贫困治理社会化：路径转向、类型划分与嵌入式设计

陈 健 吴惠芳

一、问题提出与文献综述

党的十八大确定“精准扶贫，精准脱贫”基本方略以来，中国脱贫攻坚事业进入快速发展期。数据显示，中国农村贫困发生率由2012年末的10.2%下降至2019年末的0.6%[1]。2020年，全面建成小康社会即将完成，中国绝对贫困问题即将解决，相对贫困治理体制机制构建即将开展。回顾脱贫攻坚的伟大历程可以发现，中国举世瞩目的扶贫成就根源于中国脱贫攻坚的贫困治理实践与国家治理体系形成了良好的互动关系，并在贫困治理进程中不断形成相应的制度安排和实践机制，进而逐步确立了具有中国特色的贫困治理方案[2]。脱贫攻坚的过程本质上是一个复杂的治理过程[3]，贫困治理一直以来都是学界讨论的重要话题。

新中国扶贫70年以来，无论是计划经济时代、改革开放和社会主义市场经济发展时代，还是中国特色社会主义新时代，在不同的历史阶段，制定了不同的扶贫战略和政策体系。学界普遍将贫困治理过程划分为六阶段：救济性扶贫(1949—1977年)、制度性减贫(1978—1985年)、开发式扶贫(1986—1993年)、综合性扶贫(1994—2000年)、整村推进扶贫(2001—2012年)、精准扶贫脱贫(2013年至今)[4]。总体看来，中国贫困治理之路遵循着从“大规模”到“精细化”的因地制宜道路、从“救急难”到“享发展”的赋权增能道路、从“独角戏”到“大扶贫”的“三位一体”道路[5]，具体的治理轨迹从“政府包揽”到“多元共治”、从“救济式”到“开发式”、从“物质帮扶”到“扶志扶智”、“从区域瞄准”到“个体瞄准”，从“大水漫灌”到“精准滴灌”的转变[6]。在此过程中，伴随内外部环境的变化，贫困治理模式不断发生转型，学者集中关注治理过程中治理主体的相互关系及组织结构，特别是各级政府参与扶贫工作中的制度设定与执行方式。政府是贫困治理中的重要主体已成为共识，探讨政府如何优化治理结构，提高治理效率成为学界研究的主要内容，并创造性地提出一系列的本土性概念，例如双轨治理[7]、接点治理[8]、互动性治理[9]、控制性赋权[10]等。通过具体的实践案例，这些治理模式均深入分析了贫困治理过程中参与主体与互动关系问题、资源分配与精准实施问题、治理机制与治理成效问题、任务指标与监督考核问题[11]，既展现了中国扶贫基本治理模式的优势地位，又剖析了未来实现长效性脱贫目标所面临的挑战。2020年后中国贫困治理性质将从绝对贫困转向相对贫困，这就意味着中国减贫事业将从短期攻坚向长期持久迈进，如何构建相对贫困治理的长效机制是未来扶贫工作的重点和难点，为此学界也提出了相应的智力支持。从治理区域和治理主体来看，应当统筹城乡和区域减贫，协同社会力量参与相对贫困治理事业，是推进相对贫困治理体系的建设路径[12]。从制度设计来看，相对贫困治理应当把顶层设计和微观治理相结合，既要基于正义理性建立普惠性贫困治理制度，又要基于特殊贫困类型实施差异化的治理策略[13]。后扶贫时代依然存在深度贫困地区的“三保障”问题、易地扶贫搬迁人口问题、老弱病残等特殊困难人群问题、农民工流动贫困问题等，因此亟待转变贫困治理的战略指向，由“扶贫”向“防贫”转向，由外部资源支持向激发内生动力转向，由行政调配资源向市场配置资源转向[14]。从治理内容来看，相对贫困治理工作应当将精神贫困作为治理重点，以“攻心为上”，通过出台贫困治理法和强化贫困耻感文化建设，克服穷人无志、无为和自卑的心态，挖掘相对贫困者潜在的积极情绪，矫正个体失灵[15]。未来，相对贫困治理势必和乡村振兴战略统筹衔接，乡村振兴战略实施应当借鉴贫困治理中的成功经验，贫困治理也要以乡村振兴战略为契机建立可持续的防贫减贫长效机制。

虽然学者观点各有分殊，但仔细对比研究发现，他们都强调在贫困治理过程中，社会力量参与贫困治理的必要性和重要性。这是对“三位一体”大扶贫格局的回应，也点明了后扶贫时代相对贫困治理的主体定位和治理方向。强调社会扶贫的理念，打破了传统行政主导的贫困治理模式，注重嵌入贫困治理中的社会元素。可以说，贫困治理和治理能力现代化是一个逐渐社会化的过程。然而，贫困治理社会化的概念框架是什么？现有的贫困治理社会化存在哪些典型模式，这些模式如何组合和安排社会要素，从而形成贫困治理社会化的治理机制？未来，在相对贫困治理中，贫困治理社会化体系该如何设计？毋庸讳言，这些问题在既有的研究中还没有得到详实地回应。其一，现有的研究仅仅依循经验和现实维度去探讨社会力量如何参与贫困治理，但从理论层面对贫困治理社会化的体系和框架进行系统分析较为缺乏；其二，大多数研究对象主要针对贫困治理社会化的参与主体，而忽略了贫困治理的社会化的实践机制和发展瓶颈；其三，过往论述只是从政府抑或社会的某个点进行解释，没有形成一个关于政府、社会、贫困户之间的综合性贫困治理建设路径。鉴于此，本研究试图在已有研究的基础上，深入讨论贫困治理社会化相对于行政化而言，之于中国减贫成果、相对贫困治理和未来乡村振兴战略发展的学理意义，通过对贫困治理社会化的概念界定和典型案例剖析，继而尝试提出后扶贫时代贫困治理社会化的嵌入式设计。

二、贫困治理的路径转向：从行政化到社会化

在政府主导下，贫困治理成为基层政府的本职工作，具有明显的行政化色彩。但随着扶贫格局的变迁，“强政府，弱社会”行政化治理方式已无法满足未来相对贫困治理的需求，贫困治理出现了社会化的转向。

(一)行政化：政治动员下的贫困治理

中国贫困治理形成了从中央到地方自上而下的传导机制，其初衷首先是消除贫困、改善民生和实现共同富裕，实现全面建成小康社会奋斗目标，补齐农村七千多万贫困人口这一突出短板的需要，因而有学者认为除了中国，任何国家制度都难以动员全党全国全社会力量投入贫困治理当中，这是中国特色社会主义集中力量办大事的制度优势[16]。所以，中国贫困治理的突出成就是党和政府治理能力的集中体现，其突出表现，一是治理制度行政化。贫困治理所依据的《脱贫攻坚责任实施办法》《关于建议贫困退出机制意见》《关于进一步加强东西部扶贫协作工作的指导意见》等制度均由中共中央办公厅和国务院办公厅印发，各地方执行单位在中央制度的指导下制定相应的实施方案；二是治理结构行政化。贫困治理具有层级化特点，中央抓统筹，省级负总责，市(地)抓落实，县长和县委书记是第一责任人，并把干部选拔与扶贫实绩挂钩[17]，治理结构行政化倾向突出；三是治理手段行政化。“五个一批”工程是贫困治理手段的核心，各地方紧紧围绕发展生产、易地搬迁、生态补偿、发展教育和社会保障兜底作为解决“怎么扶”的药方；四是治理资源行政化。国家为扶贫攻坚输入了大量资源，一方面选派扶贫工作队协调落实基层扶贫治理工作，为贫困治理提供人力和组织保障。另一方面中央和省级财政为贫困地区投入大量资金，加快基础设施建设、农业产业发展等。鉴于此，中国贫困治理是一项举国体制和系统工程，是在国家干预下开展的一整套扶贫方案，该方案的各环节均被纳入行政管理的结构中。

政府主导下的贫困治理力度大、效率高，但在压力型体制下往往会造成政府贫困治理失灵。一是部分扶贫资源浪费。囿于扶贫资源有限和迎接上级考核，地方政府往往有选择的将扶贫项目集中于某个村，从而打造示范和典型，这种“政绩工程”能让地方政府在接受验收和考核后获得更多的扶贫资源，但也由于资源配置不均造成公共资源的浪费[18]；二是贫困户内生动力不足。政府对贫困户资源的持续注入会导致部分贫困户对外部救助过度依赖，“等靠要”思想的萌生会制约贫困户主体性的发展；三是社会回应性不足。由于致贫原因的差异化，不同贫困户的需求也存在多样化和个性化特征，基层政府受限于自身能力和有限资源，难以对社会群体的需求做出全面回应，加之社会组织进入村庄的壁垒较高，无法弥补政府干预的短板，进而造成贫困治理失灵。可见，贫困治理行政化的缺陷逐渐凸显，制约了贫困治理实践效果，迫切需要改变和创新治理机制，弥补单一化行政体制的弊端。

(二)社会化：相对贫困治理下的现代转向

相对贫困治理具有长期性、复合性和常规性的特征，有学者认为应当将社会参与和社会融入纳入相对贫困治理的内涵[19]197-215，因此传统的行政化治理模式在相对贫困治理情景中会面临局限，切实强化社会合力，实现“单中心贫困治理”向“多中心贫困治理”的社会化转向具有客观必然性[20]。突出表现在：一是治理主体多元化。政府不再是唯一的贫困治理主体，民营企业、人民团体、社会机构等逐渐成为贫困治理体系中的重要力量，坚持发挥政府和社会两方面的合力；二是政社走向互惠合作。随着国家不断动员社会力量创新扶贫机制和扶贫方式，政府和社会的关系也逐渐由“控制—依附”关系迈向“合作—自主”关系，社会主体参与扶贫治理由自发走向自为，由边缘性参与到实质性参与[21]；三是社会化程度由低到高。绝对贫困治理阶段，政府主导下的贫困治理社会化程度较底，但从“八七扶贫攻坚计划”到“精准扶贫”战略，社会力量参与贫困治理从未缺位且发展迅速，服务内容和服务方式越加丰富，同时政府也通过资金支持和购买服务等方式激发社会主体参与扶贫治理的潜力；四是贫困治理社会化优势明显。社会元素的嵌入更能从微观上实施差别化的扶贫方式，更加强调“靶向滴灌”和“个人订制”，同时能够关注到贫困户的参与度、主体性和协同性[22]，从而有效打造了多层次的大扶贫格局。综上看来，随着脱贫攻坚工作的推进，贫困治理中的社会机制逐渐成熟，贫困治理社会化程度愈加明显，在相对贫困治理阶段，具有理论和实践基础的社会化思想将是贫困治理的主要发展方向。

比较发现，贫困治理社会化模式相较于贫困治理行政化在理论特质上存在明显区别(见表1)。具体而言，前者在治理主体上除政府之外，还包括社会组织等多元主体，强调多元主体的多元互动和多元供给，通过发挥各主体的优势来平衡应对贫困治理的复杂化和动态性；在治理基点上，注重贫困户与社会之间的关联，贫困户利用外部社会资本网络获取扶贫资源；在治理偏向上，强调社会参与，注重激发各主体参与贫困治理的主动性、科学性、可行性和有效性；在治理结构上，主要重视政府、民营企业、社会团体以及贫困地区社区居民的相互关系，形成横向的网络化治理结构；在治理策略上，需要采用发挥社会的柔性治理，打破刚性治理中的政府一元化特征，坚持以贫困户为中心，强调多元主体共同治理，解决贫困户最关心和最现实的问题，打造共建共治共享的贫困治理体系；在治理手段上，强调多元主体之间通过合作互惠的方式提升治理效能，同时注重治理主体和贫困户之间的利益平衡；在治理机制上，强调以协商规则为基础的社会机制，加强各主体之间的沟通协作，实现国家与社会的良性互动。在治理资源上，增加社会资源的利用和整合，减少国家资源的直接投入，但鼓励政府为社会参与贫困治理搭建平台，吸引更多的社会资源汇聚在扶贫领域。

表1 贫困治理模式比较

三、贫困治理社会化的实践类型与反思

本文在借鉴既往研究的基础上，依据“内生动力”和“外部救助”两个维度，提出贫困治理社会化的分类框架。所谓“内生动力”，指贫困户具有主动脱贫的心理状态和实践行为，实现自我发展的精神追求。“外部救助”指多元主体为贫困户直接投入资金、物品、医疗等生活必须要素，保证贫困户的基本需求。外部救助主要针对贫困老人、残疾人等失能人群，也会为具有劳动能力的人提供发展生产的基础资金支持。据此，本文依托国务院扶贫办全国扶贫宣传教育中心委托项目“脱贫攻坚经验与成就总结”，从调研材料中提取了贫困治理社会化的基本信息特征，并将这些信息置于“内生动力”和“外部救助”两个维度进行对比分析，归纳出三种贫困治理社会化模式的三种类型，即增能扶志型、慈善救助型和赋权创业型(见图1)。慈善救助型主要为贫困户提供外部救助，属于“造血式扶贫”。增能扶志型以提升贫困户内生动力为主要目的，赋权创业型则介于二者之间，这两类属于“造血式”扶贫，三种实践模式并非替代关系而是互补关系。

图1 贫困治理社会化分类框架图

(一)慈善救助型

2016年12月，湖南宜章县由12人组成的公益性社会团体法人组建的“好人协会”挂牌成立。该协会以“传递社会正能量，助推社会向善向上”为目标，成立三年以来，共开展志愿者服务60 000人次，采集帮扶需求信息38 000多条。通过好人协会募集社会爱心款物900多万元，帮扶救助8 000多人次，取得了良好的社会效益。在组织机制上，协会成立了19个乡镇分会、246个村级好人工作站，共有会员7 000余人，对接贫困户749户。会员既有来全国各地的媒体人、公安干警、大学教授等多各行业的社会人员，也有宜章县委书记、县长、宣传部长等地方官员。在制度建设上，协会制定了《协会会员志愿服务积分考核制度》《会员准入和退出办法》《协会爱心物资和慈善资金管理办法》等管理制度。在实践内容上，一方面，“好人协会”从1 200名好人中筛选了360名资历和素质较高的会员组成好人协会精准扶贫工作队，其会员坚持每月走访贫困户两次以上，确保排查不漏一村一户、对标不差一分一毫、整改不少一项一人。扶贫队定期开展各项扶贫志愿服务，例如给贫困老人洗梳、为残疾人打扫卫生、给贫困户送医送药等。“好人协会”通过成员会费、爱心人士捐款、会员单位自筹、政府资助四个方面募集善款，这笔善款用于大病助残、贫困子女教育、灾后帮扶和支持生产等方面。宜章“好人协会”在贫困治理中拥有广泛的资金来源和群众基础，通过最大限度地调动社会资源来为贫困户提供慈善救助，创新了贫困治理的社会组织结构，发挥了自身的救济功能。另一方面，“好人协会”成为贫困治理行政化和社会化耦合的典范，协会成员缓解了结对帮扶干部数量不足的困境，成为政府和社会的粘合剂。

(二)增能扶志型

“增能”强调通过挖掘或激发贫困户的能力来提高对生活的掌控能力和自信心，从而改变自身社会弱势地位[23]。“扶志”就是扶思想、扶信心、扶观念，增加贫困户摆脱贫困的勇气。透过增能扶志过程，贫困户变得有足够的素质和信心参与脱贫攻坚的项目和活动，这是贫困人口脱贫的内在动力与基本保证[24]。黑龙江省望奎县人均土地面积大，物质条件较为丰富，贫困户的致贫原因主要为因病、因残致贫和内生动力不足。因此，地方政府在救济式扶贫的基础上，着力鼓励社会主体参与贫困人口增能扶志。一方面，民营企业响应政府号召，积极参与贫困户的技能培训和岗位就业。目前全县共有875名贫困人口在企业务工，人均年收入1.8万元左右，加快了贫困户脱贫步伐。例如龙蛙公司主动吸纳310户贫困户带地入社，贫困户通过基础分红、产量分红、销售返利三次分红，入社农民每亩地分红1 500元。土地流转后农户愿意继续种植的，给予533元/亩务农费。不愿种地的可到企业就业，保底月薪2 500元，同时对到岗就业的贫困户定期开展技能培训，岗位优先提升。另一方面，望奎县多个乡村组建文艺工作队，在提升乡风文明和推进移风易俗上，坚持把文化建设作为突破口，通过开展丰富多彩的文化活动，提升凝聚力，激发内生动力，改变陈规陋习。此外，该县还组建专兼职结合的社会化宣讲队伍，到群众中间巡回宣讲，组织光荣脱贫户、扶贫干部、美德少年等先进典型现身宣讲，引导群众见贤思齐，反映贫困户以贫为荣转变到以贫为耻的心路历程，激发更多贫困群众摆脱贫困，达到从“要我脱贫”到“我要脱贫”思想的转变。

(三)赋权创业型

“赋权”是指把平等的权力通过制度赋予服务对象，并使之具有能够维护自身的能力。我国农村普遍存在男性中心主义家庭结构，“男外女内”的家庭分工促使留守妇女群体的产生，她们经济收入单薄，且缺乏获得创业发展的机会[25]，因此将性别因素纳入贫困治理社会化兼具理论和现实意义。“四川海惠助贫服务中心”成立于2008年11月，是一家专注于农村扶贫与社区发展的非营利社会机构，是国际小母牛组织(Heifer Project International, HPI)在中国的全权代表。自成立至今,服务中心立足四川,辐射全国，累计扶助贫困农户6万余户,援助动物120万头(只)，培训人数达80万人次[26]。2009年小母牛组织在昭觉县实施彝族贫困山区可持续生计发展项目，帮助当地社区农户发展生产。该项目的亮点是“礼品传递”，服务中心为贫困妇女提供创业基金来购买牲畜，每期项目实施结束后，要把项目之初由机构提供的牲畜作为礼物传递给下一期农户，实现造血式扶贫。该项目的另一特色就是考虑到受家支文化影响，彝族妇女在社会中一直处于边缘性地位，缺乏平等获取发展的机会。为此，服务中心将该项目定位为女性发展项目，项目运行过程中妇女占主体地位，不断挖掘少数民族地区妇女创造价值的潜能，培养妇女的自尊心和自信心，为贫困妇女实现赋权创业。具体运作方式为：项目组调查核实并收集记录贫困妇女的基本资料，经审核后确定资助名单。接着召集村民讨论决定社区活动内容、项目畜种及礼品传递方式，在听取村民意见的基础上，确定具体实施方案，形成书面文件并进行公示。公示无异议后，开始对贫困妇女展开项目培训，同时签订项目合同，并向受援妇女提供购畜款，协助农户购买畜种。在饲养畜种期间，项目组定期在村委活动室对贫困妇女进行养殖培训，互助组定期开展参与式总结和计划，项目结束后要进行“礼品传递”，受助对象将牲畜的幼崽或等值款项传递给其他有需要的贫困家庭，最终实现农村社区可持续发展，实现整体脱贫。

(四)贫困治理社会化的实践反思

贫困治理社会化的探索与实践，推动了治理主体和治理机制的拓展，并催生了一批新的治理模式，激活了村庄的活力，提高了贫困户的收入，但在实践中仍存如下问题。一是治理理念偏差。贫困治理社会化强调政府、社会和贫困户共同参与实现社会共治的活动和过程。然而我国贫困治理以管制主义为逻辑起点，虽然社会化程度有所提高，但是政府的治理能力依然被过度依赖，社会参与贫困治理的力量不够，可持续性差，呈现话语权不强的状态。贫困户作为重要主体在治理过程中较多扮演客体角色，缺乏主动参与贫困治理的积极理念。此外，贫困治理社会化理念的偏差使得治理主体之间尚未形成平等共赢的合作治理机制，社会力量参与贫困治理存在明显阻碍，面临着整体活跃度低、市场风险大、治理效率低等问题，使贫困治理社会化体系的作用难以有效发挥。

二是法制保障缺位。完备的法律制度是贫困治理社会化的外部保障。虽然近几年出台的政府工作报告和重要文献选编都一再强调，构建专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫互为补充的大扶贫格局。但中国目前涉及贫困治理社会化的法律体系尚不健全。首先，中国扶贫采用的是高度自由裁量的理性官僚治理,而非法律治理[27]，涉及贫困治理社会化问题的只有行政法规等规范性文件，缺乏具有法律效力的书面化法条，一旦发生纠纷也就只能单纯依靠行政手段。其次，现有的法律制度突出表现为事后补救策略，缺乏前瞻性的政策引导和制度建设。最后，从立法架构来看，现行的立法“重惩治、轻激励”，有关社会主体的惩罚性规定涵盖了从成立、运作到注销的整个流程,仅有的税收激励也仅停留在原则性上，可操作性不强[28]，严重制约贫困治理社会化的发展空间。

三是社会公信力不足。贫困治理社会化是建立在公众对其信任的基础上，良好的公信力不仅能够让贫困户主动参与扶贫项目，还能够为参与主体获得丰富的社会资源。然而我国社会扶贫具有起步晚、发展层次低的特点，不少贫困户对于社会主体认识模糊，当外部组织进入具有血缘和亲缘的农村社区后，与原有的社会文化网络产生张力或冲突，较难被贫困户所接受。例如四川海惠助贫服务中心进入村庄后，暴露出缺乏威信及社区协调能力，536户只有113户提出项目申请，大部分农户质疑项目的真实性而放弃参加。同时“项目随人走”的制度使项目实施中更换三位负责人，部分人员还没开始实施就被调离，严重制约贫困治理的效率和可持续性。

四、贫困治理社会化的嵌入式设计

结合案例可以看出，虽然不同案例在贫困治理社会化的具体形式上有所差异，但都在一定程度上实现了贫困治理多主体力量的整合与开发，服务于脱贫攻坚的战略目标，并为后扶贫时代的相对贫困治理提供了新的思路和方向。但在贫困治理社会化的构建过程中，还应注意结合中国贫困治理转型的情景从功能和制度两个层面对这一治理体系进行嵌入式设计，以期为相对贫困治理提供借鉴。需要指出的是，功能性嵌入和制度性嵌入相辅相成，多元化的主体分工需要一系列的制度安排得以实现，而贫困治理社会化的治理机制反过来又规定了各主体参与治理的内容和路径，并赋予相应的实体性权力。

(一)功能性嵌入：贫困治理社会化的主体分工

不同主体在贫困治理社会化体系中的职能分工，是研究该体系非常重要的一个问题。由于治理理念的偏差，多主体参与贫困治理社会化的职能边界仍旧模糊，尚未适应贫困治理社会化体系的需要。为此，本研究基于贫困治理转型的国情需要，构建治理主体的分工设计嵌入贫困治理社会化体系中(见图2)，界定政府、社会和贫困户的职能边界。

图2 贫困治理社会化体系的主体分工设计

1.政府：转变职能，重在引导

在贫困治理社会化体系中，政府的作用渗透在脱贫攻坚工作的各个领域，发挥着总揽全局，协调中央政府和地方政府以及社会之间的关系。值得注意的是，即便在后扶贫时代，政府依然在贫困治理中发挥着不可替代的作用，单纯的将贫困治理交给社会或者贫困户自身，容易产生“脱嵌”风险。但政府的职能定位需要从主导向引导转变，基本路径应是以政府为主体的行政治理向分散多元的社会治理转变，从而形塑贫困治理社会化的基本格局。在具体的职能布局上，政府应当尽可能的将科层制的行政治理方便于其他多元主体参与贫困治理，注重培育、发展社会组织，并为其参与脱贫工作构建制度环境。同时要强化社会主体的自律性,动员贫困户主动参与，切实加强风险管控,充分发挥贫困治理的第一责任者职能。

2.社会：转变身份，重在塑造

精准扶贫战略对贫困治理精细化的要求越来越高，以往政府大包大揽的行政化治理很难在相对贫困治理阶段做到精细化，必须借助社会嵌入治理体系，用社会去弥补行政治理的不足，同时引领贫困户脱贫致富，形成政府、社会、贫困户的治理合力，促进贫困治理社会化体系的建立。但目前社会力量薄弱、社会公信力不强，自身治理能力不足等问题成为社会力量参与贫困治理的“瓶颈”。为此需要借鉴西方发达国家的经验，适应社会力量主动参与贫困治理的需求，积极转变公众和贫困户的意识，促进公众参与贫困治理，提升社会力量的公信力，激发社会活力。与此同时，自治权是贫困治理社会化的“基石”，社会组织要增强自身能力建设，创新贫困治理机制，帮助协调贫困治理领域的个性化问题。

3.贫困户：转变思想，重在参与

贫困治理社会化的重要指标就是强调贫困户是最核心的主体，贫困户在该体系的作用中主要表现为两个方面。一方面，主动参与到贫困治理社会化体系中，配合社会力量搭建治理平台，在获取社会资源的基础上完成自我脱贫。另一方面，主动监管政府职能，防止扶贫资源错位和行政治理越轨的现象发生。然而，治理理念的偏差使得贫困户通常将扶贫看作是政府的责任，不仅对社会参与扶贫产生排斥，同时行政资源的过度输入使贫困户产生了不同程度“等人送小康”的懒汉心态和“靠人来救济”的依赖心理。因此，克服贫困户参与贫困治理的“疏离症候”，增强贫困户在贫困治理社会化体系中的主体性是根本路径。为此，在思想上要推进贫困户自觉，把扶贫与扶志、扶智相结合，不断改进宣传引导方式，全面调动贫困群众自力更生脱贫致富的积极性、主动性和创造性。在实践中将贫困户定位为实现贫困治理认同的最大公约数，厘清与强化贫困治理主体相互嵌入的共生逻辑。

(二)制度性嵌入：贫困治理社会化的治理机制

一种有效的贫困治理体系不能脱离其特定的环境和条件，换句话说，制度作为一种社会秩序和社会环境，对贫困治理社会化中的多元主体行为具有形塑功能[29]。结合中国贫困治理的实践，贫困治理社会化体系的构建必然要落实到具体的制度上。为此，需将一系列的治理机制嵌入到贫困治理社会化体系中，为多元主体参与贫困治理提供制度保障。

1.法律保障制度

贫困治理社会化的构建与运行必须依靠完善的法律环境。法律法规及其所衍生的法治体系，是实现贫困治理社会化的前提，同时也是贫困治理社会化体系协调运行的保障。当缺乏法律约束和法制监管时，治理主体可能只顾及局部和眼前利益，导致因管理不善，而扰乱社会正常秩序和农民的正常生活，影响治理效果和社会稳定[30]。为此，必须将法律保障制度嵌入贫困治理社会化体系中，从立法上完善政府、社会和贫困户参与贫困治理社会化的制度权力。具体来看，一是要制定统一的社会组织基本法，注重立法理念和立法内容的完善，遵循贫困治理社会化体系的成立、存续和活动，是社会力量而非政府管理选择的结果[31]。二是贫困治理社会化立法要树立权利本位理念、社会化治理理念和服务型管制理念[32]，赋予治理主体相应的准公共权力与职责，确保其参与贫困治理有法可依。三是在立法过程中，需有社会组织、民营企业、扶贫干部、法学专家、贫困户等多个主体全程参与，并汲取建设性的建议。

2.信用激励制度

针对治理主体社会公信力不足、贫困治理社会化效度较低的困境，信用激励制度的建立能够重塑社会公信力，满足治理主体的公共利益，从而推动多元主体参与贫困治理以及调动贫困户配合治理的积极性。在信用建设方面，要注重信息化、网络化的应用空间，对于在贫困治理过程中失信的行政主体、社会主体和个人，都要录入国家大数据平台，运用公法对失信行为进行规范化、合法化的监督。除了刚性约束外，作为制度的信用激励，当面对社会中情感、交往和文化等多因素影响后，也需要柔性的权利激励机制[33]。政府层面，对于信用良好的扶贫干部，可以给予物质和荣誉的奖励和激励，并将其作为绩效考核和职称发展的评分因素。社会层面，对于信用良好的社会组织、民营企业等社会主体，宜通过项目优先、资金支持、荣誉称号等方式，提高社会主体的积极性与支持度，进而带动贫困治理社会化的整体发展。贫困户层面，对于不争贫、赖贫，且内生动力强，主动脱贫并带动他人脱贫的贫困户进行嘉奖，例如物质奖励、授予最美脱贫户称号等。与此同时，对积极履行判决的失信人或组织，经过考核后予以信用恢复，增强贫困治理社会化信用激励程序的制度弹性。

3.“三社”联动制度

贫困治理是在一定的场域下运行的，场域内农村社区、社会组织和社会工作者的合作“联动”制度嵌入贫困治理社会化体系，能够激活社会活力和内生动力。由于政府的权威性，“三社”联动制度更多地需要政府建设和维护。首先加强社区、社会组织和社工的信息共享、问题共治和能力共建[34]。其次，对农村社区进行“减负”和“还权”，解除贫困社区行政化治理的束缚，保障社区的自治权，释放社区活力[35]，为贫困治理社会化体系的建设奠定环境基础。再次，鼓励社会扶贫组织进入社区，利用座谈会、听证会、走访等方式开放性搜集贫困户和驻村干部的意见，通过对收集信息的整理与反馈，吸收意见并针对问题进行沟通协商，以方便社会组织顺利进入社区，并因地制宜地开展扶贫工作。最后，农村社会工作人才的培养可以解决贫困治理中人力资源的“瓶颈”问题。为此，需要建立以农村贫困治理为平台的志愿者队伍，开展以贫困户为主体的扶志扶智教育，同时构建以贫困治理社会化为目标的农村本土社会工作人才队伍的培养体系。