社会组织参与乡村治理的现状、困境与路径

■朱海斌，何玲玲

（南宁师范大学民族地区新型城镇化中心，广西 南宁 530299）

一、社会组织与乡村治理

（一）社会组织参与乡村治理的概念界定

党的十八大以来，社会组织得到了空前的发展，其治理地位也得到了进一步的提高，逐渐成为了社会和乡村治理事务中的参与主体。我国近几年一直在乡村振兴的大背景之下积极探索乡村治理模式的各种可能，也越来越意识到要真正实现对乡村公共需求满足的多元化，凭借传统乡村治理中以政府作为唯一主体的治理模式是行不通的。因此，弱化政府在乡村治理过程中的绝对主体地位的同时，积极吸纳社会组织在治理事务中的参与力量，以此实现政府与社会组织共同治理的效益最大化，是在当今视野下实现乡村治理振兴的一条全新道路。

1.关于社会组织

当今社会的公共关系，是由公众、传播以及社会组织三大要素构成的，其中社会组织是公共关系的主体，在构成要素中具有主导性质。社会组织产生的内核动力主要来源于社会功能群体的出现，以及社会在运作过程中群体正式化日益加大的倾向。在奥古斯特·孔德看来：社会组织是“共同的社会契合”，是人们在从事社会生产的过程中因对特定生产目标的追求与实现而建立起来的社会单位，其具有意识性和方向性，对于人类社会的协调和相关活动的构成具有着不容忽视的能动意义。社会组织的整体性、目的性和稳定性是其最本质的三大特征，其也构成了组织整合运作和协调统一的力量系统。

在现今意义上看，社会组织是同相关政府机关单位分离的，两者相互独立，不存在任何附属关系。同时，社会组织在其运营的过程中能够凭借其自身去承担起对社会公共服务的独立责任，可按实际情况和具体社会需求开展相应的公民机构以供社会服务之用，其本质上是在法律规范范围之内开展具有非政府性和非营利性及公益性的社会服务组织。社会组织的类型就目前来看还没有一个统一的分类标准，当前农村的基层社会组织主要是由民间公众发起、由当地基层群众自主参与的，根据不同的社会需求和目的，主要从事经济、卫生、教育和文化等不同活动。从组织的职能和组织活动范围上看，社会组织的具体指向有政治、乡村经济、社会服务以及问题公益四大方面，其在一定程度上涵盖了目前乡村治理与振兴思路的主要方向。

2.关于乡村治理

党的第十八届三中全会明确提到，转变政府的部分职能以对国家的治理体系和治理现代化建设的推进是当前的一个重要任务。而对于国家全局上的治理体系而言，对乡村的治理是其重要领域之一。随着改革开放的深入推进，乡村原有的生活方式和生产理念也发生了翻天覆地的变化，居民在享受着经济社会发展所带来的部分红利的同时，也不得不去面对当今乡村社会在发展中所带来的社会问题。

“治理”一词常常被用在公共事务管理的领域当中，其拥有着过程性、协调性、民众性和互动性四大特征，它的概念不在规则和活动范畴之内，在治理过程中所用到的方法论也与“控制”二字相离甚远。其概念上反映的实质上是一种征服开放部分合法权利、允许社会部分单位和机构对社会的秩序和经济参与调节的观念。对于政府的非必要职能和其职能之外的领域和公共事务，社会组织都有承担的义务和必要，在此意义上，社会组织对于乡村社会的基层治理，实质上是对政府管理的配置优化和职能补充，也是促进政府机构精简、提高治理有效性的双全之法。

乡村在我国现今的社会治理体系中处在社会的底层位置，其简单的构成体系使其成为了对社会需求感知最为灵敏的地方，是当今社会普遍矛盾聚集的源头所在。乡村秩序的进一步构建离不开治理观念和治理理论的支持，而当前乡村公共事务的处理与公共服务的配置也离不开具体的实践，乡村治理在理念上便很好地将这两者有机统一了起来。我国一直以来都没有停止过对于乡村治理的探索，其在历史上大致经历了乡绅自制、政社合并、政社分开以及三治结合这四个转型演变阶段。我国近代对于乡村治理的探索总的来说离不开基层自治和政府调控两个方面，我们在对这两者的迂回探索中已经基本摸清了对当下乡村的治理内核，对如何更加有效地实现乡村社会的有序发展，我们也有了更加成熟的思路。

3.社会组织参与乡村治理的理论意义

在传统的治理模式中，政府往往是乡村社区服务和资源调配的单一主体，在面临乡村治理逐渐背离多元化发展的同时，还要处理和应对大量的基层问题，使得政府在职能的配置上日趋繁冗，在无法精准和达标处理各项问题的同时还面临着同精简机构建设导向相悖的困境。因而在当今环境下的乡村治理，急需吸纳由政府之外的社会公益服务型组织对乡村治理基层事务的参与，承担部分政府在实施乡村治理过程中所要承担的非必要职能。

（二）社会组织参与乡村治理的运作模式与治理状况

1.治理模式

传统的乡村治理模式在多年实际的操作和发展中，结合各地不同的具体情况发展出了不同的指向，其中最为常见的是强政府而弱社会的治理模式。在这种模式下发展起来的乡村治理，虽然在形式上具有了多元化的表现，但是社会组织在具体治理的参与实际中，普遍存在着因部分权力的制约而导致的参与程度较浅、参与范围较窄以及参与效果不达标等现象。其中社会组织的参与地位和主动性并不能够很好地展现出来，民众与基层的社会组织之间隔着政府这座大山，其基本诉求也难以实现通过相对平等的话语地位同基层政府进行沟通。在这种治理模式之中，大部分农民的基本社会权利无法得到很好的尊重和保护，造成了乡村社会资源获取和农民社会权利之间重视天平的不平衡。

基于当下乡村治理存在的普遍问题，习近平总书记在党的十九大报告中提出了乡村振兴战略的国家规划，解决农业农民问题以及乡村治理问题开始成为了全党的工作重点。从基本的治理格局上看，会议的精神给农民在乡村治理中的主体地位提供了充分的制度保障，农村的基层组织的工作也因此得到了一定程度的加强。借助处在乡村基层的社会组织的能动性在乡村社会中实现自下而上的治理格局，同以往农民个体化、社会组织松散化的治理困境公开叫板，越来越成为了实现乡村有效治理的时代选择。

2.社会组织参与治理的现状

在政府和基层的双向努力之下，社会组织对基层事务的参与模式在各地的乡村治理实践中已经得到了不同程度的完善，其内部的管理运营也日趋成熟。随着社会组织在群众中的公信力的增强及其治理成效的日趋可观，越来越多的志愿民众和专业服务人员参与到了组织的治理工作中，在提高了社会组织的工作效率的同时，也使其对事务处理的专业能力得到了质的提升。出自于基层的社会组织在天然上就拥有着比政府更为贴近民众的特性，也更加懂得民众在日常生活和生产活动中的真实需求，从而做到更快、更准确地对民众的反映作出即时的应答。

社会组织在乡村治理中的客观作用得到了不断的提升，在治理实践中，其功能性和协调性也得到了很好的展现。乡村是融合了自然、社会与经济三大方面的地域综合体，既具有着社会发展的最原始形态，还拥有着生产理念的现代特征，因而我国处在社会主义初级阶段的存在形态在很大程度上同农村的当下形态直接挂钩，这也决定了当今社会的主要矛盾在农村的表现是最为突出的。而社会组织对乡村矛盾的调解有着不可忽视的能动作用，在一定意义上很好地承担起了政府对于乡村社会稳定维护的职能。社会组织在实际治理运作中，能够最大限度地去感知基层民众的基本需求和矛盾根源，并为其适配对应的公共服务和文体服务，并同科教文卫团体相合作，通过自发组织的文体活动和娱乐项目，同居民进行面对面、心连心式的沟通，将民众矛盾直接在基层中化解，在潜移默化中促进对乡村精神文明的建设。

二、社会组织参与乡村治理困境分析

（一）制度供给不足的困境

制度的完善成熟是乡村社会组织得以充分发挥治理能动性和实现健康长远发展的基石。当今我国的乡村治理已经走了很长的一条发展道路，治理模式的演变也日趋成熟，尽管社会组织在乡村治理的参与中取得了一定的成就，但现今仍因为相关制度供给的不足而产生了发展的瓶颈。就目前的治理实际来看，我国乡村的制度供给不足集中表现在以下几个方面。

1.法律制度

对于当今的农村村民来说，由于对农村社会组织在农村发展深入的合法性问题并没有得到其在内容和形式上的完善和统一，因而早期法案对村民赋予的自由结社的权利并未能真正地实现。法律制度现今在对乡村管理的具体措施上仍存在着严重的滞后和缺位的问题，其最为突出的一个方面表现在具体的管理措施上。造成大多数管理现状出现措施上的混乱的源头，都在相关法律法规性质定位模糊，内容和形式不明确上，这使得在对乡村的管理过程中缺乏对财务、运作和监督的评判标准和评价体系。体制缺乏对社会组织的准入标准，不仅会使得参与治理的社会组织鱼龙混杂，致使其在总体上缺乏社会的信任资本，还会使得其中的优秀组织无法获得真正的政策优惠，对其后续的运作和发展极为不利。

2.监管体制

以往对基层社会组织的监管都是由登记部门和相关业务的主管机构夹逼进行的，这种双重监管模式不仅会增加社会组织申请成立的业务成本，因其双向审核的相互独立还会进一步增加组织获得注册许可的难度。很多组织的牵头人在组织成立之初都难免会在高门槛和条件过硬之上“栽跟头”，甚至望而却步，严重打击了基层社会组织涌现并参与治理的积极性。这种制度困境往往是由盲目追求城市与乡村之间的制度平等造成的，其在根本上忽视了城市与农村之间在构成和体系上的差异。这给我们带来的启示是：在对当前的城市和农村的管理之中，片面淡化两者之间的各方面差异、并采取“一刀切”的方式追求两者的监管平等是不可取的。尊重差异，并在此前提之下开展对城乡监管结构的二元化构建，是使得乡村基层社会组织合法化成本降低、使其以一种更为积极的主人翁姿态参与到乡村治理之中的关键。

（二）组织自身资源储备与调用的困境

1.资金困境

资金是社会组织得以生存和实现后续发展的基本要素，其也是基层社会组织在当下的运作中所面临的最大难题。一方面，我国是发展中国家的国际地位仍没有发生改变，当今现存的社会组织基数庞大，从总体上看政府为社会组织所拨冗的经费只有很少的一部分，在很多情况下仅仅只够抵消组织的基本运作成本。另一方面，对于中西部地区的农村而言，其大部分仍在贫困的红线上苦心经营，参与基层社会的群众大多面临着经济困难的问题，因而对组织的资金捐献没有实际操作的可能性。农村社会组织的资金问题是其正常统筹和运行路上的一大绊脚石，单一的资金来源和对社会捐赠的过度依赖会使得组织在公益服务中不可避免地出现盈利化的倾向，导致其对乡村治理的任务变色变质。

2.人才缺乏困境

对专业人才的缺乏是目前基层组织在深入发展中所避不开的一大难题。人力资源的充足与否是对组织的统筹管理体系化和管理秩序创新办法造成影响的最直接的因素。因为当今的基层组织往往是由农民构成并参与运营的，远远达不到组织壮大对专业文化水平和法律知识储备的要求。这在组织实际参与治理的过程中，经常出现理性和专业偏差，使治理问题得不到最优解，徒增治理的各项成本。除此以外，由于组织和管理成员普遍文化水平较低，其对于眼前既得利益和长久持续利益之间的评价态度往往不够理性和客观，其在经济意识上的缺失也会使其在高薪高素质人才和低薪低水平人才之间举棋不定，使得在短时间内无法完成对组织血液的更新，阻碍组织从“量”到“质”的发展。

3.组织与调用能力不足

组织在乡村治理中所展现的独立性和自主性是衡量一个组织治理水平的标准，在自组织能力不足和人员调用能力疲乏的情况下，组织的运行效率与运作健康往往难以得到保证。当前的社会组织普遍上都面临着组织管理混乱的问题，在具体实践中往往缺乏相应的运行秩序，使得对人员和资源的管理和组织日趋粗放，缺乏科学性。除此之外，其民主决策的机制和组织内部的监管都缺乏成体系的制度保障，使得各个部门与机构之间职权难分，相互之间的牵制力不足。另外在治理实践中，社会组织还存在对政府依附性过度的现象，自身参与治理的独立性缺乏内部支撑，这种现象使得社会组织在参与事务处理时容易出现行政化的倾向。官方的过度增强，往往会导致社会组织在参与治理的过程中同群众相脱离，无法准确抓住民众的基本需求以相应地进行调用，因此在这个过程中组织后续发展的创造性也会越来越差。

（三）来自外部环境的制约

社会基层组织的运作模式和治理理念在很大程度上会受到当地文化和民俗观念的影响。社会组织作为一个新生的概念，大多数民众对其的接受度和重视度不高。除此之外，由于社会组织的地位是处在政府和民众之间的，其既承担着政府的一部分职能，同时也扎根在民众之中，这样的格局很容易致使民众对社会组织和政府之间的职权概念混淆不清，导致民众产生对社会组织的不信任和抵触的消极心理。

三、治理路径的辩证分析

（一）解决乡村的资金困境，促进本地核心产业的发展

1.解决融资问题，借助社会组织力量

融资问题是本地中小企业发展限制的重要原因。中小微企业和大企业相比有着天然的劣势，“嫌贫爱富”的资金自然难以走进中小微企业，不单要依靠国家政策的扶持，社会组织也在此显示优势。近年来，国家为精准扶贫在乡村发展上提出许多补贴政策，例如土地优惠、财政补贴、贷款优惠、税收优惠等。但是这并不能完全缓解融资压力，日渐兴起的社会融资力量例如网贷、支付宝推出的借呗、网商银行等从一定程度上缓解中小企业的融资压力，为企业发展提供金融支持。

2.促进大企业组织对乡村企业发展和投资，分担城市用地资源问题

近几年来，珠三角企业纷纷向相邻城市扩张规模，而乡村地区有廉价劳动力和广袤的用地，相比中心城市而言更有优势。代加工、制造成为现今大企业争取更大市场竞争力的核心方向，同时也是中小企业存活的有利因素。因此，国家政策鼓励大企业向乡村地区的加工转移，对于大企业自身发展和乡村经济发展都具有重大意义，同时这也是企业组织参与乡村治理规划的一种方式。而有充足的客户资源，乡村资金问题自然也能迎刃而解。

（二）加强教育培训投入，着重发展软实力

1.提高乡村教育水平，运用高校组织人才力量

乡村治理的困境之一是教育人才稀缺，教育水平落后。乡村教师的稀缺、学校配置落后使得寒门子弟在教育上与城市孩子相差甚大，这在一定程度上加剧了乡村人员流向大城市的趋向。只有发展乡村教育，提高教育水平，才能留住人员，减缓城市人口和乡村人口比例失调状况。仅仅将输送教育人才寄望于国家政策无疑是杯水车薪，而近几年来出现很多高校自发组织的支教活动，在一定程度上缓解了乡村教育人才稀缺问题。几个月的支教活动，不仅为贫困山区孩子带来了新视野，同时因为体验支教活动后主动留守大山的乡村老师更令人敬佩。

2.加大鼓励人才回流，助力经济转型

乡村教育水平落后、发展落后导致农村本身人才稀缺且难以留住人才，这也使得当地企业在发展上难有创新性，导致本地企业市场竞争力微弱，缺乏核心技术，因此中小微企业以一些轻工业的加工制造为主。在这种情况下社会组织更应该鼓励人才主动下放到乡村地区，企业中主动调动、发展、传授经验给乡村企业，在经验、人才分享中助力乡村经济转型。建设乡村不仅要依靠政府号召，更要从社会组织层面加大呼吁，才能减缓人员流失问题，添加乡村人才储备。

（三）加大对居民的政策优惠力度

1.加大乡村居民补贴力度，吸引人员回流

教育落后、交通闭塞、工作岗位稀缺等问题使得乡村居住人口流失越发严重，因此加大居民的政策补贴力度在一定程度上能够减缓流失力度，同时还要从社会组织层面补贴居民，例如中小企业加大公积金、社保的投入。

2.完善民生建设，建设美丽乡村

完善民生建设、改善乡村环境对居民居住有着重要意义。农村在大多数人记忆中的固定印象就是脏、乱、差，因此近年来建设美丽乡村才能掀起一阵狂潮。建设美丽乡村对于居民居住环境是跨越式进步，加大投资水利、公路等方面建设不仅有利于发展乡村旅游业，对于人员回流也有一定的吸引力

（四）以创新的视角放眼全局，寻找治理新出路

1.组织维护乡村绿色环境，与时代潮流接轨，扩大社会组织影响力

近些年来，对于绿色、健康、环保等概念的宣传使得更多人愿意亲近大自然，这也给乡村农产品发展带来极大的契机。在城市周围，乡村可以主打原生态概念，建设生态园等游玩景点。拓宽农产品销售渠道，参考现今新型带货方式——直播带货。这是一个当下火热的销售方式，而且照目前来看对于乡村农产品销售有十分乐观的前景。淘宝、抖音、快手等直播企业的蓬勃发展，使得农产品出售另辟新径。直播带货不仅让顾客能够直观地了解农产品质量，还可能使因为各种天灾人祸问题而滞销的农产品得到援助解决。新冠肺炎疫情缓解后，央视主持人为武汉农产品带货直播就受到了全国关注，由此可见此种方式对于乡村经济发展是一个新的转折点。

2.社会组织力量应该协助政府监管维护乡村生态问题

既要发展乡村，又不能破坏乡村生态。近些年来，许多加工业工厂转移到乡村，给乡村带来极大的环境破坏，而乡村环保监控较弱，让不法分子有机可乘。因此在乡村治理发展中，我们更应该着重于绿色、环保发展方式，要求规范乡村企业的发展，做到符合环保、消防等标准，加大力度整治违法行为，切忌不能本末倒置。社会组织力量在此具有明显的优势，例如近些年来河长制的提出，河小青志愿者自发巡河，使得河流生态问题得到民众层面的监控，及时将问题反映上级，维护治理成果。

3.着重改善乡镇一级职能转变与村级自治存在脱节问题，开放群众自治权利

乡村治理是国家发展的最后“一公里”，必须要加大力度力保乡村治理得到改善。政策层层下达，到了村镇这一关卡，很多基层政府因为不能很好地理解服务内涵而导致行为出现偏差，县级政府和村镇出现政务脱轨。而且基层政务因为管理思维的限制而导致不能接手最贴近群众的行政审批和便民事项，因此大大增加了群众办事成本，也使得许多简单问题变得繁琐复杂。为了打破此困境更应该狠抓基层治理问题，建好基层党组织平台，领导治理核心，打破层级和部门壁垒，为增加群众参与热情，真正做到县乡直达惠民生。

4.挖掘治理人才，活跃社会组织力量

一个好的领导人对于一片地区的发展起着引领作用，每个地区因为历史和地域问题，治理方案都不相同。需要领导人因地制宜制定方案，并且在原有发展上进行创新改革，激活当地发展潜力，活跃民众，经济效益才能提高。一味地固步自封，遵守前人改革路线，乡村治理不可能得到发展。体制性吸纳和行政性支持必定是有一定限度的，而整个社会力量的成熟和理性化离不开群众自我管理、自我服务能力的现代化。因此，一个优秀的治理人才能激活群众内部力量，共同做到治理乡村。

四、总结与未来展望

为了满足乡村多元化发展需求，以政府为唯一主体的治理模式已经不能满足乡村振兴战略，而社会组织参与乡村治理符合当今民生需求的运行模式，通过政府和社会组织两者相协调才能达到效益最大化。单单依靠政府治理乡村问题必定会使乡村陷入旧模式的恶性循环中，而且这样的模式之下乡村治理结果十分脆弱，由前几年的治理成果可见端倪。如今由于精准扶贫、建设美丽乡村等政策的推出，国内城市用地紧张等问题，企业家将发展目光投向了乡村，这也造就了越来越多社会组织参与到乡村治理程序中。未来国家新兴的农村治理战略，必定是政府和社会组织共同参与其中。这样建设的新型乡村才能稳固前进，最大程度上激活群众的参与热情，让乡村治理不仅仅局限于政府层面，而是共同建设美丽家园。