步进行系统性研究。