改革开放以来中国财政支农政策的演进及启示

汉 笑

（中共山东省委党校（山东行政学院），山东 济南 250014）

改革开放以来，中国的经济改革重心由农村转移到城市，城市改革取得了巨大成功，经济总量迅速增加，中央财政能力也随之提高，为解决城乡二元经济结构问题、建立新型工农关系和城乡关系提供了经济基础。自1978年开始，我国政府围绕“三农”问题，以财政支农政策为主要手段，确保资源有保障、可持续地流向农业、农村地区，进而实施“工业反哺农业、城市支持农村”的发展战略，实施乡村振兴战略，增加农业的生产要素数量和持续发展的可能性，提高农村地区的社会发展水平。这不仅体现了国家全面建成小康社会的决心，更深刻体现了中国特色社会主义制度的优越性。

财政支农政策是支持农业发展、农村富裕、农民增收的一系列财政政策的总称，是政府提高资源配置效率和促进社会公平的工具。财政支农政策自实施以来，在推动农村地区经济发展方面成效显著，农民人均可支配收入由1978年的134元增加至2018年的14617元，财政支农资金对农民人均纯收入的贡献率达91.8%；农业增加值由1978年的1458.8亿元增加至2018年的64734亿元①参见国家统计局：《关于一九七八年国民经济计划执行结果的公报》《2018年国民经济和社会发展统计公报》。；农村地区道路交通、医疗卫生、教育、社会保障等基础设施和基本公共服务方面不断改善。截至2016年末，全国99.3%的村通公路，99.9%的乡镇有医疗卫生机构，96.5%的乡镇有幼儿园、托儿所，98.0%的乡镇有小学，96.8%的乡镇有图书馆、文化站，99.7%的村通电，91.3%的乡镇集中或部分集中供水，99.5%的农户拥有自己的住房②参见国家统计局：《第三次全国农业普查主要数据公报（第一号）》。。在改革开放40多年大背景下，在实施乡村振兴战略的进程中，梳理我国财政支农政策的演进历程，总结相关的经验启示，有助于农民持续增收和农村地区经济高质量发展，缓解不平衡不充分的发展现象，促进城乡公共服务均等化。

一、财政支农政策演进的四个阶段

以1978年中国共产党召开第十一届三中全会为标志，中国经济改革已经走过了41年；以小岗村包干到户为标志，中国农村的改革也历时41年。中国的改革从农村逐渐拉开序幕，财政支农政策也相应地进入了重要的转折时期。“农业、农村、农民”问题一直是全党工作的重中之重。改革开放以来，我国政府为促进农村地区经济和社会发展，出台一系列财政支农政策，具体可分为以下四个阶段：

（一）1979年至1993年：改革开放初期的财政支农政策

改革开放以来，伴随着经济的发展，国家逐步加大对“三农”的扶持力度。财政支农政策是“三农”发展的重要财力保障，为促进工农业及城乡均衡发展，国家主要采取了以下措施：

首先是提高农产品购买价格，开放农产品市场。为提高农民收入、缓解工农业产品价格与价值背离现象，党的十一届四中全会明确要求：从1979年夏粮上市起，粮食统购价格将上涨20%，超购部分在这个基础上再加价50%，逐步提高棉花、油、蔬菜、水果、肉类和糖等农产品的收购价格，同时保持粮食销价一律不动，其他农产品销价基本保持稳定，对某些必须提价的商品，给予消费者以适当补贴①参见1978年十一届三中全会审议的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》。。这一措施使工农业产品价格“剪刀差”现象得到初步缓解，极大地调动了农民的劳动热情，农业在开放市场政策的激励下迅速发展。在此基础上，党中央、国务院也积极采取各种措施，逐步改革粮食等主要农产品流通体制，开放农村商品市场，促进农村商品经济的发展。为了进一步增加农民收入，党中央于1982年第一次正式取消了包产到户的禁区，且宣布长期不变。同时提出疏通流通领域，把统购统销纳入改革的议程，有步骤地进行价格体系的改革②参见中共中央1982年1月1日批转的《全国农村工作会议纪要》。。1985年，实行30年的农副产品统购统销制度被取消。中央一号文件明确提出，“从今年起，除个别品种外，国家不再向农民下达农产品统购派购任务，按照不同情况，分别实行合同定购和市场收购”③参见中共中央1985年1月1日颁发的《关于进一步活跃农村经济的十项政策》。。据统计，1993年与1978年相比，农产品收购价格总指数上升了214.7%，年递增幅度为8.19%，农产品收购与销售的价格差由国家财政承担。

其次是引导各级政府和金融部门加大对农投入。实行财政包干体制以来，国家财政持续吃紧，地方政府的工作重心主要集中于城市和国企改革上，财政支农资金出现下滑趋势。政府对农业基础设施建设的投入下降导致出现农田水利设施老化退化、资源浪费、土壤侵蚀和生态环境恶化等问题。为增加对农投资，国家积极调整对农财政政策，引导多方加大对农投入。一方面开辟新的资金渠道。1987年起开征耕地占用税，限制非农业建设占用耕地，建立发展农业专项资金，开展对农业的综合开发。1988年至1993年间，新增和改善灌溉面积累计达12667万亩，新增主要农产品生产能力398.3亿公斤，新增其他农产品产量24.4亿公斤④参见国家农业综合开发办公室：《农业综合开发统计数据（1988～2007）》。。另一方面调整对农金融政策。党的十一届四中全会通过的《关于加快农业发展若干问题的决定》指出，有必要调整原有的农村金融政策，为农村商品经济的发展提供更多便利。自1979年以来，国家加快了农村信用社的发展，恢复设立中国农业银行，全面加强了农村金融工作，根据农业发展情况调整对农金融支持力度。截至1988年末，全国超过80%以上的县市都设立了农信社的网点，对促进农村地区商品经济的发展起到了推动作用，但金融的资源导向作用和促进产业发展的作用并未完全发挥。

（二）1994年至2002年：财政支农政策积极变化阶段

1994年起，国家开始实行分税制改革，财政体制日趋规范，财政收入占国内生产总值和中央财政收入占总财政收入的比例均逐渐提高，促进财政支农政策积极变化。在这一阶段，财政支农资金迅速增加，1978年财政支农资金合计达150.7亿，1994年为533亿，1998年破千亿大关，到2002年已增至1580.8亿⑤参见农业农村部：《新中国农业60年统计资料》。。

这一阶段，国家通过发行专项建设国债等多种渠道扩大对农投入。20世纪80年代中后期，国家对农业的财政支持政策进一步加强，农业金融支持规模继续扩大。1998年，为应对亚洲金融危机，我国实行积极的财政政策，发行专项建设国债，支持重点农田水利工程基础设施建设。此外，随着改革开放以来经济全球化的加快，中国的对外交往也在扩大，为引进外资奠定了良好的基础。1980年5月15日，中国恢复了在世界银行的合法席位，中国在国际开发协会和国际金融公司的席位也得到了恢复，利用外资的渠道也在不断扩大，同时也引入世界银行报账制等科学管理办法。随着中国金融业的不断发展和国家对农业投资的高度重视，农业信贷资金规模逐年增加，经济的发展也带动了农村信贷政策的不断完善。

对农基础设施建设投资在这一阶段显著增加。根据农业农村部发布的《新中国农业60年统计资料》显示：1994年，财政支农支出占国家财政支出比重为9.2%。由于20世纪整个80年代农业基本建设投资占全国基建投资比重下降，1994年起政府开始加大对农业基础设施投资力度。1998年国家发行特别建设国债，投资重要水利工程设施等项目。中央财政投入农业农村基础设施建设资金3500多亿元。1978年支援农村生产支出和农林水利气象等部门的支出为77亿元，1994年增至399.7亿元，2002年达到1102.7亿元，增长幅度明显。农村用电量消耗1479.3亿千瓦时，农田水利有效灌溉面积48759.1千公顷，农用机械总动力33802.5万千瓦，分别是1978年的5.82倍、1.08倍、2.88倍①参见农业农村部：《新中国农业60年统计资料》。。

为进一步减轻农民负担，国家积极开展农业税费改革试点工作。上世纪90年代，我国社会主义市场经济正处于起步阶段，政府主导经济发展，干部政绩也以GDP为重要考核标准。农民的缴税负担沉重，不仅需缴纳农业税、农业特产税、屠宰税等多种税费，还需缴纳村级三项提留和五项乡统筹费用以及各类摊派费用。在税费改革前期，全国农民直接承担的税费负担总额约为1200亿到1500亿，其中农业税收约400亿，其余则为各类收费。因此在增加对农投入的同时，为进一步减轻农民税费负担，中央政府积极贯彻“多予、少取”的指导思想，通过转移支付支持试点省份进行税费改革。安徽率先开展对农税费改革试点工作，逐步取消“三提五统”等费用并创新建立新的农业税体制，相关经验进而于2003年在全国推广。

（三）2003年至2012年：财政支农政策范围扩大阶段

这一阶段，农产品的价格决定权逐步转交给市场。在“看不见的手”的调解下，我国农业整体水平有了很大的提升。但是由于农业本身的脆弱性及工业的迅速发展对农村用地、资源等方面的挤占，城乡差距仍在扩大，农村居民生活水平不容乐观。为促进区域经济的均衡发展，党中央在十六届四中全会上提出了“两个趋向”主要论断，即在工业化初始阶段，农业支持工业，为工业提供积累带有普遍性的趋向；在工业化达到相当程度，工业反哺农业、城市支持农村也带有普遍性的趋向。农业支持工业产业发展的时代已经过去，到了工业反哺农业发展的阶段，实行城乡统筹发展方略，将“三农”问题作为全党工作的工作重心。

为增加农民总收入，我国在本世纪初开始实行农业税费改革，逐步取消和减轻各级农业税，并给予多项补贴。从2006年起，正式全面取消农业税，终结了延续2600多年的农民缴纳“皇粮国税”的历史，每年为农民减轻负担1300多亿元；2009年开始，逐步取消了主产区粮食风险基金的地方配套，每年为主产区减轻负担近300亿元②参见农业农村部：《新中国成立70年来我国粮食生产情况》。。2009年以后，各项补贴持续加大，农民在耕种土地时不仅不需要交税，每亩土地还可获得七十多元的政府补贴。为提高农业的科技普及率，党中央于2004年逐步提高对种子和农业机械的补贴，隔年又针对化肥进行全面补贴。并于2004年以来，全面放开粮食购销市场，先后出台最低收购价、临时收储、目标价格等收购政策，探索“市场化收购”加“补贴”的新机制，更好地发挥市场作用。

财政支农支出在这一阶段更注重农村地区的长效发展，加大对农村基础设施和改善民生的投入。财政支出重心由过去的单纯对农业生产进行补贴向加强农村基础设施建设、民生等方面转移，为地区经济发展提供先决条件。在基础设施方面，2006年用于农村基本建设支出金额为504.3亿元；2008年起突出加强农村地区以农田水利等基础设施的投入，2008年底农田水利（有效灌溉面积）达58471.7千公顷，乡村办水电站达44433个①参见农业农村部：《新中国农业60年统计资料》。；2011年将水利建设提高到战略位置，提出到2020年基本建成防洪抗旱减灾体系。在改善民生方面，2007年起全国农村义务教育阶段学生全部免除学杂费，有条件的地方可扩大免、补实施范围；2009年起开启新型农村社会养老保险试点；2010年从农民就业创业、教育文化事业、社会保障、农村水电路气房建设、扶贫开发等方面全面发力，力求全面提高农村地区的发展水平，扎实推进城乡统筹。

（四）2012年至今：新时代下的财政支农政策

2017年10月，习近平总书记在党的十九大报告中指出，中国特色社会主义进入了新时代。以改革开放为起点，中国人民踏上富起来的小康之路；以十八大为标志，中华民族迈进强起来的新时代。新时代财政支农政策坚持农业农村优先发展理念，在公共财政投入上优先保障，在公共服务上优先安排，补齐农村发展短板。

为补齐发展短板，国家实施精准扶贫、精准脱贫方略，坚决打赢脱贫攻坚战。精准扶贫作为新时代扶贫开发工作中的精髓，充分体现了党中央决胜全面建成小康社会进程中“一个也不能落下”的决心与初心。2013年11月，习近平总书记首次提出精准扶贫重要思想。相对于大水漫灌式的低效率粗放扶贫模式，精准扶贫更具针对性和效率。中央财政从建设基础设施和提高公共服务水平出发，从产业支撑、科技创新多角度入手，继续加大对贫困地区的转移支付力度，积极开发扶贫资金新渠道，给予用于易地扶贫搬迁的长期贷款90%的贷款贴息，并根据《财政专项扶贫资金管理办法》严格管理扶贫资金②参见由中共中央、国务院于2015年11月29日颁布的《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》。。精准扶贫工作取得显著成效，按现行标准③中国目前贫困线以2011年2300元不变价为基准，2018年贫困标准为年人均纯收入低于3535元。，2012年至2018年，全国农村贫困人口由9899万减少至1600万，年均脱贫人数1393万，贫困发生率也由10.2%下降至1.7%④参见国家统计局：《2018年全国农村贫困监测调查报告》。。

习近平总书记在十九大报告首次提出实施乡村振兴战略，强调要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，标志着我国财政支农政策又迈上了一个新的台阶。《乡村振兴战略规划（2018—2022）》提出继续坚持财政优先保障，确保财政投入与乡村振兴目标任务相适应。全面扩大财政支农范围，对农业绿色生产、农村人居环境、基本公共服务等重点领域和薄弱环节加大支持。据农业农村部数据显示，2018年中央财政对农林水支出20786亿元，同比增长9.9%，全面加强财政金融共同发力，完善对农金融、保险支持力度。2019年将农村地区的人才建设和乡村建设作为财政支农的重点。在财政部2019年发布的强农惠农政策中，共涉及农业生产发展与流通、农业资源保护作用、农田建设、农业科技人才支撑、农业防灾减灾、乡村建设六个方面，农业农村成为财政优先保障领域。财政支农进入新时代，全面促进城乡公共服务均等化。

二、中国财政支农政策演进的启示

（一）解决“三农”问题需财政支持

农业生产具有天然的不稳定性。首先从生产角度看，农产品的供给较大程度上受自然环境影响。其次从市场角度看，农产品的生产周期较长，不能及时地根据市场需求调整供给和生产规模，且农产品的需求弹性较小，丰收时很容易出现“谷贱伤农”的现象，农产品价格和产量的变动呈现出发散的蛛网模型，离均衡点越来越远。再次中国相对于美国等农业发达的国家，受基础设施不完善、生产经营规模小、单位产出低、科技应用率低等因素限制，农业生产更具有不稳定性，因此财政必须对农业提供必要支持。最后，财政支农是保证“饭碗牢牢端在自己手里”的重要保障，农产品供给尤其是粮食供给至关重要。我国用不到全球10%的耕地养活世界20%的人口，打破粮食供给的紧平衡状态需发挥财政“看得见的手”的力量，保障农业的发展。

农村基础设施建设具有公共物品属性。与私人物品不同，道路、水利等基础设施属于公共物品，具有非竞争性和非排他性的特点。基础设施若由私人提供，生产者将很难通过市场来获得收益，使得私人收益小于社会收益、私人成本大于社会成本，因此理性的生产者不会选择提供公共物品。农村基础设施建设必须由政府主导，利用财政资金来完善，以提高农村地区的生活水平。

财政支农对农民增收有积极意义。财政减免税收及各项费用等措施直接减轻了农民负担，财政支农支出则直接或间接地增加农民收入。基于1978年至2012年的财政支农支出和农民人均纯收入的数据测算，财政支农支出对农民人均纯收入的贡献率为77.48%。在各项财政支农支出中，四项补贴转变为农民的转移性收入，对农民增收起直接作用；支援农业农村发展的固定投资对农民从事生产经营活动增收起间接作用；农村社会事业方面的支出对农民持续增收的作用需在较长周期内发挥，如教育支出作为人力资本投资，有助于减少摩擦性失业和结构性失业、增加农民收入，但是教育转化为农民自身的能力还需一段时间。

（二）我国财政支农政策的变迁体现了国家经济发展的阶段性特征

在第一个“多取、少予”的阶段中，国家从调动农民生产积极性的角度入手，开始逐步提高农产品价格、放开农产品市场，缓解了长期以来工农业产品价格“剪刀差”现象。虽然在全国范围内增加了农信社等农村金融机构，但因当时人们金融观念的落后，农信社基本成为农民存取款的地方，这在一定程度上导致了农村地区金融资本的流出。在第二个“多予、少取”的阶段中，财政支农政策积极扩大，在保留原有财政支持的条件下从农村地区基础设施的建设上入手，并通过发行国债和国际贷款，多渠道地从金融方面给予支持，改善农业发展条件，提高农村地区的生活水平。在第三个“多予、少取、放活”的阶段中，随着农业税免征以及各项补贴的不断完善，国家开始重视对农村地区的文化建设，从提高人民思想认知的角度出发，大力发展农村教育事业。在第四个“只予、不取、放活”的阶段中，财政支农政策全面进入新时代，财政支农从经济、文化、生态等角度全面发力。党中央对农村地区工作部署不断完善，确保城乡公共服务均等化。从国家历年财政支农政策的变迁中我们可以看出，国家财政对农村地区支持的力度和广度在不断加强，从流通领域的财政补贴到对农直接补贴，从收税到减税再到免税，从财政直接投资到财政主导增加社会资本，从单纯的给予资金补贴到各类调动农村生产积极性政策的实行，支农方式的变化体现了我国经济发展的阶段性特征，即随着国内经济发展水平的提高，财政支农的方式也在不断升级、范围也在不断扩大。

（三）未来财政支农资金应更多的发挥对资本等各类生产要素向农村流动的导向作用

中国财政支农政策体系的演变反映了工农关系和城乡关系的转变，从农业支持工业、农村支持城市到农业产业培育、城市对农村的支持。在农业现代化的过程中，财政资金应发挥其最大的效用，即财政支农资金应更多的起到对资本等生产要素向农村地区流动的导向作用。首先，在地区农业产业化的过程中，必然将增加大型农业器械的使用率，财政应加大对农用机械相关产业的补贴程度。其次，农村产业发展是乡村振兴的关键，而人才是农业产业发展的关键，可利用财政资金聘请农业领域的专业人才来引导农业的规模化和产业化，促进农业农村的全面现代化；最后，2013年施行的《农业法》规定，中央及县级以上的地方财政每年对农投入应高于其财政经常性收入的增长幅度。我国财政支农的资金总量虽不断增加，但仍难以满足农村发展需要。因此可通过减免部分农用贷款的利息或减少向农村地区提供借贷的银行或金融保险机构的税收等，逐步引导私人资本向农村过渡，完善农村地区的金融体系，改变单纯政府直接投资的局面，发挥私人资本在农业中的主动性。